Текст книги "Охрана труда за рубежом"

Евгений Александрович Новиков
Охрана труда за рубежом

Охрана труда – ее сущность, цели и задачи

Миллионы лет назад наш предок впервые отломил ветку от дерева – с этого момента началась техническая революция. Это был первый технологический процесс изготовления орудия труда, позволивший человечеству выжить в суровых условиях борьбы за существование. С этого же момента возникла наука «Охрана труда» основанная на горьком, а порой и трагичном опыте.

Со временем, когда технологический процесс производства усложнился, возросли и требования к безопасности труда. В процессе производственной деятельности человек подвержен воздействию неблагоприятных факторов (содержание в воздухе вредных или ядовитых веществ, различные виды излучений и т. п.), вызывающих нежелательные изменения в организме работника. Если содержание вредных факторов превышает определенные нормы, то нарушается нормальное функционирование организма человека, что приводит к возникновению профессионального заболевания, а порой и инвалидности. Поэтому нормативными актам устанавливаются предельно допустимые нормы концентрации неблагоприятных факторов производства.

Охрана труда является системой законодательных актов, санитарно-гигиенических и организационных мероприятий, обеспечивающих безопасность и сохранение здоровья работника в процессе его трудовой деятельности. За рубежом общий термин «охрана труда», включает в себя пять основных функций:

• безопасность и гигиену труда;

• общие условия труда и, возможно, вопросы заработной платы;

• производственные отношения, включая урегулирование конфликтов. Создание обстановки взаимопонимания, здорового психологического климата в коллективе, нетерпимости к нарушениям требований охраны труда и техники безопасности значительно уменьшают вероятность получения производственных травм;

• вопросы, связанные с наймом на работу. От нелегальной занятости до содействия занятости, включая программы профессиональной подготовки;

• вопросы социального обеспечения. Хотя эта сфера обычно ограничена контролем за перечислением денег и другими вопросами компенсаций работникам, как например, в Испании, но иногда, как в Южной Африке, взносами на страхование по безработице.

Основной охраны труда на производстве является обучение определенным знаниям по созданию безопасных и здоровых условий труда. При этом необходимо учитывать, что непосредственно безопасность труда обеспечивают:

1) Работодатель, который обязан создавать на рабочих местах безопасные условия труда;

2) Работник, обязанный соблюдать условия и требования техники безопасности на рабочем месте;

Однако в условиях рынка, когда погоня за прибылью ставится во главу угла, Работодатель старается экономить на охране труда своих работников. По данным МОТ, ежегодно 270 млн. работников становятся жертвами несчастных случаев на производстве, регистрируется около 160 миллионов случаев профессиональных заболеваний. В результате этого каждый год умирает 2 млн. человек, т. е. в среднем пять тысяч человек ежедневно, в т. ч. почти 12 тысяч детей.

В России положение в области охраны труда еще хуже. Начиная с 90х годов, в ходе сокращений в первую очередь увольнялись специалисты по охране труда, сокращались до минимума финансирование на спецодежду и средства индивидуальной защиты, износ оборудования достиг критического уровня. Это повлекло ряд крупных аварий с человеческими жертвами. По официальным данным, которые явно занижены, т. к. довольно часто производственные травмы проводят как бытовые, а заболевшие и вовсе боятся брать литки нетрудоспособности, боясь увольнения, количество пострадавших от профессиональных заболеваний ежегодно увеличивается на 10–12 тыс. человек. На малых и средних предприятиях уровень производственного травматизма в 2–3 раза превышает уровень производственного травматизма на крупных предприятиях. По официальным данным число несчастных случаев с летальным исходом на 1000 работающих в Российской Федерации в 2.4 раза выше, чем в странах входящих в Евросоюз. А в Финляндии, в одной из самых передовых стран в области охраны труда, этот показатель почти в 6 раз ниже, чем в России. И только в последние годы наметился незначительный прогресс. Так, например, в начале 2006 года заметно увеличился объем продаж средств индивидуальной защиты.

Для решения задач по улучшению положения в сфере труда была создана Международной организации труда (МОТ). В преамбуле Устава МОТ говорится о том, что, принимая во внимание, существующие условия труда, влекущие за собой несправедливость, нужду и лишения для большого числа людей, приводящее к недовольству населения ряда стран и подвергающее опасности согласие во всем мире, создается данная организация, деятельность которой направлена на преодоление негативных последствий внешних факторов путем:

1) нормирования рабочего времени, установив максимальную продолжительность рабочего дня и рабочей недели;

2) условий набора рабочей силы;

3) борьбы с безработицей;

4) установления гарантированной заработной платы, обеспечивающей удовлетворительные условия жизни;

5) создание определенных условий на производстве, позволяющих сократить травматизм и уровень профессиональных заболеваний,

6) принятия правовой защиты труда детей, подростков и женщин;

7) установления пенсий по старости и инвалидности;

8) защиты интересов трудящихся, работающих за границей;

9) установления принципа равной заработной платы за равный труд;

10) признания профсоюзных организаций;

11) организации профессионального и технического обучения работников;

12) приведения в соответствие или принятия странами, входящими в состав МОТ, законодательных актов регулирующих условия труда в соответствие с рекомендациями МОТ.

Основная задача МОТ в области охраны труда – улучшение качества условий труда во всех её аспектах. Это профилактика профессионального травматизма и профзаболеваний, применение принципов эргономики, соглашение по продолжительности рабочего времени, улучшение содержания и организации труда и условий труда в целом. Для достижения этих целей МОТ проводит следующую работу:

1) подготовку и пересмотр международных трудовых стандартов;

2) направляет экспертов для помощи государствам – членам Организации по их просьбе;

3) организует трёхсторонние встречи между представителями правительств, работодателей и рабочих, включая промышленные комитеты, с целью изучения важнейших проблем, стоящих перед основными отраслями промышленности;

4) проводит исследовательскую работу и научный анализ в данной области.

В большинстве промышленно развитых странах с середины 70-х годов стали происходить позитивные сдвиги в системе охраны труда. Например, в Швеции в 1977 году был принят закон об условиях труда, на основании которого на предприятиях были созданы отделы или назначены лица, ответственные за безопасность труда. Аналогичные законы были приняты в Норвегии, Нидерландах Великобритании и т. д.

В настоящее время одной из основных задач стран, входящих в состав Европейского Союза является работа в области законодательства безопасности и гигиены труда. В ближайшем будущем Европейский Союз будет поощрять неюридические действия заинтересованных сторон, тесно работая с неофициальными партнерами, такими как отдельные работники, организации работодателей, страховые компании, в целях создания безопасных и здоровых условий труда.

Основная цель этой книги познакомить россиян с рекомендациями МОТ в области организации безопасного труда на производстве, носящие рекомендательный характер и адаптирующиеся к национальным условиям. А также основными направлениями работы в области охраны труда, ведущейся странами, входящими в состав ЕС, новейшими разработками по созданию безопасных условий труда па предприятиях ведущих промышленных стран, в надежде на то, что данная работа поможет изменить ситуацию, сложившуюся в Российской Федерации, в лучшую сторону.

Глава 1
Организационно-правовые основы охраны труда за рубежом

Международная организация труда с момента своего создания уделяет особое внимание развитию и совершенствованию структуры национальных трудовых инспекций. МОТ приняло большое количество документов, регламентирующих их работу. В странах, ратифицировавших эти документы и разработавших на их основе законодательные акты, эффективность работы трудовых инспекций гораздо выше. А в Латинской Америке, например, в местном трудовом законодательстве ряда стран отмечается, что спорные вопросы регулируются Конвенциями МОТ, независимо от того были они ратифицированы или нет.

Деятельность трудовых инспекций регулируется следующими документами МОТ:

1) Конвенция № 81 об инспекции труда (1947 г.). Данный документ рассматривает:

• организацию и деятельность инспекционных служб;

• сотрудничество трудовых инспекций с другими организациями, как государственными, так и частными;

• кадровую политику в отношении трудовых инспекций;

• информационное освещение работы трудовых инспекций.

Определяет основные задачи инспекции труда:

• обеспечение применения положений законодательства в области охраны труда на промышленных предприятиях и транспорте, т. е. положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, медицинском обследовании, использовании труда детей и подростков и т. д.;

• обеспечение работодателей и работников технической информацией и рекомендациями в сфере безопасности и гигиены труда;

• доведение до сведения компетентного органа власти фактов нарушений или злоупотреблений в сфере охраны труда.

А также определяет функции и полномочия трудового инспектора:

• беспрепятственный доступ на любое предприятие, находящееся в зоне ответственности инспекции;

• проведение расследований и, в частности, опроса людей;

• изучение документов и проведение экспертиз;

• выдача предписаний с целью устранения недостатков;

• вынесение предупреждений, а также возможность обращения в соответствующие органы для вынесения решения о наказании виновных.

В свою очередь трудовому инспектору запрещается:

• иметь какую-либо прямую или косвенную заинтересованность в делах, находящихся под их контролем;

• раскрывать производственные или коммерческие секреты инспектируемых им предприятий или источник жалобы.

2) Конвенция № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве (1969 г). Ее положения в значительной мере основываются на положениях Конвенции № 81. В данном документе рассматривается организация работы и функции инспекций, а также обязанности и полномочия инспекторов. Конвенция учитывает специфические особенности сельскохозяйственного сектора, и, соответственно, особенности инспекции труда, работающей в данной сфере:

• организационная гибкость структуры инспекционных служб;

• дополнительные функции принуждения для приведения в соответствие с законодательством условий труда на сельскохозяйственных предприятиях и фермах;

• возможность включать представителей профсоюзов в систему государственных представителей инспекции труда;

• возложение ряда инспекционных функций на региональном или местном уровне на другие соответствующие правительственные службы или государственные учреждения.

3) Протокол к Конвенции № 81, охватывающий сектор некоммерческих услуг (1995 г).

Кроме того, Международная организация труда постоянно выпускает большое количество инструкций и руководств, содержащих рекомендации направленные на решение задач по охране труда в различных отраслях производства. В качестве примера можно привести следующие инструкции МОТ:

• безопасность и гигиена труда в химической промышленности;

• максимальный вес переносимых грузов;

• безопасность и гигиена труда в строительстве;

• безопасность и гигиена труда в лесном хозяйстве;

• регистрация и уведомление обо всех происшествиях и заболеваниях.

Эти документы носят рекомендательный характер и применяются при разработке национальных законодательных актов, а также инструкций и методического материала.

Однако нужно отметить, что для внедрения в жизнь новых концепций требуется определенное время. Опыт МОТ показывает, что необходимо в среднем от 3 до 5 лет, прежде чем новый законопроект будет внедрен на конкретном предприятии. Так, например, в 1981 году в Нидерландах был принят Акт об условиях труда. Однако сначала вошли в действие положения по обеспечению профессиональной безопасности, которые уже действовали. Через три года вступили в действие части, касающиеся гигиены труда, к которым социальным партнерам требовалось время приспособиться. И, наконец, по прошествии семи лет были полностью внедрены все пункты данного Акта, даже такой как удовлетворение от работы.

Деятельность трудовых инспекций стран, входящих в состав Европейского Союза регламентируется рамочной Директивой 891/391/ЕЕС, а так же руководствуется стандартами, разработанными Международной организацией по стандартизации (ISO). В соответствии с этими стандартами ряд стран (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания, Ирландия) приняли в законодательном порядке национальные стандарты по безопасности и гигиене труда в производственной среде. Норвегия и Швеция на основе этих разработок внедрили системы, известные как «Внутренний контроль», в корне изменившие направление работы инспекторов труда в этих странах.

Европейская комиссия по стандартам (CTN), Международная комиссия по электротехнике (IEC), Институт британских стандартов, Институт норм Германии (DIN), Японский комитет по промышленным стандартам, Американская ассоциация стандартов (ASA) своими работами в этой области внесли большой вклад в совершенствование деятельности трудовых инспекций.

1.1.Надзор и контроль за соблюдением законодательства в ведущих промышленных странах

Трудовая инспекция является государственным органом, контролирующим деятельность предприятий всех видов собственности. При этом она тесно сотрудничает как с работодателями, так и работниками. Такое сотрудничество выражается в следующих формах:

1) совместная работа трудовой инспекции с правительством, работодателями, профсоюзами, работниками над формированием законодательства по охране труда;

2) проведение анализа и выработка предложений по улучшению безопасных условий и гигиене труда;

3) обеспечение необходимой информацией заинтересованных сторон.

Трудовые инспекции должны иметь возможность получать достоверную информацию обо всех действующих предприятиях, обращаться к специалистам для получения консультаций.

Основная задача трудовой инспекции не наказывать, а предотвращать несчастные случаи, профессиональные заболевания, конфликты, устраняя нарушения в сфере охраны труда на производстве. Трудовая инспекция ряда стран стала активно вторгаться в закрытые зоны – аппарат правительства, вооруженные силы, полицию, «неформальный сектор» и т. д.

Во всех промышленно развитых странах руководители государственной инспекции труда сталкиваются с целым рядом однотипных проблем, довольно часто оказывающих серьезное влияние на охрану труда в этих странах. К ним относятся:

1) появление новых технологий в таких областях, как автоматизация, обработка данных, атомная энергетика, новые продукты в химической промышленности, что приводит к возникновению опасных ситуаций не только в сфере охраны труда, но и к экологическим катастрофам. Реагировать на эти изменения становится все труднее, а порой почти невозможно. В дальнейшем рост техногенного развития будет продолжаться, и все больше технологий одной отрасли промышленности будут применяться в другой, как, например, лазеры в медицине, разработки микробиологии в фармацевтике, генетике и т. д.;

2) нестабильность трудового рынка, рост безработицы, нелегальных мигрантов, продолжающееся использование детского труда, подмена как принято говорить у нас трудовых договоров гражданско-правовыми отношениями, в которых вопросы охраны труда решаются неудовлетворительно и т. д.;

3) демографический фактор. Увеличение удельного веса пожилых людей в общей массе работников приводит к снижению производительности труда;

4) законодательные трудности в осуществлении регулирования охраны труда для работающих за рубежом;

5) изменения в сфере управления, например, гибкие формы рабочего времени, новые нетипичные формы организации труда, мобильность предприятий, диверсификация рабочих мест, развитие виртуальных предприятий, необходимость быстрой адаптации в условиях технических, экономических или социальных изменений;

6) продолжающееся ослабление традиционных партнеров трудовых инспекции и, соответственно, поиск новых стратегических партнеров. Например, одним из таких партнеров в настоящее время является комитет социальной защиты, обеспечивающий страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве. Впрочем, в некоторых странах, таких как Франция, Австрия и Люксембург такое сотрудничество между трудовой инспекцией и региональными фондами страхования здоровья действует давно и весьма эффективно. В Германии существует недейственная «двойная» система, в основном из-за дублирования функций и недостаточной координации между партнерами. В ряде провинций Австралии и в Новой Зеландии инспекции труда и органы социального страхования объединились в одну организацию. Например, 250 трудовых инспекторов Нового Южного Уэллса являются государственными служащими, но их заработная плата выплачивается из средств, вносимых работодателями в фонд социального страхования. В этом есть еще один положительный момент – инспекция труда имеет полный доступ к банку данных социальной защиты по профессиональным заболеваниям и травматизму. В Швейцарии (кантон Женева) работа трудового инспектора оплачивается пропорционально времени, проведённому на предприятиях по предупреждению происшествий, связанных с производственной безопасностью.

Ещё более важно, чтобы инспекции труда работали в тесном контакте, как с правительственными, так и частными организациями по созданию новых рабочих мест. В некоторых странах такое сотрудничество дает положительные результаты, например, в борьбе с незаконной занятостью, причём в этом случае инспекции труда и государственные службы занятости часто образуют группы для проведения совместных проверок.

Необходимо также отметить, что за противопожарную безопасность несут ответственность не инспекции труда, а иные структуры.

Можно выделит три модели инспекций, хотя четкой границы между ними нет. Инспекции труда некоторых стран могут объединять в себе черты нескольких моделей:

Французская модель. Инспекции труда, относящиеся к этой группе, обладают широким кругом полномочий, охватывающих не только вопросы безопасности и гигиены труда, но также режим работы и отдыха, правильность расчета и выплаты заработной платы, социальных пособий, выполняют функции примирения. Во Франции, Португалии, Испании, Японии, большинстве франко– и испоноговорящих стран, англоговорящих странах Африки и других странах, применяющих французскую модель, инспекции могут выполнять квази-юридические функции, сходные с функциями «социального магистрата», например, при решении конфликтов, связанных с увольнением чиновников из профсоюзов. Такие инспекции подотчетны непосредственно государственным министерствам и управляются из центра, но имеют региональную и муниципальную структуры.

Англо-скандинавская модель. Общей чертой данной модели инспекций является то, что они обладают в основном только полномочиями контроля за соблюдением законодательства по безопасности и гигиене труда. Еще одной характерной чертой является делегирование функций контроля за производством с низким уровнем риска возникновения опасных ситуаций местным органам власти.

Инспекция труда подотчетна трехстороннему совету (комиссии, правлению), который находится в подчинении у Кабинета Министров или Парламента. Великобритания является типичной страной с трехсторонней структурой управления в области охраны труда. Действующая в этой стране система охраны труда возникла в 1974, когда в результате проведенных реформ были созданы две организации, целью которых является обеспечение защиты в области охраны труда и социальной защиты:

1. Комитет охраны труда (КОТ) – орган, состоящий из 10 человек, назначаемых Министром по вопросам занятости после консультаций с организациями, представляющими работодателей, работников, местные власти и др. по мере необходимости. В его функции входит:

• разработка нормативов, инструкций и методических рекомендаций;

• проведение инспекционных проверок;

• расследование несчастных случаев на производстве;

• проведение консультаций, подготовка отчетов о проделанной работе, информирование о своей деятельности;

• представление интересов на международном уровне.

2. Исполком охраны труда (ИОТ) является действующим органом КОТ и отвечает за повседневную инспекцию предприятий. Данный исполнительный орган состоит из трех человек, назначаемых Комитетом по охране труда (КОТ) с согласия Министра по вопросам занятости. Общая численность работающих в рамках ИОТ составляет 4500 человек, включая инспекторов, врачей, медицинских сестер, административно-управленческий персонал и обслуживающий персонал.

Местные органы власти, отвечающие за охрану труда в секторе обслуживания, включающем такие сферы деятельности, как распределение, розничная торговля, офисы, гостиничное хозяйство, снабжение продовольствием и организация досуга, являются независимыми выборными органами подотчетными только своим избирателям. Местные органы власти выполняют функции по контролю за соблюдением охраны труда в соответствии с инструкциями КОТ, с которыми заключают соглашение по следующим вопросам:

1. Создание совместной комиссии по взаимодействию в области охраны труда (HEZA). Данная комиссия координирует совместные действия, готовит инструкции для местных органов власти;

2. Организация обучения местных инспекторов;

3. Организация форумов по обсуждению актуальных вопросов по безопрасности и гигиене труда;

4. Регистрация случаев травматизма и профессиональных заболеваний в подконтрольных организациях.

Кроме того, вопросами в области охраны труда в Великобритании занимаются Технологическое управление Атомной энергией, Национальное Управление по радиологической защите, Британский институт стандартов.

А в Швеции инспекция труда полностью подчинена Национальному трехстороннему совету по профессиональной безопасности и гигиене, который осуществляет надзор за инспекцией труда в семи регионах страны. Он финансируется Министерством труда, но в этом заключается практически единственная форма контроля, которую осуществляет правительство. В Венгрии и Нидерландах хотя и существует трехсторонний совет, однако он не вмешивается в работу инспекции труда. В Австрии инспекция труда имеет центральное подчинение, хотя сельскохозяйственная инспекция создана в отдельных штатах республики. В Австралии в 1995 году была создана Национальная Комиссия по профессиональной безопасности и гигиене труда, имеющая широкие полномочия.

Федеральная модель. В странах с федеральным устройством (Австрия, Бразилия, Канада, Германия, Индия, Швейцария, США) структура и деятельность трудовых инспекций в разных провинциях, штатах, территориях в пределах федерации может сильно различаться. Так, например, инспекция Германии не занимается производственными отношениями, арбитражем и примирением. В Канаде основную работу выполняют провинции. Подобную ситуацию можно встретить в Австралии и Швейцарии. США хоть и не соответствуют полностью ни одной модели, они ближе всего к федеральной модели. Управление безопасностью и гигиеной труда (УБГТ) непосредственно отвечает за инспекцию труда в большей части штатов и наблюдает за деятельностью независимых инспекций штатов по безопасности и гигиене труда в другой части штатов. Федеральные инспекторы УБГТ отвечают только за безопасность и гигиену труда.

И, наконец, в некоторых федеративных государствах за инспекцию труда полностью отвечает центральное правительство, как, например, в Нигерии.

На практике существуют три варианта данного типа инспекций:

1) с центральной властью на федеральном уровне. Это такие страны как Бразилия, Нигерия, Российская Федерация и Венесуэла;

2) отдельные «центральные» органы власти на уровне каждого субъекта федерации. Типичным представителем такой модели является Германия;

3) сочетание этих двух моделей:

· с центральной властью на федеральном уровне и центральной властью в некоторых субъектах федерации как, например, в США, где федеральное агентство «Администрация по профессиональной безопасности и гигиене труда» (АПБГТ) непосредственно отвечает за инспекцию безопасности и гигиены в 27 из 50 штатов и 6 из 8 территорий. В других штатах и территориях организованы в рамках государственной программы собственные службы инспекции. Например, АПБГТ Калифорнии, АПБГТ Нью-Йорка и т. д. Кроме того, в США действует отдельная федеральная система инспекции труда – Администрация по стандартам занятости (АСЗ), разрабатывающая законодательные акты в области заработной платы и условий труда.

· с федеральной инспекцией труда на предприятиях, федерального подчинения, и центральной властью на уровне субъекта федерации для предприятий и работников, не подпадающих под федеральную юрисдикцию. Как например, в Аргентине, Австралии, Канаде, Мексике и Швейцарии. Но в Швейцарии действует еще и третья служба инспекции, со своим собственным штатом сотрудников, под управлением социальной защиты (SUVA), действующая в сфере профилактики несчастных случаев на производстве. Ее инспекторы контролируют предприятия с особо опасными условиями труда (химическая промышленность, строительство, и т. п.).

В некоторых странах ситуация еще больше осложняется наличием параллельных или двойных служб, осуществляющим свою деятельность независимо от главных трудовых инспекции. Ряд стран имеет мелкие специализированные инспекции, занимающиеся конкретными отраслями промышленности или науки. Например, инспекции труда, отвечающие за соблюдение правил по охране труда в сельском хозяйстве, лесном хозяйстве, морских портах, структуре железнодорожного транспорта, атомной энергетике, шахтах и т. д.

Самый главный недостаток таких инспекций – зависимость от руководства организации, которую они должны инспектировать. Хотя такие подразделения играют важную роль, однако они не могут в полной мере выполнять свои функции.

Наконец, в странах, не относящихся к государствам с федеративным устройством, действуют инспекции труда федерального типа. В Испании, например, существует центральное руководство инспекции в рамках национального Министерства труда. Однако 17 автономных трудовых инспекций подчиняются региональным министерствам труда.

Как видно из вышеизложенного, в силу различных исторических и политических причин, в большинстве стран были созданы обособленные службы инспекции труда, выполняющие одинаковые или параллельные функции. Эти службы организованные, как правило, в рамках одного и того же министерства, обычно Министерства труда, экономически не выгодны. К тому же часто инспекторы из различных служб дают взаимоисключающие советы по вопросам охраны труда или оказываются не компетентными в вопросах, не входящих в круг их обязанностей.

Поэтому МОТ поставила вопрос о выработке единого подхода к структуре инспекции труда. Интегрированные системы инспекции труда должны включать в себя:

1) трудовые отношения;

2) безопасность и гигиену труда;

3) борьбу с запрещенными формами занятости.