Текст книги "История России XIX–XX вв.: учебник для вузов"

Вопросы к главе

1. Какие явления в экономической и социальной жизни предопределяли отмену крепостного права?

2. Какие события ускорили отмену крепостного права?

3. Какие варианты отмены крепостного права рассматривались в процессе подготовки реформы?

4. Как определялся порядок выкупа крестьянской земли?

5. Сформулируйте основные противоречия реформы и оцените их значение.

Глава 11
Внутренняя политика и изменения общественного строя России в 60-70-е гг

Влияние либерализма

Политика правительства 60-70-х гг. испытывала заметное влияние либерализма, смысл которого хорошо выразил историк и общественный деятель Б.Н. Чичерин: «Новый порядок устанавливают не иначе как мудрыми сделками с старым». В зависимости от степени готовности к компромиссам с прежними порядками российский либерализм имел разные оттенки и направления. В 60-е гг. ряд правительственных деятелей находились под влиянием либерально-монархических взглядов. Правительственный либерализм развивался как компромиссное течение. Отсутствие у его представителей твердых принципов вызывало постоянные колебания в зависимости от степени остроты политических проблем в стране. Либеральные деятели администрации восприняли спад революционной ситуации как показатель жизнеспособности либерального курса, поскольку основная его задача – предотвращение революционного взрыва – была достигнута.

Теория постепенности реформ и мирного разрешения общественных проблем, которая широко пропагандировалась известным историком К.Д. Кавелиным и другими представителями либеральной публицистики, предполагала проведение давно назревших преобразований, избегая ускоренного развития событий. Но и их практическая реализация происходила в острых столкновениях с реакционной, охранительной идеологией. В результате реформы растягивались по времени, а их содержание претерпевало консервативные изменения в виде уступок дворянско-помещичьему лагерю.

Реформы 60-х гг. XIX в. происходили в обстановке общественного возбуждения и революционного натиска. В этих условиях царизм особенно болезненно переживал конфликт с большей частью дворянства, которое было недовольно отменой крепостного права. Реакционная критика реформ сопровождалась многочисленными высказываниями о необходимости усиления роли дворянства в политической жизни страны и о создании общероссийского представительного органа. Требование дворянского представительства приобретало характер сделки, компенсации дворянству за утрату личной власти над крепостными. В начале 1862 г. петербургское дворянство поддержало губернского предводителя А.П. Платонова, высказавшегося за введение «народного представительства», подобного земским соборам XVI–XVII вв. Это требование дворянской аристократии носило олигархический характер.

Одновременно происходило развитие дворянского либерализма, своеобразным центром которого было тверское дворянство. Его бывший предводитель А.М. Унковский выступал за созыв представительства «от всего народа без различия сословий». За введение представительства выступали и влиятельные дворянские публицисты М.Н. Катков и Н.А. Безобразов. Обеспокоенное настроением дворянства, правительство приступило к проведению земской реформы.

Необходимость введения местного самоуправления была также обусловлена рядом экономических и социальных причин. Упадок правительства и торговли в первые пореформенные годы, слабость путей сообщения, плохая организация продовольственного дела, фактическое отсутствие медицинской помощи населению, народная неграмотность, отсутствие рационной системы налогообложения требовали серьезной реорганизации управления. В новых условиях царизм не мог взять на себя полную ответственность за состояние и развитие всех этих сфер.

Земская реформа

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» вводилось указом от 1 января 1864 г. Земства учреждались как всесословные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система земств строилась по буржуазному принципу имущественного ценза, по куриям. Первая курия – землевладельческая. Она составлялась из землевладельцев уезда, независимо от их сословной принадлежности, владевших минимумом земли в пределах от 200 до 800 десятин (в зависимости от местных особенностей и крупных владельцев, имевших в сельской местности различную недвижимую собственность стоимостью свыше 15 тыс. руб. Вторая курия – городская. В нее входили непосредственно собственники городских промышленных и торговых заведений с оборотом не ниже 6 тыс. руб. в год, а также представители владельцев, располагавших имуществом меньших размеров, в пределах до 1/20 части ценза. Третья курия – сельских крестьянских обществ. Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, которые избирали выборщиков, а те, в свою очередь, участвовали в уездном съезде. Выборы гласных в уездное земское собрание производилось на уездных съездах трех перечисленных курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.

В уездах и губерниях земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы – собрания гласных заседали один раз в год. Они решали хозяйственные вопросы, утверждали сметы, земские налоги, а также выбирали исполнительные органы – земские управы, состоявшие из председателя и нескольких членов. Выборы в земства производились каждые 3 года.

В компетенцию земств входили местное хозяйство, распределение государственных податей и назначение местных сборов, устройство благотворительных заведений, здравоохранение и народное образование. При этом в области народного образования земствам предоставлялось право заниматься только хозяйственными и организационными вопросами, но не содержанием обучения.

Введение земств способствовало развитию хозяйственной активности в стране, дальнейшему развитию общественно-политической жизни, вовлечению в нее более широких слоев населения, включая крестьянство. Вместе с тем земская реформа содержала значительные ограничения, которые серьезно сдерживали общественные силы в стремлении к прогрессивной деятельности. Прежде всего создание земств не было завершено учреждением центрального представительного органа. В правительственных кругах раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем «нижней палаты» – «Съезда государственных гласных» с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты царизмом. Более того, вводились запрещения на любые контакты между земствами разных губерний из-за опасения складывания единой оппозиции.

Введение земств означало развитие политической системы, в которой дворянам-землевладельцам отводилась ведущая роль. Закон о земствах первоначально распространялся на 33 губернии, где традиционно было сильно влияние дворянства, но даже в них царизм проявлял осторожность. К 1 января 1866 г. земства были открыты только в 19 губерниях, к 1867 г. – в 28 губерниях, и только к концу 70-х гг. – в 35 губерниях (из 59 губерний и 16 областей). Там, где влияние дворянства было незначительным, например, в Архангельской и Астраханской губерниях, или где позиция дворянства серьезно расходилась с официальными установками царизма (Правобережная Украина, Белоруссия, Прибалтика), земства не вводились. В 1865–1867 гг. среди гласных земств было 46,7 % дворян, 34,3 % крестьян, 10,2 % купцов. 6,1 % духовенства и 2,7 % представителей других сословий. Между тем, в этих губерниях крестьяне составляли 83,3 %, а дворяне – 0,9 % населения. Лишь в некоторых губерниях, например, Вятской, где почти отсутствовало недворянское землевладение, земство носило более мужицкий характер, но зато здесь оно еще больше было оплетено сетью всевозможных чиновничьих запретов, препон, ограничений и разъяснений. Помещики не заняли в земствах еще большего числа мест лишь потому, что самодержавие надеялось на царистские иллюзии крестьянства, его аполитичность. Помещичий состав земских учреждений был одним из пережитков крепостничества, так как это позволяло распоряжаться трудом крестьян в виде натуральных земских повинностей (например, дорожной) в своих интересах.

Успех деятельности земств в значительной мере зависел от их материальных возможностей. Развитие образования, здравоохранения, хозяйственного освоения территорий требовало весьма больших затрат. Финансовые возможности земств в самом начале были сильно ограничены. При их учреждении в 1864 г. было установлено, что земские сборы должны составлять 2,2 млн руб., а все местные сборы, включая губернии, где земств не было, должны были составить 4,8 млн руб. Местные сборы не покрывали даже минимальные потребности. Фактически местные расходы только по земским губерниям составляли 5 млн руб., но и этого было совершенно недостаточно. Ничтожность земских бюджетов видна в сравнении с государственным бюджетом России, который в 1864 г. составил более 392 млн руб. Отсутствие отчислений на земские нужды из государственного бюджета приводило к тому, что местные хозяйственные и социальные вопросы решались медленно и по мере возрастания земских сборов вызывали дополнительные тяготы для народа.

При опубликовании положения о земствах общественность отнеслась к нему очень настороженно. Отрицательные высказывания раздавались не только из демократического лагеря, но и со стороны как реакционного дворянства, так и либералов. Например, известный славянофил И.С. Аксаков отзывался о земстве как об одной из форм призыва выборных людей на государственную службу.

Засилье помещиков в земствах приводило к ограничению представительства русской буржуазии, экономическое влияние которой в пореформенный период возрастало. В этих условиях буржуазное влияние на земства сказывалось косвенным путем, за счет служащей земской интеллигенции, численность и роль которой возрастали по мере развития земств. На этой основе складывалось одно из важных политических течений капиталистической России – земско-либеральное движение. Его участники требовали конституционного представительства.

Незавершенность системы самоуправления продолжала вызывать оппозиционные настроения и у части дворянства. Несмотря на широкое представительство в земствах, дворянство ряда губерний рассматривало отсутствие центральной земской трибуны как невнимание правительства к местным нуждам, поэтому с момента создания земств стал выдвигаться вопрос о создании центрального земского учреждения. Опасаясь дальнейшего развития оппозиции земств, правительство приняло специальный закон от 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в сословиях и общественных собраниях», в котором запрещалось обсуждать вопросы, не относящиеся непосредственно к делам земств, ограничивалась публичность их деятельности. Земские доклады и журналы должны были проходить через цензуру губернатора. Это один из первых актов наступления правительства на земства, которое со временем превратилось в одно из традиционных направлений внутренней политики царизма.

Городская реформа

К началу 60-х гг. в России насчитывалось около 700 городов. Многие из них по числу жителей и по характеру не соответствовали понятию «город». Подавляющее число городов имело население менее 5 тыс. жителей. Наряду с этим было значительное число населенных пунктов, которые отличались развитой промышленностью и торговлей, но причислялись к разряду сел. Некоторые из них развивались очень быстро.

В пореформенный период царизм не мог не считаться с процессом глубоких социальных перемен, происходивших в городской жизни. До 70-х гг. XIX в. основным законодательным документом, регулирующим городскую жизнь, была Жалованная грамота городам 1785 г., которая сильно устарела. Вскоре после реформы 1861 г. началась подготовка изменений в системе городского управления. Прежде всего правительство стремилось переложить на плечи городского самоуправления дела по ведению хозяйства.

Для подготовки реформы по городам было образовано 509 комиссий, которые должны были внести предложения по преобразованию управления. Все комиссии высказались за всесословное городское общественное самоуправление, предоставление самостоятельности общественным учреждениям и устранение административной опеки. Многие комиссии вы сказались против имущественного ценза для участия в выборах. В ряде случаев высказывалось соображение, чтобы избирательное право было установлено в зависимости от образовательного, а не имущественного ценза. Некоторые комиссии предлагали передать органам самоуправления и административные функции, заменив, например, правительственную полицию общественной.

Первый проект городской реформы был подготовлен в 1864 г. По своему содержанию он был близок к реформам начала 60-х гг. – земской и судебной. Однако правительство, сталкиваясь с требованиями центрального представительства при подготовке земской реформы, предложениями широкой системы самоуправления городов со стороны местных городских комиссий, активизацией деятельности революционеров, выразившейся в покушении Д.В. Каракозова на царя, было основательно встревожено возможностью использования городских дум в качестве трибуны для предъявления политических требований. Период с 1865 по 1870 г. характеризуется стремлением затянуть принятие проекта, попытками выхолостить его прогрессивные черты внесением дополнительных ограничений в систему самоуправления.

Городовое положение было утверждено только 16 июля 1870 г. Создавались всесословные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирательные права предоставлялись купцам, промышленникам и владельцам недвижимой собственности в пределах данного города. Такой порядок сильно ограничил число избирателей. В среднем по 46-ти наиболее крупным городам избиратели составляли 5,6 % от общего числа жителей. В зависимости от размеров уплачиваемого налога избиратели делились на три курии. Первую составляла небольшая группа наиболее крупных налогоплательщиков, уплачивавших треть городских сборов. Вторую – более мелкие налогоплательщики, вносящие еще одну треть налогов. Третью – все остальные, главным образом мелкие налогоплательщики. Каждая курия избирала равное число гласных в городские думы, что создавало преобладание в думах представителей крупной буржуазии и дворянства.

Первая курия была малочисленной во всех городах. Например, в Самаре в ней числилось 83 избирателя из 3643. Были даже случаи, когда первая курия включала избирателей меньше, чем следовало от нее гласных.

Распорядительным органом самоуправления была Городская Дума, исполнительным – Городская Управа под председательством городского головы. Компетенция городского самоуправления так же, как и в земствах, не выходила за рамки хозяйственных вопросов: благоустройство городов, развитие торговли, промышленности, здравоохранения и народного образования. Городская Дума устанавливала и налоги.

Преобладание торгово-промышленной буржуазии и незначительное представительство широких слоев населения обусловили недостатки управления: городские средства использовались, главным образом, в интересах имущих слоев (быстро росли расходы на содержание должностных лиц, усиливалась несправедливость при распределении городских сборов). Кроме того, на городской бюджет тяжелым бременем ложились так называемые «обязательные» расходы, которые, по существу, являлись государственными. Например, в небольшом городе Козлове при бюджете 65 тыс. руб. расходы на полицию, тюрьмы, воинский постой составляли 37 тыс. руб. Средств на развитие народного образования и здравоохранения оставалось мало.

Городская реформа проводилась постепенно. В 1871 г. общественное управление было введено только в 194 городах, а к 1892 г., когда правительство издало новое городовое положение, самоуправление введено только в 621 городе из 707.

При проведении городской реформы обращалось большое внимание на централизацию управления. По городовому положению большими полномочиями наделялся городской голова. Он совмещал председательство в распорядительном органе – Думе и исполнительном – Управе. Должность городского головы имела большой вес, и поэтому предусматривалась особая процедура утверждения уже избранных городских голов. Это была отнюдь не формальная акция. Уже в 70-х гг. начала складываться практика, когда правительство отказывало в утверждении выбранным кандидатам. Наиболее ярким примером административного произвола может служить неутверждение в должности товарища петербургского головы, известного журналиста, издателя умеренно-либерального журнала «Вестник Европы» М.М. Стасюлевича. Очень показательна сословная принадлежность городских голов. В губернских городах большинство было дворянами (45,2 %) и крупными купцами (44,7 %). В отдельных случаях добиться избрания на должность городского головы удавалось и представителям интеллигенции. Примером может служить избрание в 1882 г. московским головой Б.Н. Чичерина. Придерживающийся оппозиционных взглядов Чичерин был подвергнут сильному давлению со стороны правительства и вскоре ушел в отставку. Узость социальной базы представительства в городах административной власти и грубое вмешательство в его дела делали городское самоуправление весьма ограниченным.

Судебная реформа

Новые судебные уставы вводились 20 ноября 1864 г. Создавался суд присяжных. В основу суда были положены прогрессивные принципы: бессословность судопроизводства, введение гласного и публичного состязательного процесса; независимость судей от администрации, выражавшаяся в том, что судьи утверждались царем, а мировые судьи – Сенатом и могли быть уволены только по собственному желанию или по суду. Решение о виновности выносили присяжные заседатели из числа гражданского населения. Судам предоставлялось право толкования законов, устранялась прежняя волокита по причине пробелов в законодательстве.

Структура суда упрощалась. Устанавливалось два вида судов: мировые и общие. Мировой суд учреждался для разбора уголовных преступлений и решения малозначительных гражданских дел, если ущерб не превышал 500 руб. Мировой суд был единоличным и осуществлялся мировым судьей. Его деятельность, прежде всего, должна была быть направлена на примирение сторон, но наряду с этим он обладал и правом вынесения приговора. Решение мирового судьи могло быть обжаловано в более высокой инстанции – съезде мировых судей, состоявшем из всех мировых судей данного округа (всего было создано 108 округов). Мировые судьи выбирались уездными земскими собраниями из кандидатов, обладавших определенными образовательными и имущественными цензами. Образовательный ценз был невысок – в пределах среднего образования. Имущественный же ценз был значительным и достигал 15 тыс. руб. недвижимости или 400 десятин земли.

Общий суд устанавливался в трех инстанциях: окружные суды, как правило, один на губернию, судебные палаты (одна на несколько судебных округов) и Сенат. Наиболее важные дела рассматривались в окружных судах. Гражданские дела решались без участия присяжных заседателей, уголовные дела – с участием заседателей. Приговор, вынесенный присяжными заседателями, считался окончательным, и апелляции по нему не принимались. Судебные палаты выступали как апелляционная инстанция по делам окружных судов и как суд первой инстанции по актам о государственных преступлениях, по отношению к печати и др. Рассмотрение дел в судебных палатах производилось с участием сословных представителей. Высшей судебной инстанцией был Сенат, который выступал как орган судебного управления и кассационного суда, т. е. рассмотрения правильности применения закона. В случае нарушения закона или процессуальных норм Сенат не рассматривал дело по существу, а направлял его в соответствующий суд для вторичного разбора.

Судебные уставы видоизменили прокуратуру, которая стала выступать как орган судебного надзора (до реформы прокуратура осуществляла общий надзор), она обязывалась контролировать соблюдение закона и в случае его нарушения поддерживать государственные обвинения в суде. Учреждались должности судебных следователей, занимавшихся предварительным расследованием. Провозглашалась их независимость. Следователи могли прибегать к помощи полиции, но не имели права передавать ей свои обязанности по расследованию. Вводилась адвокатура – присяжные поверенные и частные поверенные.

Новая судебная система выглядела довольно стройной. Однако за этим фасадом скрывалось много особенностей, которые сильно ограничивали реализацию провозглашаемых буржуазных принципов. Суд присяжных являлся специфической формой выражения общественного мнения, отражавшего мораль и традиционные взгляды той или иной категории населения. Поэтому решение суда зависело от состава присяжных заседателей. По Хлебным уставам для присяжных заседателей устанавливался довольно значительный имущественный ценз – в городах до 2 тыс. руб., что существенно ограничивало представительство различных слоев, практически исключая участие представителей демократической части общества. Независимость судей была формальной, ибо их общественный статус соответствовал верхам демократии. Так же как и высокопоставленные чиновники, они получали высокие денежные оклады, устанавливался тот же порядок чинопроизводства, в должности они утверждались лично царем или Сенатом. С одной стороны, большое значение придавалось вероисповеданию судей, с другой – права адвокатуры с самого начала были ограничены. Подсудимым не всегда разрешалось выбирать защитника, что особенно было распространено в политических процессах. Закон ограничивал адвоката в знакомстве с делом подсудимого. Сохранялись и некоторые сословные черты. Так, мировой суд фактически не был распространен на самую многочисленную категорию населения – крестьянство. Крестьянский волостной суд рассматривал дела не по общему законодательству, а на основе так называемых «общеизвестных случаев», что нередко приводило к злоупотреблениям.

Правительство не торопилось с проведением судебной реформы. Через два года после указа было открыто только два судебных округа: в Петербурге и Москве. В целом судебные уставы были распространены только на 44 губернии, но в них процесс создания новых судов занял более тридцати лет. Это отражало основное содержание политики царизма, направленной на сдерживание и ограничение буржуазных принципов судопроизводства.

Новая судебная система имела во многом прогрессивное значение, способствуя развитию в народе гражданского самосознания. Особенно заметную роль сыграли в этом мировые суды, в которые могли обращаться лица из малоимущих слоев.