Текст книги "Экологическое право"

Правительство РФ имеет право включать в список объектов животного мира к федеральной собственности субъектов РФ. Однако, это делается по согласованию с правительствами субъектов Федерации.

Полномочиями на право собственности объектов животного мира обладают Российская Федерация и ее субъекты в лице органов государственной власти в пределах их компетенции.

Конституция РФ закрепила основные формы права собственности, на землю и другие природные ресурсы, которые могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности граждан и юридических лиц.

На праве частной собственности земля может принадлежать гражданам и юридическим лицам. Она может находиться в собственности одного лица или в общей совместной собственности нескольких лиц (физических или юридических) в соответствии со ст. 36 Конституции РФ.

Так согласно ст. 15 Земельного кодекса РФ собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами на основании предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

Для определения понятия «право частной собственности на землю» необходимо провести анализ самого содержания объекта права частной собственности.

Гражданский кодекс РФ, опираясь на Конституцию РФ, снимает ограничения прав собственности, как по кругу субъектов, так и по их количеству, кроме случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По гражданскому законодательству граждане могут быть субъектами права частной собственности на землю независимо от возраста, состояния здоровья, дееспособности. Граждане, осуществляющие правомочия собственника на земельные участки реализуют их по своему усмотрению, в интересах дела, но в пределах, установленном законом порядке.

По действующему законодательству правовой режим земельных участков, находящихся в собственности, не может быть ограничен, кроме случаев, установленных законом. Земельный участок должен строго использоваться по целевому назначению. Водные ресурсы ограничены в использовании собственниками и осуществления своих правомочий. Недра не могут быть в собственности частных лиц.

Вместе с тем граждане могут распоряжаться принадлежащими им земельным участкам путем составления завещания или быть получателем ренты по договору пожизненного содержания с иждивением.

Кроме того, они могут владеть имуществом земель, вод, индивидуально, на правах общей собственности (совместного владения). Общая собственность является совместной только в случаях, прямо указанных законом. Нельзя использовать на праве собственности природные ресурсы с причинением вреда другим лицам. Собственник (гражданин), юридическое лицо, индивидуальный предприниматель не должен использовать природные ресурсы в целях ограничения конкуренции, злоупотреблять своим положением на рынке, занимаясь предпринимательской и иной деятельностью.

Основанием возникновения права частной собственности граждан на землю являются разнообразные юридические факты (гл. 5 ЗК РФ). Распространенным основанием возникновения права собственника на земельные участки являются договоры, дарения, купли-продажи, наследования по закону и завещанию; основания, возникающие из административно-правовых актов, издаваемыми органами власти как Федеральными, так и субъектами Федерации, муниципальными образованиями. Право частной собственности на природные ресурсы имеет определенные формы присвоения. К примеру, индивидуальная деятельность предпринимателей, совместная деятельность.

Право частной собственности на землю следует определить, как титул, означающий принадлежность земельного участка гражданину или юридическому лицу, предоставляющий собственнику возможность осуществлять свои правомочия по своему усмотрению, в пределах, установленных земельным, водным, лесным и другим законодательством.

Ранее основанием для получения земельных участков в частную собственность граждан был издан Указ Президента Российской Федерации «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 25 марта 1992 г. и «Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» после 1 июля 1994 г. № 1535 (в ред. 07. 2016)[81]81
  СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.


[Закрыть], в котором говорится, что граждане и юридические лица при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков вправе приобретать их в собственность.

Приватизация природных ресурсов – один из способов приобретения права собственности на них. При приватизации природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, передаются в собственность граждан и юридических лиц в соответствии с законом приватизации государственного и муниципального имущества. Собственникам земли выдается свидетельство о праве собственности на землю и, которое служит основанием действий собственников по владению, пользованию и распоряжению земельными участками и другими природными ресурсами.

Таким образом, право собственности граждан на землю и другие природные ресурсы в Российской Федерации состоит из права определяющее принадлежность, присвоенность имущества (природные ресурсы) и право пользования.

Право собственности является институтом гражданского права, поэтому характеристика всех правомочий собственника на этот счет содержится в гражданском праве, в законодательстве. Так, право собственности на природные ресурсы и, в частности, на землю, определяются и раскрываются в ст. 209 ГК РФ.

Касаясь характеристики права собственности на водные объекты, то они могут быть принадлежностью граждан на праве собственности только в качестве обособленных объектов. Как правило, это непроточные искусственные водоемы, не имеющих естественных связей с другими поверхностными водными объектами. Законодательство о недрах, законодательство о животном мире не допускает права частной собственности на недра и животный мир. Содержание права собственника раскрывается через правомочия, которые принадлежат собственнику (правомочия владения, пользования и распоряжения ресурсами природы).

Следует отметить, что земля и другие природные ресурсы являются особыми видами объектов гражданского оборота. Глава 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» посвящена регулированию земельных отношений.

Субъектами права собственности на землю и воды могут быть граждане, их объединения, юридические лица – собственники, в том числе иностранные (кроме земель сельскохозяйственного назначения).

Объектом право собственности являются также комплексные природные ресурсы либо части природных объектов. Право собственности на объекты природы (на землю и другие природные ресурсы) может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками.

Для определения господства собственности на вещи выдаются документы, в которых устанавливаются границы природного ресурса, его качественные и количественные характеристики. Важным обстоятельством становится свидетельство о праве собственности на природные ресурсы (землю, воды). Отличительным природным объектом, находящимся в пользовании, является атмосферный воздух. Атмосферный воздух ограничивается для частных лиц в своем использовании. Забор воздуха для различных нужд осуществляется на основании лицензии, выдаваемой специально уполномоченным органом. Строительство высотных зданий и технических сооружений регламентируется Воздушным кодексом РФ. Следует отметить, что использование воздушного пространства также ограничено.

Как и любой другой субъект права собственности, граждане и юридические лица имеют определенные права и обязанности по извлечению полезных свойств атмосферного воздуха в качестве природного объекта. Граждане отвечают по своим обязательствам только за имущество, принадлежащее им частично или полностью.

Собственность на землю и воды иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства ограничивается законом.

Вопрос о праве собственности на природные ресурсы субъектов Российской Федерации в законодательстве не решен полностью. Поскольку нет единой концепции по этому вопросу, все это привело к различным подходам в регулировании природных отношений в отдельных регионах Российской Федерации и издании дополнительных законов на их территориях. В Земельном кодексе РФ в ст. 18 определена собственность на землю субъектов РФ. В ней закреплены земельные участки, которые возникли при разграничении государственной собственности на землю, приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены гражданским законодательством; которые безвозмездно переданы субъектам РФ из федеральной собственности.

Согласно п. 3 ст. 18 ЗК РФ собственностью на землю являются города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Это могут быть в том числе земельные участки, от которых отказались собственники, датой отказа считается государственная регистрация о прекращении собственности на них и может перейти к собственности муниципального образования, находящихся на его территории.

В соответствии с федеральными законами по использованию и охраны природных ресурсов (земли, лесов, вод, недр, животного мира), а также объекты, отнесенные к особо охраняемым природным территориям регионального значения, могут быть в собственности субъектов Российской Федерации. Кроме того, субъекты РФ наделены правом собственника перераспределять земельные и водные фонды, и имущество, находящееся до приватизации в собственности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, недостаточно полно решен вопрос о праве собственности на природные ресурсы в самих субъектах Федерации. Очевидно, правильное решение этого вопроса связано с предоставлением больше самостоятельности в реализации правомочий собственника на землю и другие объекты природы субъектом федерации, установив за ними контроль по вертикали исполнительной власти.

Как видно, деление природных ресурсов на Федеральную собственность и собственность субъектов Федерации имеет свои плюсы и минусы.

Положительным является то, что субъекты Федерации имеют право самостоятельно решать вопросы природопользования и охраны окружающей среды.

Минусы заключаются в том, что эксплуатация природных ресурсов большинством субъектов Федерации связана с нарушением федерального законодательства, которые сводятся к злоупотреблению своими правами.

На конституционном уровне следует, на наш взгляд, закрепить такие понятия как «федеральные природные ресурсы» и «природные ресурсы субъектов Федерации», обозначив их правовое положение (правовой статус в качестве природных объектов). В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

В гражданском законодательстве право собственности субъектов РФ на природные ресурсы определяются в ст. 214 ГКРФ. Проблема заключается не в разграничении государственной собственности на природные ресурсы, а в самом механизме совместного решения правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и первую очередь в управлении в сфере природопользования и охраны окружающей среды в интересах Федерации и ее субъектов. Представляется, что такое соглашение может быть достигнуто между высшими исполнительными органами Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации по конкретным природным ресурсам, в которых должны обязательно определяться природные ресурсы федерального и регионального значения. Следовательно, отношения по пприродопользованию и охраны окружающей среды должны регулироваться в первую очередь на федеральном уровне и во вторую очередь на уровне субъектов Федерации. В тоже время нельзя полностью подавлять управленческую деятельность субъектов Федерации. Это опять привело бы к командно-административным методам управления природными ресурсами в государстве. Придавая определенный самостоятельный нормотворческий статус субъектам Федерации, необходимо более четко регулировать отношения природопользования и охраны окружающей среды в регионах на муниципальном уровне, местных органов самоуправления, учитывать их особенности, создавать благоприятные условия для реализации норм федерального законодательства. Определяя порядок предоставления природного ресурса в собственность, пользование, аренду в большинстве случаев субъекты Российской Федерации могут лишь конкретизировать положения законов Российской Федерации, т. е. определять правовой режим природопользования, порядок, условия пользования и охраны окружающей среды. Под «порядком и условиями пользования» следует понимать достаточно емкий перечень вопросов.

Порядок пользования может включать довольно широкий перечень правовых норм. К примеру, необходимо решить вопрос, на каком уровне регулируется земельный рынок. Исходя из п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, в которой говорится об установлении правовых основ единого рынка – это прерогатива только Федерации, то естественно его регулирование также является компетенцией Российской Федерации. Иначе говоря, общий принцип состоит в том, что неурегулированные вопросы природопользования и охраны окружающей среды на федеральном уровне должны быть предоставлены для их разрешения субъектам Федерации, которые вправе регулировать, как они считают возможным, если это решение не вступает в противоречие с федеральными законами.

Под «условиями пользования» понимается: права, на которых используются природные ресурсы; платность или бесплатность получения земельных участков, к примеру, характеристика субъектов, имеющих право на получение соответствующих ресурсов природы и т. д.

В собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц могут находится водные объекты такие как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего указанным лицам (п. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ). Что касается форм собственности на подземные воды, то они относятся к недрам, а значит определяются законодательством о недрах (п. 6 ст. 8 Водного кодекса РФ).

Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков в границах, которых они расположены (п. 3 ст. 8 Водного кодекса РФ). Земельные участки разделу не подлежат, если в результате этого раздела требуется раздел пруда обводненного карьера. Право государственной собственности на землю и воды у субъектов Федерации возникает на основе федеральных законов. Основанием права собственности являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые у субъектов Федерации возникает это право, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанные с определением права собственности на земельные участки.

Характеризуя лесной фонд в составе земель, находящегося в федеральной собственности, закон допускает собственность на леса субъектов Федерации.

Существующие проблемные вопросы о разграничении государственной собственности на леса между Российской Федерации и субъектами Федерации являются сложными, которые следует решать совместными действиями Центра и органами субъектов Федерации.

Согласно статьям 82 и 83 Лесного кодекса РФ 2006 г., определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений и передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области лесных отношений относятся:

1) владение, пользование, распоряжения лесными участками находящимся в собственности субъектов РФ;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка, находящегося в собственности субъекта РФ, в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в собственности субъектов РФ;

4) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд;

5) 5) установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений для собственных нужд;

6) установление порядка заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;

7) установление для граждан ставок платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд;

8) иные установленные настоящим кодексом другими федеральными законами полномочия.

Главное, что вытекает из понимания объектов собственности на природные ресурсы со стороны субъектов Российской Федерации – это получение доходов от эксплуатации природных ресурсов на своей территории. При этом не стоит забывать о платежах за их использование, отчисляемых в бюджет государства, которые закреплены в Федеральном законе.

Исходя из ст. 9 Конституции РФ, а также Закона РФ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009,№ 365-ФЗ) (с изм. и доп. на 28 декабря 2016 года)[82]82
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822,СЗ РФ. 2017,№ 1,ст 42.


[Закрыть], в муниципальной собственности могут находиться земельные ресурсы и обособленные водные объекты, луга, леса и др. Муниципальная собственность отличается от государственной тем, что находящееся имущество в городских и сельских поселениях, а также других муниципальных образований является их собственностью (ст. 215 ГК РФ). Территорию муниципальных образований составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Состав муниципальной собственности на землю определяется ст. 19 ЗК РФ.

Во-первых, Земельный кодекс РФ относит к муниципальной собственности земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. Во-вторых, которые возникли при разграничении государственной собственности на землю. В-третьих, земли, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В собственность муниципальных образований для обеспечения и развития их могут передаваться безвозмездно земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Местное самоуправление в Российской Федерации призвано обеспечить самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Таким образом, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципальных образований, осуществляются органами местного самоуправления.

Эти земельные участки в пределах городской (поселковой) черты, не переданные в собственность другим физическим и юридическим лицам, в их числе земли общего пользования, не подлежащие приватизации: улицы, набережные, площади, бульвары, парки и т. д., а также земли сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов; особо охраняемые земли, для которых установлен особый режим приватизации, зараженные опасными веществами и подвергшиеся биогенному заражению.

Несмотря на то, что они не закреплены за муниципальными предприятиями и учреждениями, земельные участки входят в состав муниципальных образований. Муниципальные земли могут пополняться выкупленными, подаренными землями, передаваться физическим и юридическим лицам на основании решений органов местного самоуправления. Подготовка перечня земельных участков, на которые возникает у муниципальных образований право собственности осуществляется Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество), а также принятыми законами субъектов Федерации.

В соответствии со ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. А статья 280 ГК РФ устанавливает право собственника на земельный участок, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд. Изъятие земельного участка допускается в определенных случаях.

В гражданском праве приведены две группы норм возможных оснований изъятия земель для государственных или муниципальных нужд – первое выполнение международных обязательств Российской Федерации и второе – необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения. Другие случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральным законом. Не могут быть изъяты земельные участки ни при каких случаях особо охраняемых территорий (п. 3.ст. 95 ЗК РФ). Как было отмечено оорганы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, прямо предусмотренные статьями Лесного кодекса РФ. Это в основном правовые акты о ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; установление ставок платы за единицу объемов древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов, освоение лесов; осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков и др. Вместе с тем, на наш взгляд, статья 84 Лесного кодекса РФ требует своего дополнения, уточнения в определении принадлежности права собственности на лесные участки.

В собственности муниципальных образований могут находиться особо охраняемые природные территории местного значения. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» относит к муниципальной собственности, в частности, лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения (ст. 2) (ред. от 30.07.2016 г).

Характеризуя содержание Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 г. № 392.2395–1 (ред. от 03.07.2016 г.), в нем также мы не находим место для муниципальной формы собственности. Тем не менее, органам местного самоуправления делегируются определенные полномочия. Органы местного самоуправления принимают участие при предоставлении недр в пользование; имеют право приостанавливать работы, связанные с пользованием недр, на земельных участках в случаи нарушения нормативных актов субъектов РФ (ст. 18 Закона «О недрах»). Важен вопрос о контроле за использованием и охраной недр при добыче общераспространённых полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 5 ст. 5 Закона «О недрах»).

Следует обратить внимание на контрольные и надзорные органы которыми являются Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Челябинской области, Управление гостехнадзора Министерства сельского хозяйства по Челябинской области. Главным органом в области контроля по охране окружающей среды Челябинской области является Министерство экологии Челябинской области, Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области, а также Министерство по радиации и экологической безопасности Челябинской области.

В других субъектах Федерации органы контроля могут называться иначе.