Текст книги "Экологическое право"

Конституции Российской Федерации принадлежит исключительное место среди законов, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды. В ней закреплены общие принципы права природопользования и охраны окружающей среды и содержатся нормы, посвященные праву собственности на землю.

Она является юридической базой для развития и совершенствования экологического законодательства. Известно, что в Конституции РФ обобщается опыт законодательной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, определяется основа, цели, направления государственной и общественной деятельности на этапе рыночных отношений. Для экологического законодательства имеет важное значение конституционное закрепление основных задач правового государства, проведение единой политики в сфере использования и охраны окружающей среды, а также принципы участия граждан и общественности в этой области отношений.

В качестве источников экологического права имеют большое значение статьи 9, 36, 41, 42, 71, 76. Характеризуя конституционные нормы, следует отметить, что они направлены на закрепление принципов различных форм собственности, рационального использования и охраны земли в РФ как основы жизни народов, проживающих на соответствующих территориях.

Вторая часть статьи 9 Конституции РФ устанавливает различные формы собственности на землю. Это положение находит свою конкретизацию в природоресурсном законодательстве – земельном, водном, горном, лесном. В указанных законодательных актах заложены правовые основы экономики рыночного хозяйства.

Отношения собственности на земельные и другие природные ресурсы регулируются статьей 36 Конституции РФ.

В ней, в частности, закреплено право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве и операционного базиса в городах. Далее эта статья закрепляет основной принцип рыночной экономики, где гражданам разрешается свободно владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Другие статьи направлены на охрану и защиту здоровья граждан. Так, в статье 41 Конституции подчеркивается, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В статье 42 Основного закона закреплено: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Указанные экологические права человека и гражданина являются действующими, и государственная защита им гарантируется.

В то же время в Конституции установлено, что каждый человек и гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Учитывая федеративное устройство России, Основной закон государства определил предмет ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области закрепления собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. В конституционных нормах закреплены экологические функции Российского государства и права.

Осуществляя свои экологические функции, государство использует различные методы: правовые и неправовые. Из числа правовых методов следует выделить такие как нормотворческий, правоохранительный.

К неправовым относятся экономический, политический, идеологический, организационный методы.

Вместе с тем в Конституции недостаточно полно определена деятельность специальных государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Почти ничего не говорится о компетенции местных органов самоуправления и администрации городов и районов в области охраны окружающей среды и природопользования.

В качестве основных форм источников экологического права в науке признаются законы, основы законодательства и кодексы. Закон – юридический акт, принятый представительным высшим органом государственной власти, либо непосредственным волеизъявлением населения (в порядке референдума) и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения.

Закон составляет основу системы права государства и обладает наибольшей юридической силой по отношению к нормативным актам, изданным всеми иными органами государства. Для закона характерны особый порядок принятия, специальная законотворческая процедура[44]44
  Большой юридический словарь. М.: Юрид. лит., 1998. С. 210.


[Закрыть]. Как самостоятельный источник права, закон сложился еще в древности и пришел на смену правовому обычаю. Закон закрепляет государственную экологическую политику и выражает волю народа. Народ через своих представителей в законодательных органах имеет возможность формулировать государственную экологическую политику.

Особенностью закона является то, что все другие акты, как источники экологического права, носят подзаконный характер.

Важным источником экологического права является Закон РФ от 10 января 2002 года «Об охране окружающей среды»[45]45
  СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.


[Закрыть].

С принятием указанного Закона наступил новый период деятельности органов управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Закон определил задачи природоохранного законодательства РФ. В нем сформулированы новые положения в сфере экологических проблем и охраны окружающей среды.

Таким образом, закон создал предпосылки для формирования основных институтов, которые активно воздействуют на охрану окружающей среды.

Кроме того, нормы закона определяют прогрессивные тенденции в развитии российского экологического права на современном этапе.

Вместе с тем закон должен быть оптимальным в регулировании отношений, образующих предмет экологического права. К сожалению, в законах также, как и раньше, закрепляются основные положения, но не отражаются конкретные вопросы экологических отношений.

Позитивным является дополнение норм закона об охране окружающей среды и его совершенствование, и решение задач поставленные в Основах государственной политике в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.

Изданы и другие законы, которые направлены на охрану окружающей среды. Они имеются в большом количестве. К примеру, такие законы, как Основы законодательства Российской Федерации «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г., № 323-ФЗ[46]46
  Российская газета. 2011. 23 ноября.


[Закрыть], Федеральный закон «Об экологической экспертизе»[47]47
  СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; 1998. № 16. Ст. 1800.


[Закрыть] от 23 ноября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями на 1998 г.), Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[48]48
  СЗ РФ. 1998. № 26.Ст. 3009.


[Закрыть] и ряд других законов, определяющих экологическую обстановку в стране.

Важное место среди специальных источников права занимает Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г. и вступивший в силу с этого же времени.

Значение Земельного кодекса РФ состоит в том, что он регулирует основные вопросы природопользования, предоставления и изъятия земель, покрытых лесами и водами, а также особо охраняемых природных территорий, пригородных и зеленых зон и т. д. В законе отграничены земли федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Определено право муниципальной собственности на землю. Это, как правило, земли, занятые муниципальными объектами (школы, больницы, предприятия общепита, дома культуры, детские учреждения, социальный фонд жилья и т. д., земли общего пользования). Большое значение в регулировании вопросов природопользования и охраны окружающей среды придается землям, находящимся в частной собственности. Оборот указанных земель в качестве недвижимого имущества регулируется также нормами Гражданского кодекса РФ. Собственник имущества осуществляет все правомочия: владения, пользования и распоряжения в установленном порядке, не нарушая права других природопользователей. Большое значение для регулирования природоресурсных, природоохранных отношений, а также отношений по взаимодействию человека, общества с природой имеются и другие принятые в последние годы законы: Водный кодекс РФ 3 июля 2006 г.; Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г.; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире»; Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях, территориях и курортах»; Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Однако, недостатки, имеющиеся в действующих законах, свидетельствуют о необходимости разработки и принятию новых нормативных правовых актов, в том числе предусматривающих защиту здоровья человека от отходов производства и потребления и др. Так, например, Закон «О недрах», принятый в 1992 г. заметно устарел и в 1995 году была принята его новая редакция, но после этого в его текст часто вносились изменения, дополнения и поправки. В нынешней обстановке разрабатывается модель нового закона «О недрах». Возможно, название его изменится в сторону «Горного кодекса РФ», который регулировал бы более полно и четко отношения недропользования и охраны. Используя свое конституционное право, многие субъекты РФ приняли свои законы: Марий Эл, Башкортостан, Адыгея, Северная Осетия, Тыва, Чувашия, Саха (Якутия). Ряд областей приняли свои земельные законы (Саратовская, Челябинская, Свердловская и др.).

Большинство экологических законов в субъектах Федерации строится по тому же принципу, что и основные законы РФ. Все они состоят из следующих разделов: общие положения; цели и задачи законодательства; объекты окружающей природной среды, подлежащие использованию и охране; принципы природопользования и охраны; компетенция Российской Федерации, ее субъектов, органов власти и управления; право собственности; экологические требования безопасности; разрешение экологических споров; ответственность за экологические правонарушения; международно-правовое регулирование пограничных объектов природы.

Вместе с тем, последние годы в законодательные акты были внесены изменения. Так, большие изменения были внесены в законодательство об охране окружающей среды в июне 2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».[49]49
  См. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. Номер 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации // СЗ РФ 2014, номер 30 (ч.1), ст. 4220.


[Закрыть] В развитии указанного закона было принято распоряжение Правительством плана мероприятий по обеспечению к 2020 г. сокращение выбросов парниковых газов до уровня не более 75 % объёма указанных выбросов в 1990 г.[50]50
  См. Распоряжение Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. Номер 504-р» Об утверждении плана мероприятий по обеспечению к 2020 году сокращение объемов выбросов парниковых газов до уровня не более 75 % объема указанных выбросов в 1990 г» // СЗРФ. 2014, номер 15, ст. 1778.


[Закрыть] Внесены нормы, изменения в Закон об охране окружающей среды и применение мер административного правового воздействия на нарушителей требований при проектировании, строительстве и реконструкции объектов капитального строительства зданий, сооружений, которые являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду и относятся к областям применения наилучших доступных технологий при обеспечении приемлемого риска для здоровья населения, которые вступают в силу с 1 января 2019 года, а с 1 января 2020 года вступает в силу п. 2 ст. 38 Закона об охране окружающей среды, в которой закрепляется норма, предусматривающая запрет на выдачу разрешения и на ввод объекта капитального строительства, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, превышающие технологические показатели (ндт).

В системе источников экологического права немаловажную роль играют подзаконные нормативные правовые акты – Президента РФ, Правительства РФ, Министерств и ведомств, и других органов государственной исполнительной власти, регулирующих экологические отношения и носят подзаконный характер. Так в 90-годы 20-го столетия в переходный период страны от командно-административного метода управления к рыночным отношениям было издано большое количество указов Президента РФ. Согласно п. 1 ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и Федеральным законам и являются подзаконными актами. К примеру, Указ Президента РФ» О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Концепция устойчивого развития страны была нацелена на базисные основы государства: – экономического и социального состояния, учитывая охрану окружающей среды[51]51
  См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «От концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗРФ. 1996, № 15, ст, 1572.


[Закрыть].

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике,» где в содержании нормативного акта определяется система государственного стратегического планирования, принципы социально-экономического развития страны в углеводородной промышленности.

Важным Указом Президента РФ является нормативный акт, нацеленный на пресечение коррупционных рисков в сфере неэффективного использования земельных участков больших городов, водоемов, особо охраняемых объектов, которые необходимо ограничить, использующих не по целевому назначению. В данном Указе регламентируются отношения земельных участков о распределении их, связанные с высокой рыночной стоимостью. Таким образом, указы Президента РФ представляютсобой особый вид источников экологического права. Говоря о их содержании, они охватывают комплекс природоресурсных и природоохранных отношений, и тем самым отличают от других законодательных актов и не могут противоречить законам Российской Федерации. Поэтому указы Президента являются подзаконными актами.

Таким образом, указы и распоряжения Президента РФ Федерации определяют основные направления проводимой в Российской Федерации природоохранительной реформы. Так им изданы ряд указов, имеющих большое значение для успешного проведения экологической политики, в числе которых можно выделить: указ Президента РФ «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 10 января 2000 г. № 243 указ Президента РФ от 27 июня 1998 года «О придорожных полосах Федеральных автомобильных дорог общего пользования»[52]52
  СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3065.


[Закрыть]; указом Президента РФ утверждена Доктрина информационной безопасности РФ от 9 сентября 2000 г., Морская доктрина от 28 июля 2001 г.

В соответствии с Конституцией России нормотворческая деятельность Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды детально отличается от компетенции Президента РФ. Согласно ст. 115 Конституции Правительство издает постановления и распоряжения на основании и исполнении Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Исходя из содержания ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнения: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Таким образом, Правительство РФ может составлять норму права в рамках уже существующих законов, а также предусмотренных указами Президента РФ. В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства РФ Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде. В последние годы Правительством РФ принято большое количество постановлений и распоряжений в области регулирования и охраны окружающей среды. Большое количество постановлений было принято в последние годы по охране природных объектов. Такие как, постановление Правительства от 31 марта 2002 г., «Об Экологической доктрине», от 22 апреля 2002 г., «О методике определения сопоставимой по кадастровой стоимости площади сельскохозяйственных угодий»[53]53
  СЗ РФ. 2002. № 17. Ст. 1680.


[Закрыть]. На основе указанного документа были утверждены постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. «Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Правила устанавливают порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, которые представляют собой упорядоченную систему сбора и обобщения информации о состоянии плодородия земель, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсилогических обследований таких земель; постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»[54]54
  Российская газета. 2004. 11 августа.


[Закрыть]. В данном постановлении определены объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации. Определены в этом перечне также объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору[55]55
  Российская газета. 2004. 11 августа.


[Закрыть]; постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2004 г. также утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Как видно, эти постановления Правительства направлены на совершенствование органов управления природопользованием и охраной окружающей среды в стране.

Имеются и такие постановления Правительства РФ, которые регулируют отношения, охраны окружающей среды. К примеру «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» от 16 июня 2001 г.; постановление Правительства от 15 января 2001 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха»; Правила «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительно экономической зоне Российской Федерации» от 3 октября 2003 г. Особо следует выделить постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Федерального закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»[56]56
  СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.


[Закрыть] от 20 ноября 1999 г. № 1281, на основании которого всем гражданам, подвергшимся воздействию радиации выдаются удостоверения единого образца, являющиеся основанием для защиты их прав. Что касается исполнения постановления Правительства РФ на территории Челябинской области, то в этой связи было издано постановление губернатора «О мерах по реализации Федерального закона РФ от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» от 1 августа 2000 г. № 331[57]57
  Сборник нормативных актов по социальной защите населения, пострадавшего от воздействия радиации. Челябинск. 2000. С. 70.


[Закрыть].

Немаловажным является постановление Правительство РФ от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации выполнение работ, связанных с использованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами»[58]58
  Российская газета. 2010. 10 марта.


[Закрыть].

Постановлением Правительства РФ издаются документы, удостоверяющие и уточняющие границы отвода земель для горнодобывающих производств. Так, Постановлением правительства РФ были утверждены Правила подготовки и оформления документов, удостоверяющие уточнения границы горного отвода и ведомостью координат. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Документация оформляется по заявлению пользователя недр на срок действия лицензии на пользования недрами.[59]59
  СЗ РФ. 2015, № 32,ст. 4761.


[Закрыть] Что касается распоряжения Правительства РФ, то как, нормативный акт распоряжение является обязательным для исполнения ведомственными органами и производственными организациями и учреждениями. Наглядным примером является Распоряжение Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316-р «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды».[60]60
  СЗ РФ. 2015, № 29 (ч. 2), ст. 4524.


[Закрыть]

Данным постановлением утвержден перечень вредных веществ с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющие тенденцию к накоплению в окружающей среде средств соединения обладающие большой токсичностью, данных государственного экологического мониторинга при наличии методик (методов) измерения загрязняющих веществ. В перечне проводится разделение загрязняющих веществ для атмосферного воздуха, водных объектов и почв.

Таким образом, Правительство Российской Федерации активно воздействует на природоохранные отношения и принимает меры по регулированию и обеспечению земельного и экологического правопорядка.

К источникам экологического права относятся также нормативные правовые акты министерств и ведомств. Министерства и ведомства в пределах своей компетенции вправе принимать обязательные для исполнения акты. Причем, нормативные правовые акты специально уполномоченных государством органов по природопользованию и охране окружающей среды являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах этой отрасли. Следует отметить, что требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. (с изм. и доп., включая от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[61]61
  СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть]. Напомним, что нормативные правовые акты указанных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Другие акты, принимаемые министерствами и ведомствами Российской Федерации, в виде указаний, писем, телеграмм не могут носить нормативный правовой характер. В зависимости от характера правовых норм, принимаемых в министерствах и ведомствах, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Как правило, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы экологического характера.

Так, приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 27 сентября 2013 г. № 411 утвердил Положение «О сочинском национальном парке», который определяет правовой режим особо охраняемой территории парка и носит обязательный характер выполнения требований всеми лицами, осуществляющие природопользование.

Приказом Минприроды России от 5 августа 2014 г. № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их разрешение».

Настоящим приказом утверждены требования к содержанию и оформлению проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Методические указания устанавливают единый подход к разработке и общие требования к содержанию и оформлению проектов нормативов образования отходов и лимитов по их размещению. Действие методических указаний не распространяется на отношения в области обращения с радиоактивными, биологическими и медицинскими отходами.

Что касается нормотворческой деятельности других министерств и ведомств, то они выполняют свои функции из утвержденного для положений Правительством РФ. К примеру, Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 4 февраля 2010 г. № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости», который определяет структуру и состав кадастровых сведений Реестра объектов недвижимости, правила внесения сведений в Реестр о земельных участках, о зданиях, о сооружении, о не завершенном строительстве, о структуре, составе и правилах ведения кадастровых дел обязательный для всех землепользователей.

«Правила заготовки древесины», утверждены Приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 1 августа 2011 г. № 337, который играет важную роль в качестве источников экологического права, поскольку они принимаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, в частности, в лесном хозяйстве и лесов в сельской местности[62]62
  Российская газета. 2012. 20 марта.


[Закрыть]. Большое значение придается правовым нормам, издаваемыми Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ, Федеральное агентство по рыболовству. Немаловажную роль в качестве источников экологического права играют нормативные правовые акты, принимаемые Министерством здравоохранения РФ, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В области охраны окружающей среды в сельском хозяйстве издаются в качестве нормативных актов приказы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Так, приказ Минсельхоза РФ от 8 февраля 2010 г. № 33 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и примерной формы договора купли-продажи лесных насаждений»[63]63
  Российская газета. 2010. 22 апреля.


[Закрыть] направлен на установление порядка заключения договора купли – продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Договор купли-продажи лесных насаждений регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации и заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора.

Таким образом, министерства и ведомства также могут издавать инструкции, правила, положения и другие акты, зарегистрированные и опубликованные в официальных изданиях.