Текст книги "Экологическое право"

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определяются в соответствии с федеральным законодательством (ст. 7 Закона «Об охране окружающей среды»), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также вопросы, находящиеся в поле зрения народа.

Как известно, к органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

К ведению органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды относятся: определение основных направлений охраны окружающей среды города, разработка экологических программ; учет и оценка состояния окружающей среды и природных ресурсов подведомственной территорий, учет и оценка объемов отходов производства на объектах, расположенных на подведомственной территории, независимо от форм собственности и подчинения; планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности и подчинения; организация экологической экспертизы различных проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей среды; выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов; принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности; разрешение споров в области охраны окружающей среды; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией; решение других вопросов охраны окружающей среды, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Реализация указанных полномочий позволяет обеспечивать охрану окружающей среды на районном уровне с учетом интересов населения. Характеризуя органы специальной компетенции на уровне местного самоуправления, следует сказать, что они осуществляют свою деятельность, определяемым вышестоящим органом.

Таким образом, объектами управления органов местного самоуправления являются: муниципальная собственность; муниципальные земли; обособленные водные объекты, общераспространенные полезные ископаемые; муниципальные предприятия, организации; внебюджетные фонды; налоги и другие платежи за пользование недрами; платежи за землю, местные налоги и сборы, местные штрафы за нарушение государственных актов и актов органов местного самоуправления; внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.

Система управления охраны окружающей среды должна позволить в полной мере реализовать органами местного самоуправления полномочия по вопросам, отнесенным законодательством к их предметам ведения.

Определяя компетенцию органов местного самоуправления в области землепользования, следует обратиться к статье 6 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В п. 2 указанной статьи к вопросам местного значения относятся: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, осуществление контроля за использованием земель на своей территории, а также принятие участия в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют правомочие распоряжения участками, находящимися в муниципальной собственности. В связи с этим земельные участки могут передаваться в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 20 ЗК РФ).

Важным полномочием органов местного самоуправления является изъятие земельных участков для муниципальных нужд, либо общественных надобностей. Местные органы самоуправления определяют порядок землепользования и застройки поселений; занимаются разработкой и реализацией местных программ использования и охраны земель (ст. 11 ЗК РФ). Осуществляют другие полномочия, вытекающие из земельного законодательства РФ. Местные органы самоуправления выполняют функции земельного контроля на своей территории (ст. 72 ЗК РФ). Определенные права органов местного самоуправления по использованию земель городов и иных поселений закреплены в ряде статей Градостроительного кодекса РФ (статьи 18, 19, 20). Важные права органов местного самоуправления определены в области недропользования.

В соответствии с Федеральным законом «О недрах» (в ред. от 1 января 2014 г.), местные органы самоуправления наделены следующими правами: принимают участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения при использовании недр; принимают решение о предоставлении разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; право приостанавливать работы, связанные с пользованием недр на земельных участках в случае нарушения положений Федерального закона «О недрах», осуществляют контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объекты промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей и населению, причинить вред окружающей среды. Аналогичные права органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды закреплены в Лесном кодексе РФ (ст. 84), в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 7, 10 и др.), а также в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (ст. 46), в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 7, 19, 68). Вместе с тем в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» в ст. 18 следовало бы закрепить обязанности и степень участия органов местного самоуправления в регулировании выбросов вредных веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления.

Глава 7. Экономический механизм в правовом регулировании экологических отношений

Приступая к изложению вопроса об экономическом регулировании экологических отношений, следует отметить, что проблемы, на решение которых направлены экологические нормы, чрезвычайно разнообразны: от решения вопросов использования орошаемых земель до предотвращения загрязнения окружающей среды или обеспечения доступа солнечного света к солнечным батареям.

Понимание экономического механизма в регулировании экологических отношений сводятся к природоресурсному и природоохранному законодательству.

Так, природоохранное законодательство устанавливает правила поведения человека в отношении биосферы, т. е. той части нашей планеты, в которой существует жизнь.

Здесь следует выделить три основные особенности: 1) воду в значительном количестве потребляемым человеком; 2) энергию, поступающую от солнца; 3) постоянно происходящее взаимодействие материи, которая находится в жидком, твердом и газообразном состоянии. Жизнь биосферы поддерживается благодаря функционированию целого ряда природных систем, которые получают энергию от солнца.

С этих позиций биосфера является всеобщим достоянием, доступ к которому открыт для всех. Состояние биосферы всецело зависит от тщательности и обоснованности решений, принимаемых теми из нас, деятельность которых будет оказывать воздействие на природные системы. Человек должен признать свою зависимость от природных систем, функционирующих в атмосфере, гидросфере и литосфере.

Использование природных богатств человечеством является первой задачей, целью потребления в процессе производства материальных благ. Другая – состоит в охране окружающей среды как неизбежного и незаменимого условия жизни человека и общества. Вначале она проявлялась в консервации объектов природы с целью их ограждения от вмешательства человека (охрана в узком смысле), затем быстрое развитие производительных сил поставило перед обществом задачу сохранения тех объектов природы, которые нельзя консервировать, поскольку они выступают в качестве ресурсов, т. е. источником удовлетворения его потребностей. Она решается организацией рационального их использования. Наконец, технизация сферы жизни человека, увеличение концентрации населения, порождает новый вид охраны природы, выражающийся в защите окружающей человека среды, ее оздоровлении и улучшении.

Обе названные формы взаимосвязаны, хотя они выражают различные стороны одного и того же процесса общения человека с природой.

Вспомним, что экономическая система в целом есть система производства, распределения и потребления товаров и услуг. В рамках указанных процессов постоянно происходит взаимодействие общества и природы. Поэтому любое производство и потребление связано с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду. По мере усложнения функционирования экологических систем, увеличения производства и потребления роль природного фактора постоянно усиливается.

Следует отметить, что экономическая наука уделяла недостаточно внимания экологическим проблемам. В процессе потребления природных ресурсов человеком выделяется три экологические функции, нуждающиеся в экономической оценке: 1) обеспечение природными ресурсами; 2) ассимиляция отходов и загрязнений; 3) обеспечение людей услугами природы, такими как, рекреация, эстетическое удовольствие и пр.

Экономическое регулирование экологических отношений осуществляется через нормы финансового права, гражданского права, административного права. Направленные на регулирования общественных отношений в отраслях хозяйства, они действуют не автоматически, а в силу факта их осознания.

Однако на пути реализации в правовое отношение эти нормы встречаются с действиями других норм права, имеющих порой прямо противоположное значение, поэтому для доведения их до логического конца нужна организационная работа правоприменительных органов, нужны знания особенностей механизма ее реализации.

Основное назначение экономического механизма регулирования состоит в том, чтобы внедрить экологическое предписание, содержащееся в природоохранной норме, в практику производственно-хозяйственной деятельности и на этой основе обеспечить сочетание экономических и экологических интересов.

Функция нормы права, регулирующая производственно-хозяйственную деятельность, выражается в том, чтобы конкретизировать экологические требования, содержащиеся в законодательстве, применительно к условиям соответствующего вида хозяйственных отношений.

Применения лишь одного факта экологического права к производственно-хозяйственному объекту, негативно воздействующему на окружающую среду, недостаточно. Экологические императивы достигают своей цели, если они преломляются в нормах, регулирующих работу хозяйственного организма, становятся составными частями прав и обязанностей предприятий и организаций по выполнению поставленных перед ними производственных задач.

Основу законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие платность за пользование природными ресурсами составляют помимо названных законов и природоресурсным законодательством – Земельным, Водным и Лесным кодексами РФ, законом РФ «О недрах», а также «О животном мире», другими нормативными правовыми актами.

В Законе РФ «Об охране окружающей среды» в главе 4 определены основные положения экономического регулирования в области охраны окружающей среды. В эту главу включены статьи, определяющие инструменты экономического регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования.

Чтобы привести в действие, эти нормы необходимо содержание данной нормы включить в постановления, положения, уставы и другие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность государственных органов власти соответствующих учреждений, производственных предприятий, организаций, акционерных обществ и т. д.

Указанная особенность реализации природоохранного предписания предлагает в качестве обязательного условия экономизацию правовых норм, составляющих основу регулирования производственных отношений, т. е. внедрение экономических требований в правовые нормы, регламентирующие планирование, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию производственно-хозяйственных объектов, последствий хозяйственной деятельности, влияющих на качество жизненной среды человека.

Говоря об экономическом регулировании экологических отношений, и в первую очередь о природоохранных, необходимо напомнить, что выработаны два способа экономического регулирования. Первый относится к сфере применения права, второй к созданию новых норм права.

Особенность первого способа состоит в том, что путем применения норм права экономическое регулирование экономизируется не сама норма закона, а то правоотношение, которое возникает в процессе ее выполнения. Процесс создания новых экономических норм различных отраслей законодательства развивается по трем направлениям: в области управления хозяйством, в самой хозяйственной деятельности, а также в ответственности за плату по использованию объектов природы. В области управления отраслями хозяйства изменяются положения, иные нормативные правовые акты, определяющие цели и задачи, права и обязанности министерств и ведомств, предприятий и организаций, акционерных обществ. Так, в положениях о министерствах Российской Федерации предусматривается пункт, обязывающий министерства осуществлять необходимые мероприятия по охране воздуха, почвы, водоемов от загрязнения, по сохранению растительного и животного мира.

Аналогичные предписания имеются и в Федеральном Законе «Об акционерных обществах» (с изменением внесенными федеральными законами от 3 июля 2016 года) и в частности, о создании ее особенности хозяйственной деятельности, включая планирование, проектирование, строительство, ввода в эксплуатацию и сама эксплуатация объектов, оказывающих вредное влияние на окружающую среду. Мможно еще назвать ряд нормативных актов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, связанных с экономикой. В соответствии со ст. 1 ГК РФ особенности создания, реорганизации, ликвидации и правового положения акционерных обществ являются права и обязанности их акционеров. а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров.

Экологизация производства должна быть направлена на сокращение вредного воздействия на окружающую среду. Важными элементами этого направления должны стать современная система нормирования допустимых воздействий на охрану окружающей среды и постепенного снижения выбросов и сбросов вредных веществ в естественную среду до установления нормативов соответствующих экологической безопасности. Сегодня в экономике играет важную роль экологический бизнес. Создавая конкурентные условия для своего производства каждый, бизнесмен будет вносить определенную лепту сохранения благоприятной окружающей среды.

Развитие бизнеса – девелономента, экологического колсантига, развитие рынка квот на выбросы – залог защиты территории от негативного воздействия на окружающую среду. Особенно эта область касается бизнесменов, занимающемся производством машиностроением, сталелитейной промышленностью и т. д.

Экологический аудит как инструмент обеспечения экологической безопасности в настоящее время может создать условия для развития экологического менеджмента в труднодоступной отрасли промышленности, и тем самым снижать негативны воздействия на окружающую среду и улучшить экологические показатели экономики.

К экономическому регулированию в области природопользования и охраны окружающей среды относятся: во-первых, совокупность методов экономического регулирования; во-вторых, планирование, разработка, а также реализация федеральных программ в области экологического развития в Российской Федерации; в третьих установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; в-четвертых, предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживаемая государством, в-пятых, экологическое страхование.

Таким образом, экономический механизм, регулирующий эколого-правовые отношения представляет собой систему экономических и экологических норм, обеспечивающих экономическую заинтересованность и ответственность субъектов природопользования в выполнении экологических требований, а также наиболее эффективного использования средств, предназначенных для решения экологических задач.

Если в советский период, в основном, действовали принципы командно-административных методов, то в нынешний период все больше применяется экономический механизм в природоресурных и природоохраных отношениях.

Внедрение экономических методов регулирования в экологические отношения начались с 1988 г., когда впервые были разработаны таксы платы за пользование природными объектами на территории СССР.

Современное законодательство регулирует отношения природопользования и охрану окружающей среды экономическими методами, включая финансовые и гражданско-правовые нормы.

К примеру, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ(ред. от 03.07.216) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», закрепляет основные гарантии прав и защиты экономических интересов, в то же время не указывает о возможности установления изъятий ограниченного характера в интересах экологических прав граждан и охраны окружающей среды. Значительную роль в обеспечении рационального использования и охраны окружающей среды играет Закон «О несостоятельности (банкротстве)», от 8 января 1997 г., № 6-ФЗ(ред. от 21.03.2002, с изм. от 01.10.2002) определяя особенности банкротства отдельных категорий должников (градообразующих, сельскохозяйственных, страховых, кредитных организаций) с учетом специфики и характера деятельности, либо их социальной значимости, не предусматривает особенностей процедуры банкротства для организаций, эксплуатирующих экологически опасные объекты.

Можно назвать ряд других федеральных законов, которые не закрепляют экологическую специфику регулирования тех или иных экономических отношений путем внедрения эколого-правовых норм, но в тоже время оказывают влияние на регулирование экологических отношений. К ним можно отнести Законы: «О финансово-промышленных группах» (от 27 октября 1995 г.); «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 г. № 4015–1(ред. от 03.03.2016). Таким образом, значение экономического механизма в регулировании охраны окружающей среды велико, но главное, что финансирование на охрану природы должны аккумулироваться на уровне Федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации, которые будут оказывать реальное воздействие на природопользователей, стимулируя ими выполнение экологических требований, содержащихся в законодательстве.

Для этого необходимо, чтобы в законодательстве были закреплены условия, при которых взимание налогов, платежей и сборов для всех лиц, использующих природные ресурсы, было выгоднее выполнять все требования законодательства об охране окружающей среды, нежели нарушать и не выполнять их. Следует создать реальный экономический механизм контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и природопользования. Однако на практике наблюдается совершенно обратная картина. Большинство природопользователей не выполняют требования законодательства.

Итак, основными элементами экономического механизма регулирования природоресурных и природоохранных отношений являются: экологическое нормирование; эколого-техническая регламентация; стандартизация; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; планирование; лицензирование; сертификация; экологический аудит; плата за природопользование; страхование; организационно-правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды; введение государственных кадастров природных объектов; статистический учет; экологический паспорт предприятия; отчетность; контроль; ответственность и др.

Каждый из названных инструментов воздействие на охрану окружающей среды занимает собственное место в механизме экологического права и выполняет определенные функции одновременно лишь в совокупности, при обеспечении последовательного использования каждого из них, который призван обеспечить охрану окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.