Текст книги "Экологическое право"

Содержание права собственности на природные ресурсы может быть определено на основе анализа его правомочий.

Для характеристики любого права собственника необходимо рассмотреть элементы правомочий: владения, пользования и распоряжения.

Правомочия собственника реализуются в определенных правовых формах. Они могут быть как расширенными, так и конкретизированными. Одним из правомочий, характеризующих право собственности, является право владения, которое по существу сводится к фактическому обладанию природным ресурсом. Обладание природными ресурсами делает возможным осуществление других правомочий, пользования и распоряжения ими. Нельзя использовать участки земель и участки лесов и других природных ресурсов, не имея хозяйственного или фактического господства над ним. Рассматривая право владения как одно из правомочий собственника, нужно заметить, что оно осуществляется своеобразно.

Субъектом права собственности выступает лицо, обладающее природными ресурсами в соответствии с законом. Собственник осуществляет владение через определенных лиц – предприятий, организаций, учреждений, акционерных обществ индивидуальных предпринимателей и иных хозяйствующих субъектов, которым природный ресурс передается для ведения хозяйства. Именно в лице этих субъектов право владения государство реализует свое конкретное содержание. Лицо владеет отдельными природными ресурсами на основе государственного правового акта, и никто кроме него не может владеть таким правом. Кроме того, природопользователи владеют им до тех пор, пока используют ресурсы по целевому назначению. Владение природными ресурсами на правах пользования может быть прекращено собственником по предусмотренным в законе основаниям. Оно порождает правомочие пользования. Природные ресурсы предоставляются в пользование государством для извлечения полезных свойств юридическим и физическим лицам, индивидуальному предпринимателю, которые осуществляют их эксплуатацию как самостоятельные субъекты права.

Отношения, связанные с использованием природных ресурсов, изъятых из природы, регулируются Земельным, Водным, Лесным кодексами РФ, Законом о недрах, а также гражданским законодательством. Таким образом, только в деятельности соответствующих лиц правомочие пользования находят свою реализацию эколого-правовых нормах.

Извлекая полезные свойства природного ресурса, предприятия, организации, различные кооперативы, предприниматели, физические лица должны получать определенные доходы.

Появившиеся в последние годы новые субъекты права собственности на природные ресурсы, такие как граждане РФ, индивидуальные предприниматели, иностранные лица, лица без гражданства, различные юридические лица (акционерные организации, и др.), а также муниципальные образования расширили и углубили понятие правомочие пользования. Пользование может быть весьма разнообразным. Могут быть применены различные способы и формы извлечения полезных свойств природного ресурса.

В правомочие пользования включаются основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования, условия природопользования, охрана окружающей среды, ответственность за нарушения экологического законодательства и другие условия. К примеру, предоставление земельного участка во вторичное пользование и сдача в аренду сохраняется за собственником земли. Правомочие пользования предоставляет субъекту права собственности широкий круг прав и в первую очередь извлекать полезные свойства природы в своих интересах.

Важнейшим правомочием собственника является распоряжение природными ресурсами. Общепринятое понятие «распоряжение», под которым понимается возможность определить юридическую судьбу вещи применительно к земле, имеет свою специфику. Так, под распоряжением земельным участком по земельному праву понимается не что иное, как установление, изменение, либо прекращение правоотношений по поводу земельного участка как объекта права.

Под актами распоряжения участками земель со стороны собственника, землепользователя следует понимать установление форм, условий и порядка пользования в стране, а также предоставление (отвод) земли отдельным лицам и перераспределение между ними, в том числе и изъятие земельных участков в соответствии с требованиями развития хозяйства. Эти распорядительные действия, как правило, осуществляются компетентными госорганами власти и управления, но могут осуществляться и другими лицами.

В теории земельного права был введен и четвертый элемент правомочия – управление земельным участком. Он появился в 60-е годы, и в настоящее время помимо трех названных выше, право управления имеет самостоятельное правовое содержание. «От права пользования правомочие управления отличается тем, что оно означает право определять целевое назначение земли, организовать ее рациональное использование и осуществлять контроль за этим использованием, т. е. совершать распорядительные действия, а не хозяйственную эксплуатацию земли»[83]83
  Земельное право / под ред. Г.А. Аксененка. М.: Юрид. лит., 1969. С. 171.


[Закрыть].

Важным вопросом реализации правомочия распоряжения собственника природных ресурсов, является вопрос определения их конкретных субъектов, которые смогут управлять ими исходя из задач, стоящих перед ними. Необходимо уделить внимание в этой области отношений разграничению объектов федеральной, региональной и муниципальной собственности в отношении особо охраняемых природных территориях и других, которые имеют особый правовой режим.

Все субъекты права собственности на природные ресурсы осуществляют правомочие распоряжения в соответствии с теми полномочиями и правами, которыми они наделены законом.

Подобным образом решаются вопросы права собственности и в законодательстве, регулируемые отдельные природные ресурсы (водные, лесные, недра, животного мира). В тоже время не следует забывать о том, что содержание права собственности, к примеру, на водные ресурсы, определяются как гражданским, так и водным законодательством. Ггражданское законодательство определяет общее понятие содержания права собственности на водные объекты, а водное законодательство определяет его особенности, характерные черты и механизм реализации правомочий собственника на водные объекты. Определенные особенности содержания права собственности закреплены Лесным кодексом РФ на участки в составе земель нелесного фонда, а иных категорий лесных участков не определён. Тем не менее, лесные отношения регулируются и земельным законодательством. В связи с этим на собственника возлагаются определенные обязанности, связанные с воспроизводством и организации рационального использования земель лесного фонда, и он имеет право на получение доходов от их использования. Осуществление правомочий собственности на лесные участки и их реализация допускается с учетом экологического значения леса в целом.

Основаниями прекращения права собственности на природные объекты и ресурсы могут быть: отчуждения собственником принадлежащих ему природных ресурсов и при утрате права собственности в иных случаях, предусмотренных законом; при обращении на основании решения суда взыскания на земельный участок, иные природные объекты и ресурсы; при выкупе земельного участка и иных природных объектов и ресурсов природы для государственных и муниципальных нужд; при изъятии земельного участка или иных природных объектов и ресурсов в ввиду их ненадлежащего использования и др.

Глава 6. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды

Управление осуществляется в результате взаимодействия определенных элементов системы – субъекта и объекта управления. Социальное управление неизбежно предполагает двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой. Под управляющей системой понимается, прежде всего, кто и что управляет; управляемая подразумевает собой кто и что управляется. Как правило, они между собой тесно связаны и это связь во многом оказывает влияние на сущность управления. Характер связи между ними определяется содержанием их деятельности, той ролью, которую они играют в обществе, отношениями, складывающихся по поводу государственного управления. Следует подчеркнуть, что система управления природопользованием и охраной окружающей среды функционирует в основном на административном уровне. Главное в деятельности входящих в систему управления лиц состоит в том, чтобы организовать и регулировать отношение людей, коллективов на выполнение своих производственных задач.

Если обратиться к истории развития государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, то нужно отметить, что в 70–80-е годы управлением и охраной окружающей природной среды занимались около 16–18 министерств и ведомств. Такие природные ресурсы, как водные объекты, атмосферный воздух находились в ведении нескольких ведомств, что порождало параллелизм и дублирование органов государственного управления. Причем один и тот же орган осуществлял двойную функцию управления – контроль и эксплуатацию природных ресурсов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя же. Кроме того, не существовало государственного органа, который координировал бы всю природоресурсную и природоохранную деятельность в стране. По существу, недостатки в управлении природопользованием и охраной окружающей среды порождали хищническое отношение к ней, независимо от уровня исполнительного органа, будь то министерство либо ведомство.

В конце 80-х годов в масштабе Союза ССР был создан Госкомитет по охране природы. По образцу этого комитета были созданы комитеты в союзных республиках. По своему замыслу комитеты должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности в стране, т. е. едиными центрами комплексного управления охраной природы взамен многочисленных ведомственных структур. В силу объективных и субъективных причин эту задачу все же решить не удалось. В 1991 г. Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было создано Министерство экологии и природных ресурсов (Минэкологии). В него вошли комитеты по охране и использованию недр и рыболовства. Но, к сожалению, и этот эксперимент не удался. В 1992 г. Министерство экологии и природных ресурсов было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации. В 1993 г. был создан Госкомитет по экологии и природопользованию, став самостоятельным государственным органом управления. И в 1996 г. был создан Комитет по охране окружающей среды и опять он был упразднен. По существу, громадный орган оказался неэффективным в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. Практика показала, что оно неспособно было решать поставленные задачи перед обществом, перед гражданами, перед государством.

В настоящее время происходят изменения структуры органов государственного управления и их компетенции; изменения в разграничении предмета ведения между Федерацией и ее субъектами; в повышении роли местного самоуправления. В этой связи государство должно больше брать ответственность на себя перед обществом за благоприятное состояние окружающей среды.

В современной литературе и законодательстве все больше внимания уделяется термину просто «управление», а «не государственное управление», иначе говоря, опускается термин «государственное управление». Это связано, прежде всего, с понижением правового положения круга субъектов системы управления природопользованием и охраной окружающей среды. Вместе с тем в рамках государства реализация природоохранного законодательства осуществляется государственными органами. Именно государству в лице его представительных органов принадлежит важнейшая роль в укреплении экологического правопорядка в стране. Управление природопользованием и охраной окружающей среды основано на конституционных положениях и подразумевает, прежде всего, исполнительную деятельность государственных органов по практической реализации, принадлежавших государству полномочий в обеспечении рационального и научно обоснованного использования природных ресурсов, а также соблюдения законности в регулировании экологических отношениях. Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды должен учитывать и специфику природных ресурсов, как наиболее важных объектов природы. Взаимоотношения производителей продукции с органами по управлению природопользованием и охраной окружающей среды должны строиться таким образом, чтобы они не противоречили друг другу. Так, землеустройство является одной из функций государственного управления и реализации землеустроительного процесса, которое представляет собой внутрихозяйственные действия и зависит от того, насколько успешно решен этот вопрос. В этой связи управление природопользованием и охраной окружающей среды есть управление всех природопользователей, включая и землеустроителей.

Не следует забывать о том, что под управлением понимается и организаторская деятельность органов государственной и исполнительной власти и местного самоуправления, направленная на обеспечение наиболее рационального использования природных ресурсов и всемерную охрану окружающей среды. Не только из теории, но и из многолетней практики известно, что любой строй успешно развивается лишь тогда, когда большинство населения реально управляет государством, когда миллионы людей активно участвуют в жизни страны. В пятом разделе Экологической доктрины Российской Федерации от 18 сентября 2002 г. указывается, каким путем должно идти развитие государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием.

Основными задачами в указанной сфере являются обеспечение эффективного государственного управления охраной окружающей среды и использования природных ресурсов, соответствующего демократическому устройству и рыночной экономике. Для этого необходимо: развитие государственного регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов с учетом различных форм их освоения; четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля за использованием природных ресурсов и состоянием окружающей среды; учет экологических систем при регулировании отношений собственности на природные ресурсы; обеспечение государственного, ведомственного, производственного экологического контроля, а также совершенствование системы лицензирования, сертификации и паспортизации; развитие государственного нормирования и контроля качества окружающей среды и установление единых требований к хозяйствующим субъектам; поддержание постоянной готовности органов управления, сил и средств реагирования на возникающие экологические угрозы и чрезвычайные ситуации; создание в секторах промышленности, в которых осуществляется потенциально опасная деятельность, специализированных подразделений, предназначенных для предотвращения и ликвидации негативных последствий такой деятельности; наделение должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, необходимыми полномочиями, обеспечение им государственной защиты и предоставление социальных гарантий.

Над реализацией указанных положений следует еще работать, и многое предстоит сделать в структуре управляющей системы государственных исполнительных органов власти, органов местного самоуправления.

В сфере общественных отношений по использованию и охране окружающей среды управляемой системой выступают предприятия, учреждения, фирмы, различные предпринимательские организации, а также граждане и иные непосредственные пользователи природных ресурсов; управляющей подсистемой – соответствующие органы государственной исполнительной власти-министерства, ведомства, местные органы самоуправления и т. д.

Однако в реальной жизни в рассматриваемой области отношений не всегда возможно с такой четкостью провести границы между объектами и субъектами управления. В зависимости от характера и содержания деятельности то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой, а в другом случае – управляющей подсистеме.

К примеру, Минприроды является субъектом управления, а объектом управления выступают службы, комитеты, агентства, департаменты, которые управляют различными организациями, учреждениями. производственными фирмами, кооперативными хозяйствами, акционерными обществами и иными юридическими и физическими лицами, осуществляющие природопользование.

Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает субъектом и объектом управления в одном и том же общественном отношении. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность свое-временно реагировать на действия различных факторов, умеет видеть перспективы развития отношений по управлению природопользованием и охрана окружающей среды.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды должно строится на широком использовании рычагов экономического воздействия на субъекты природопользования как поощрительного, так и карательного характера. В этой связи принцип платности за использование природных ресурсов субъектами хозяйственной деятельности является одним из наиболее существенных предпосылок рачительного отношения к природным ресурсам. Часть средств, полученных таким образом, должна быть использована на финансирование природоохранительных мероприятий. Необходимо добиться такого положения, когда не только государство и общество в целом, но и различные субъекты хозяйственной деятельности были бы заинтересованы в «щадящем, рациональном использовании природных ресурсов». В этой связи Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает порядок планирования и управления, обязанности субъектов природопользования по проведению мероприятий в области охраны и рационального использования природных ресурсов. Положения, вытекающие из Закона «Об охране окружающей среды» (глава 2 «Основы управления в области охраны окружающей среды») направлены на повышение культурного уровня людей, образуют идеологическую основу всей природоохранительной деятельности, осуществляемой государством, и выполняемые всеми природопользователями. Особенно в современных условиях управление не может быть привилегий узкого круга профессионалов, оно должно быть прозрачным для граждан.

Говоря об управлении, следует отметить, что функции государственных органов обусловлены конкретными задачами, определенные законодательством. К этим функциям относятся: учет, состояния и использование природных ресурсов, планирование использования, организация охраны природных ресурсов и улучшение окружающей среды, издание нормативных актов, применение их контролирующими органами за использованием и охраной объектов природы, разрешение споров о праве пользования природными ресурсами. В функциях соответственно могут быть осуществлены организационно-правовые формы и методы.

В качестве форм государственного управления выступают правотворческая, правоприменительная, правоисполнительная и правоохранительная деятельность органов государства. Сюда же включается функция распределение и перераспределение природных ресурсов между природопользователями. Государство здесь выступает в качестве суверена на природные ресурсы, которое осуществляет правомочия собственника в пределах границ федеративной республики.

Государственным оорганам власти в области природопользования и охраны окружающей среды присущи все основные социально-политические и организационные принципы управления (плановость, научная обоснованность, комплексность использования природных ресурсов).

В системе организационного управления следует назвать принцип учета природно-географического районирования. Важным принципом является принцип разделения хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных функций в области охраны окружающей среды. Своеобразными принципами являются постоянная забота о восстановлении и возобновлении природных ресурсов и бережного использования их. Объектами государственного управления со стороны министерств и ведомств является деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Методами управления являются: обязательные предписания, порождающие обязанность их выполнения; запреты на действие, причиняющие вред природной среде и здоровью человека; разрешение на использование ресурсов природы с учетом требований закона; согласование при проектировании, размещении, строительстве объектов с целью предотвращения вреда окружающей среде.

Правовой основой государственного управления являются законы: «Об охране окружающей среды», иное природоресурсное законодательство Российской Федерации, Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[84]84
  Российская газета. 2012. 22 мая.


[Закрыть] в котором определены содержание нормотворческой, контрольно-надзорной и иных функций.

Нынешняя структура федеральных органов исполнительной власти состоит из 22 министерств, 34 служб, 24 федеральных агентств, одного Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации.