Текст книги "Экологическое право"

Охрана окружающей среды определяется как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды»). Основные задачи, которые необходимо выполнять природопользователями в сфере охраны окружающей среды сводятся, прежде всего, к обеспечению проведения федеральной политики в области экологического состояния Российской Федерации; обеспечению сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранению благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в деле охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Необходимыми мероприятиями для природопользователей в целях охраны окружающей среды являются принципы, закрепленные в ст. 3 Закона, которые должны выполняться. К ним Закон относит следующие основные принципы: соблюдение прав человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно-обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Такие принципы, как ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также платность природопользования являются обязательными при проведении государственной экологической экспертизы проектной документации, учета природных и социально-экономических особенностей территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Вместе с тем большое значение в последние годы приобретает прогнозирование экологического состояния страны и ее регионов.

Прогнозирование состояния природы и ее охраны основываются на обеспечении проведения федеральной политики в области экологического состояния Российской Федерации. Оно должно быть комплексным, научно-обоснованным, в котором учитываются все условия в области охраны отдельных видов природных ресурсов и объектов природы. С развитием рыночных отношений не утрачивается принцип планирования в экономике, природоохранной деятельности. Его формы только изменяются и совершенствуются. Так, вместо директивных указаний принимаются планы-прогнозы, экологические программы. Они разрабатываются на всех территориальных уровнях.

Однако подготовка федеральной программы по охране природы невозможна без финансирования со стороны государства. Если сравнить средства, которые расходуются в США на охрану природы, то они в России в разы меньше.

Тем не менее, законодательство закрепляет следующие виды финансирования на охрану окружающей среды: во-первых, за счет финансирования федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местного бюджета; средства предприятий, учреждений и организаций; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения, иностранных юридически лиц и граждан, а также других источников.

Если ранее существовало два источника финансирования для охраны окружающей среды, как правило, это бюджетные средства и средства предприятий, учреждений и организаций. Причем, эти средства определялись самостоятельными статьями бюджетов. В современный период, несмотря на спад промышленного производства не вызвал улучшения состояния окружающей среды. Наоборот, наблюдается увеличение выбросов и сбросов вредных веществ на единицу произведенной продукции. Снижается качество работы очистных сооружений, выходом из строя экологически несовершенных технологий. В аварийном состоянии находятся газопроводы и нефтепроводы, гидротехнические сооружения, что зачастую приводит к крупным авариям и экологическим катастрофам. Можно продолжить перечисление экологически вредных последствий для человека техногенного характера. Важно установить приоритетность финансового обеспечения охраны окружающей среды, связанных с восстановлением ее природных ресурсов, отдельных объектов ее.

Бюджетные средства на охрану окружающей среды и природопользования, в основном, расходуются на текущие потребности социально-экономического развития и соответствующие им государственные функции, не увязанные с системой национальных целей и долгосрочного общественного развития.

Зачастую доходная часть бюджета искусственно и необоснованно занижается в связи с игнорированием требования законодательства о платности природопользования, о введении специального экологического налога на экологически опасные виды продукции и технологии. Кроме того, следовало бы ввести новую текстовую статью, упорядочивающую индексацию платежей за все виды негативного воздействия на окружающую среду.

Следует отметить, что 90-х годов 20-го столетия на ряду с административным управлением экологических систем стал применяться и экономический метод, как инструмент воздействия в качестве платы за пользование природными ресурсами, а также возникли механизмы как продажа прав на выбросы тепловой энергии в атмосферу, экологический аудит, экологическое страхование, экономические санкции, экономические стимулы и др.

Сегодня, природоохранное законодательство в регулировании экологических отношений несовершенно. К примеру, в городах образуется огромное количество бытового и строительного мусора, в том числе медицинского, переработка которого, требует больших денег. Мусор перерабатывается не полностью, а лишь тот, который выгоден, а также который приносит прибыль. К таковым относятся: металлолом, макулатура, пластик, отходы химии, ртутные лампы, батарейки и другие вредные элементы для окружающей среды. Эти отходы представляют наибольшую опасность и часто захоронение осуществляется на земельных участках, не отвечающим требованиям земельного законодательства, что приводит к загрязнению и отравлению грунтовых вод. В современных больших городах лимит на захоронение отходов, производство и потребления израсходовал себя, иначе говоря исчерпан. В решении проблем охраны окружающей среды играет культура экологии и экологической этики. Она находится в глубочайшем кризисе. Как показывает анализ изучения опроса граждан большинство из них не готовы отказаться от своих привычек ради охраны окружающей среды. Это говорит о том, что идеология экологического законодательства должна содержать его нормы и строится таким образом, чтобы субъектом права природопользования было выгоднее его соблюдать, чем нарушать.

Таким образом, законодательство должно включать в себя жесткие нормы наказания, но и применять стимулирующие меры, тем кто соблюдает экологический правопорядок и не допускает их серьезного нарушения. Сегодня экологической проблемой является недостаточная экологизация строительной отрасли. По данным экспертов в России, к началу 2015 года насчитывалось около 50 объектов, сертифицированных по «зеленым» стандартам и в большей части это коммерческая недвижимость, где в основном использовалась зарубежная методика[100]100
  Российская газета. 17 июня 2015.


[Закрыть]. Основной причиной медленного внедрения новых технологий является дорогая сметная стоимость «зеленых» проектов и нежелания застройщиков понимания экологического эффекта при их эксплуатации.

Таким образом, сегодня инструментом экологической стандартизации и сертификации следует активнее применять при строительстве, реконструкции объектов недвижимости современных «зеленых» стандартов, технологий и материалов. Это позволит получить дополнительный экологический, экономический и социальный эффект. Именно, внедряя в производство «зеленые» решения такие как теплоотражающие стекла, повышенная теплоизоляция наружных конструкций, фотоэлектрические панели и т. д. Перспективным развитием регулирование экологических отношений в сфере природоресурных и природоохранных проблем в настоящее время внедряется в процесс производства экологический менеджмент, который позволяет обеспечить взаимодействие, возникающее между экономическим развитием предприятия и защитой окружающей среды, для этого должна быть программа, которая включала бы в себя новейшие технологические достижения науки в производстве. Так, в нефтедобывающей отрасли производства Тюменской области выстроена система подготовки и согласования технических проектов по использованию недр.

Введена новая классификация ООН по нефти и газу, которая соответствует классификации международным стандартам, повышена доступность и оперативность геоинформарции. Проведена актуализация лицензий в настоящее время 70 % прошли лицензию, остальные 30 % находятся под контромиссией. В последние годы объем вложений инвестиций в геолоразведку около 28 млрд. Введены меры экономического стимулирования. Установлена возможность исправления технической ошибки в лицензиях и изменениях в границах участков. Отменена дублирующая госэкспертиза проектов скважин[101]101
  Российская газета. 21 марта 2017.


[Закрыть].

Как правовой институт экологического права – экономический механизм регулирования природопользования и охраны окружающей среды заслуживает самостоятельного рассмотрения. Поэтому нам хотелось бы остановиться на основных вопросах этого института, включающего себя и такой элемент как экологический аудит.

Правительство РФ, правительство субъектов РФ и органы местного самоуправления должны контролировать и своевременно проверять требование о финансировании природоохранных программ и мероприятий самостоятельной статьей. Кроме того, своевременная утилизация отходов, их переработка являются солидным доходом бюджета предприятий. В качестве примера, можно привести отходы Карабашского медеплавильного комбината, которые десятками лет не перерабатываются, не утилизируются и в конечном результате загрязняют почву, водные ресурсы, леса и другие объекты природы. Аналогичное положение на других предприятиях Челябинской области (Челябинский электрометаллургический комбинат, Челябинский механический завод, «Мечел» и т. д.). Отметим, что все отходы в своем содержании имеют достаточно большое количество полезных химических и природных элементов, которые при переработке могут давать дополнительные доходы и вторичную продукцию. В главе 4 Закона «Об охране окружающей среды» определяются методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды, при помощи которых образуются денежные средства на ее охрану. К таковым следует отнести и плату за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; денежные средства, полученные по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения; средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции; полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц; инвалютных поступлений от иностранных юридически лиц и граждан. Говоря о финансировании охраны окружающей среды, следует сказать и о таком фонде как экологический фонд. Впервые экологические фонды были предусмотрены еще в 1988 году и получили название резервных фондов охраны природы. В 1992 году Правительство РФ приняло постановление «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации». Затем Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.»[102]102
  САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5074.


[Закрыть]. Федеральный экологический фонд был консолидирован в республиканский бюджет РФ. В то же время Бюджетный кодекс РФ не предусмотрел экологический фонд (ст. 144.). В этой связи Министерство природных ресурсов РФ по согласованию с Министерством финансов РФ, Министерством имущественных отношений РФ, и Министерством юстиции РФ выдвинуло предложение перед Правительством РФ ликвидировать Федеральный экологический фонд РФ. По этому предложению Правительство РФ приняло постановление от 11 октября 2001 г. «О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации»[103]103
  СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116.


[Закрыть].

Затем Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. «О Федеральном бюджете на 2001 год»[104]104
  СЗ РФ. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2.


[Закрыть] были упразднены с 1 января 2001 г., федеральный экологический фонд РФ, а также предусмотренные Законом о недрах, Водным кодексом РФ, Федеральным законом «Об охране озера Байкал», Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; Федеральный фонд восстановления и охраны объектов; фонд по охране озера Байкал (ст. 7). Для эффективного развития внедрения новых технологий необходимо создавать внебюджетные фонды финансовых средств. Вместе с тем, на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» могут быть образованы внебюджетные фонды в субъектах РФ и органами местного самоуправления. Нужно отметить, что эти экологические фонды отличаются друг от друга.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации решениями органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований могут создаваться целевые бюджетные экологические фонды. Они предназначены для финансирования региональных и местных мероприятий, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности. Такие экологические фонды создаются во многих городах России. Многие из них функционируют на уровне муниципальных образований.

В финансировании охраны окружающей среды России участвуют зарубежные инвесторы. На их долю приходилось в середине 90-х годов 20 % природоохранного финансирования. Около 80 % зарубежных инвестиций это вложения правительств и неправительственных благотворительных организаций.

Основная часть зарубежных средств тратится на работу в России зарубежных организаций или на осуществление совместных проектов.

Одним из поступлений, образующих средства на осуществление охраны природы является платность за использование природных ресурсов.

Принцип платности выполняет две основные задачи:

1) это пополнение государственного и местного бюджетов и экологических фондов;

2) стимулирование природопользователей к рациональному использованию, повышению природоохранной деятельности.

Отметим, что отношения по платежам за отдельные природные ресурсы регулируются природоресурсными законодательными актами, (земельным, водным, лесным и другим законодательством).

Что касается размеров и взимания платы за загрязнение окружающей среды, то они регламентируются достаточно подробно.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 (ред. от 26.12.2013) «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» закрепляются принципы определения базовых нормативов платы, определяется порядок установления ставок платы (дифференцированно), ее расчета, определения массы загрязнения, поступающих в окружающую среду, корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств, регулирование нормативов платы с учетом изменения уровня цен и перечисления природопользователями платежей за загрязнение.

Законодатель устанавливает следующие базовые нормативные платы за: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, а также иные виды негативного воздействия на окружающую среду (ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды»). Содержание данного документа направлено на полонение бюджета страны в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Так, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает лиц, обязанных вносить эту плату, от осуществления мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду от обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате осуществления ими хозяйственной и (или) иной деятельности, и от ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Все особенности взимание платы за сбросы и выбросы в окружающую среду загрязняющих веществ с организаций, осуществляющих водоотведение, их абонентов устанавливается законодательством Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения.

В этой связи, следует обратить внимание на Федеральный закон «Об экологической экспертизе», от 15 апреля 1998 года № 65-ФЗ (с изм. на 29 декабря 2015 г.) № 408-ФЗ, которым должны подвергаться законопроекты, направленные на регулирование финансовой и экологической деятельности с позиций возможности и необходимости учета ими экологических интересов. Однако, такое требование игнорируется самим законодателем. В законе должно быть прямое указание на то, кто назначает экологическую экспертизу законопроектов, кем она должна осуществляться и какие могут наступить экологические последствия. Здесь важно определить: экспертиза будет иметь рекомендательный характер, либо обязательный. Экологизация финансовых, имущественных, экономических, антимонопольных, налоговых и иных отношений должна происходить в рамках, не выходящих за границы экологических отношений.

Таким образом, законодательство, которое следует привести в соответствующую структуру экономического механизма, должно представлять собой договорные формы природопользования, добровольное экологическое страхование, экологический аудит, добровольную сертификацию, осуществление инвестиционной деятельности, которая требует включения в систему его правового обеспечения диспозитивных и разрешительных норм.

В природоохранном и природоресурсном законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие экономический характер объектов природы. Постановлением Правительства РФ от 30.04.2016 № 393 (ред. от 13.09.2019) «Об утверждении Правил установления для абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в вводные объекты через централизованные системы водоотведения и лимитов на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» вступило в силу в связи с изданным постановлением Правительства РФ от 03.03.2017 г. № 255.

Водной кодекс РФ гл. 3 содержит нормы, регулирующие договорные отношения (к примеру, по охране и использованию водохранилищ, заповедников, курортных зон). Что касается платы за пользование водными объектами, то она предусмотрена п. 14, п. 15 ст. 3 Водного кодекса РФ, цель которой сводиться к: 1) стимулированию экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциации ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерности поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года.

Так, в Законе «Об охране окружающей среды», закреплены нормы, указывающие на разработку мероприятий по охране окружающей среды, установление платы за негативное воздействие на нее. В то же время следует, отработать экономический механизм в регулировании единообразного подхода к вопросу о соотношении экономических и экологических норм. В специальном законодательстве, регламентирующим общие требования к охране окружающей среды, должны быть выражены четкие формулировки по финансовым, имущественным, страховым отношениям. Плата устанавливается по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), в виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей среды и здоровья человека.

Оотметим, что природоресурсное законодательство закрепляет платность за использование отдельных объектов природы достаточно полно. К примеру, плата за пользование водными объектами предусмотрена ст. 20 Водного кодекса РФ, цель которой сводится: 1) к обязательному атрибуту договора о водопользовании, включая плату по стимулированиям экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; 2) дифференциации ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна; 3) равномерности поступления платы за пользование водными объектами в течении календарного года.

Лесной кодекс РФ закрепляет своими нормами имущественные отношения, возникающие в связи с охраной, защитой воспроизводством лесных участков (гл. 31, гл. 4 ЛК РФ). На практике эти требования нарушаются многими лесозаготовительными предприятиями, которые не платят за использование лесов (ст. 94 ЛК РФ), поскольку высота ступеней оплаты устанавливается территориальными органами и они не отвечают интересам общества и лесозаготовителям. Такая плата определенной пользы не приносит ни окружающей среде, ни человеку.