Текст книги "Экологическое право"

Минсельхоз выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся сельскохозяйственного назначения) по государственному мониторингу таких земель; по оказанию услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Минсельхоз РФ не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлением Правительства РФ. Министр издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текучим вопросам организации деятельности Минсельхоза – приказы и распоряжения ненормативного характера.

Министерство выполняет функции защиты от проникновения на территорию Российской Федерации всевозможных эпизоотий и эпидемий, а также осуществляет контроль за использованием средств химизации и защиты растений.

Министерство организует и обеспечивает ведение учета кадастра и мониторинга объектов животного мира, устанавливает лимиты добычи, а также перечень животных, изъятие которых из среды обитания без соответствующего разрешения запрещено.

Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства по рыболовству. Характеризуя функции по природопользованию и охране окружающей среды, Минсельхоз в полной мере осуществляет функции по охране окружающей среды, так как выполняет функции по обеспечению продовольствием страны.

Положение о Федеральном агентстве по рыболовству утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444)[94]94
  СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2979.


[Закрыть].

В соответствии с Положением Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области использования рыбных и морских ресурсов.

Следующим органом, выполняющим специальные функции, в области природопользования и охраны окружающей среды является Министерство здравоохранения РФ. Положение о Министерстве здравоохранения РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608.

Министерство является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы и другие функции, вытекающие из Положения.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, а также Федеральное медико-биологическое агентство, что непосредственно связано с состоянием окружающей среды. Министерство осуществляет ряд полномочий, направленных на сохранения нормального состояния окружающей среды человека, его здоровья. Выполняет другие полномочия, закрепленные Положением.

Находящаяся в ведении Министерства здравоохранения РФ, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения выполняет и другие функции, вытекающие из Положения утвержденным Правительством РФ от 30 июня 2004 г. № 322[95]95
  СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2900.


[Закрыть]. Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Основными полномочиями осуществляемые Службой являются надзор за фармацевтической деятельностью; соблюдением государственных стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения. Она осуществляет контроль за порядком производства медицинской экспертизы; за производством, изготовлением, качеством, эффективностью, безопасностью, оборотом и порядком использования лекарственных средств; производством, оборотом и порядком использования изделий медицинского назначения; за соблюдением стандартов качества медицинской помощи; выдает лицензии на осуществление медицинской деятельности, фармацевтической деятельности и других форм деятельности, связанных с здравоохранением. Выдает разрешения на выполнение новых медицинских технологий; на ввоз и вывоз лекарственных средств; выдает заключение о соответствии организации производства лекарственных средств требованиям законодательства РФ при лицензировании производства лекарственных средств. Регистрирует лекарственные средства и изделия медицинского назначения. Ведет государственный реестр лекарственных средств. Проводит аттестацию и сертификацию специалистов, занятых в сфере обращения лекарственных средств. Служба осуществляет и такие полномочия как надзор и контроль за использованием требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе: государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства; санитарно-карантийного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ; организации деятельности системы санитарно-эпидемиологической службы РФ; пресечение фактов нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также принимает иные меры, предусмотренные законодательством РФ.

Особое место в системе органов функционального управления по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов занимает Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 282[96]96
  СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2564.


[Закрыть].

Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Федеральное агентство по недропользованию находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Федеральное агентство по недропользованию осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы или подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Агентство осуществляет следующие полномочия: организует государственные геологические изучения недр; экспертизу проектов геологического изучения недр; проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр; проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведенных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участков недр. Агентство осуществляет функции, направленные на регулирование отношений, связанных с рациональным использованием и охраной окружающей среды.

Это прежде всего отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов; предоставление в пользование за плату геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр; выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений; организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользование недрами; выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами.

Осуществляет Агентство свои функции с ведением государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечение в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса; ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами. Осуществляет и иные функции в соответствии с законодательством по рациональному использованию и охраны недр.

Следующим государственным органом исполнительным власти, осуществляющим специальные функции в сфере природопользования и охраны окружающей среды является Государственная корпорация по атомной энергии (Росатом). Сокращенное название – Госкорпорация «Росатом». Госкорпорация призвана обеспечивать единое управление государственной политики в использовании атомной энергии, по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования атомной энергии, развития безопасного функционирования атомной энергии, ядерного оружейного комплекса, ядерного топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространение ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в этой сфере.

Госкорпорация по атомной энергии является органом государственного управления по использованию атомной энергии, государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным компетентным органом по выполнению обязательств РФ в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

Руководство деятельностью Госкорпорации по атомной энергии осуществляет собрание директоров акционерного общества Росатома; выполняет полномочия в области охраны окружающей среды и природопользования, связанной с воздействием на окружающую природную среду деятельность предприятий, основанную на ядерных материалах; контролирует порядок ведения государственного учета и контроля за радиоактивными веществами и радиоактивными отходами; порядок выдачи сертификатов (разрешений) на перевозки радиоактивных материалов и ведение их реестра. Выполняет и другие функции в сфере управления ядерной энергией.

В систему государственных органов управления в области природопользования и охраны окружающей среды входит Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство). Как уже отмечалось, агентство находится в ведении Минсельхоза России. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию услуг государственным имуществом в сфере биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ. В соответствии с Положением на агентство возложены функции по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и среды их обитания во внутренних водах Российской Федерации, включая Каспийское и Азовское морей до определения их правового статуса.

Росрыболовство также оказывает государственные услуги в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и морских портов в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.

Далее, следует остановиться на характеристике Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование).

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии находится в ведении Министерства промышленности и торговли РФ.

Положение об агентстве утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294[97]97
  СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2575.


[Закрыть]. Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов, а также осуществляет принятие программы в области разработки национальных стандартов; утверждение стандартов; выполняет специальные функции в области технического регулирования и метрологии в целях обороны и государственной безопасности.

В области охраны окружающей среды и природопользования важную роль играет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) – находится в ведении Правительства РФ.

Положение о службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401[98]98
  СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.


[Закрыть] (в ред. от 29 мая 2006 г.). Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности; специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Указанная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Выполняет ряд полномочий в этой сфере деятельности.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 4 октября 2004 г. утверждены правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомной станции, которые введены в действие с 5 января 2005 г.

Настоящие правила состоят из пяти глав, основными из которых являются: основные термины и определения; основные принципы обеспечения безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций; основные требования безопасности, реализуемые при проектировании систем обращения радиоактивными отходами атомных станций; требования безопасности при эксплуатации систем обращения с радиоактивными отходами атомных станций.

Служба выполняет ряд других функций в области экологического управления.

Следующим органом специальной компетенции в области управления природопользованием и охраны окружающей среды является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)[99]99
  СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2987.


[Закрыть] и находится в ведении Минэкономразвития РФ. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. Федеральное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через территориальные органы во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Таким образом, выстроенная пирамидальная структура исполнительных органов власти может изменяться и совершенствоваться. Пока не удалось решить одну из главных задач – разделить полномочия ведомств. Что получилось? Федеральные службы обязаны контролировать деятельность федеральных агентств, оказались под крышей тех же самых министерств, откуда были выделены в качестве самостоятельных единиц.

Некоторые службы (около шести) были переподчинены, и попали под руководство Председателя Правительства РФ. Но в тоже время большинство надзорных органов осталось в структуре соответствующих министерств, то есть принцип их независимости так и не был доведен до логического завершения. Кроме того, в созданных структурных подразделениях оказались смешаны правоустанавливающие надзорные и контрольные функции, что по замыслу разработчиков, должна была устранить административная реформа. Службы и агентства, которые раньше были в составе министерств департаментами, стали самостоятельными органами де-юре, но не де-факто. Представляется, что идеи о разделении образованных укрупненных министерств будут продолжены. И такое министерство как Министерство здравоохранения и социального развития уже разделено по функциональной деятельности: на Министерство здравоохранения и на Министерство труда и социальной защиты. При Министерстве труда и социальной защиты имеется Федеральная служба по труду и занятости. Не секрет, что в нынешней политике финансовые и имущественные ресурсы зачастую находятся в руках агентств, а не в министерствах, что вызывает недовольство руководителей министерств.

Законодательное регулирование органов управления осуществляется как на федеральном, так и уровне субъектов Федерации. Наиболее полно разработаны в экологической науке вопросы управления в области охраны окружающей среды. Органы управления и охраны окружающей среды на уровне субъектов Федерации также осуществляют функции управления общей и специальной компетенции.

Согласно ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в сфере отношений связанных с охраной окружающей среды относятся: участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта РФ с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации; участие в разработке федеральной политике в области экологического развития РФ и соответствующих программ; разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области охраны окружающей среды; разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды; осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов Российской Федерации; экономическая оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности; привлечение виновных лиц к административной и иным видам ответственности; предъявлении исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; управление и контроль в области охраны окружающей среды; ограничение, приостановление и (или) запрещение хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Российской Федерации; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации; ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов Российской Федерации; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; осуществление экологической паспортизации; регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий. Следует отметить, что ст. 6 Закона «Об охране окружающей среды» исходит из принципа равноправия всех субъектов РФ о взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).