Текст книги "Экологическое право"

Для обеспечения прав гражданина и человека в области охраны окружающей среды необходимо иметь гарантии человека. Их реализация напрямую связана с судебными органами, а также органами специальной компетенции, которые стоят на страже экологического правопорядка. Следует отметить, что в России в качестве гарантии такие нормы находят отражение в законодательстве. Они были закреплены в Конституции РФ 1993 г. и в Законе «Об охране окружающей среды». Затем данный институт получил свое развитие в отдельных специальных законах, направленных на защиту здоровья граждан[73]73
  Федеральный закон Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»: // Российская газета. 2011. 23 ноября.


[Закрыть].

Россия вступила в Европейское сообщество, и тем самым взяла на себя обязательства по обеспечению прав и свобод граждан в соответствии с международными документами. Обращаясь к Конституции, мы видим, что в ней объявлены высшей ценностью права человека и его свободы. Гарантии обеспечения прав человека обеспечиваются законодательной и исполнительной властями, властями местного самоуправления и правосудием.

Говоря о сущности гарантий, следует отметить, что они нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей (к примеру, в Конституции в ст. 58 закреплены обязанности граждан сохранять природу), поэтому понятием «гарантия» охватываются вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на реализацию прав и свобод граждан, на устранение причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и на защиту прав от далеко нередких в наши дни нарушений.

Отсюда можно сделать вывод, что под гарантиями понимаются условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану экологических прав каждого гражданина. В качестве гарантий экологических прав граждан выступает не только сам результат деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, но и сам механизм, определенный законом порядок осуществления этой деятельности. Для реализации экологических норм, защищающих права граждан, была создана Комиссия по правам человека при Президенте РФ с определенным кругом полномочий. Существующее положение о Комиссии не дает возможности самостоятельно решать вопросы по обращениям граждан, поскольку она включена в структуру Управления по работе с обращениями граждан.

Большинство законов природопользования содержит нормы, которые гарантируют обеспечение экологических прав граждан (водный, земельный, лесной кодексы). Вместе с тем в реальной действительности таких гарантий у граждан нет, поскольку отсутствует механизм их реализации, не установлены гарантии их обеспеченности.

Реальные экологические права граждан должны иметь развернутый механизм государственной защиты, который закреплен в законе и может действовать на практике. Здоровье человека тесно связано с условиями среды обитания и обеспечения продуктами питания. Поэтому должна быть гарантия обеспечения качественными продуктами питания, не загрязненными химическими веществами. Физиологическое состояние человека не просто каким-то образом взаимосвязано с состоянием природной среды, а является качественным показателем уровня природного благополучия, «природного здоровья».

Меры по охране здоровья граждан, забота о правильной, нормальной деятельности человеческого организма, о его полном физическом и психическом благополучии способствуют оздоровлению всего природного организма.

Гарантией обеспечения экологических прав граждан политического характера является то, что здоровье является одним из основных прав человека и всемерной социальной задачей. Политической задачей государства является основа нормальной экологической среды потому, что в основе стратегии государства должны быть заложены принципы участия людей в планировании и осуществлении их экологической политики в целом. Гарантии прав граждан на благоприятное состояние окружающей среды содержатся также в главе пятой Закона «Об охране окружающей среды». В п. 1 ст. 19 определяется цель нормирования охраны окружающей среды. В ней подчеркивается, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В последующих статьях главы 5 Закона определяются нормативы в области охраны окружающей среды в соответствии с их целями во всех областях производства и деятельности человека в обществе.

В Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[74]74
  СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.


[Закрыть] органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.

В то же время в нем не регламентированы процедуры участия коренных народов в контроле за использованием и охраной природных ресурсов. Известно, что, развивая нефтегазовую индустрию, добычу полезных ископаемых, гидростроительство и рыболовство на Сахалине, Камчатке, в Якутии, в Магаданской области, Приморском и Хабаровском краях и других областях Севера, поставили под угрозу право этих народов на жизнь.

Отвечая на вопрос о гарантиях обеспечения экологических прав граждан, следует сказать, что здоровье не может быть достигнуто силами только одного сектора здравоохранения. Здесь необходимо скоординировать усилия других социальных и экономических секторов, занимающихся вопросами развития на национальном уровне и, в частности аграрного сектора животноводства, обеспечения продовольствием, промышленности, образования, жилищного строительства, общественных работ и средств связи.

Государство гарантирует охрану здоровья каждого гражданина и человека в соответствии с Конституцией РФ и иными законодательными актами.

Основными принципами – гарантиями охраны здоровья граждан являются:

1) соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий;

2) приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан;

3) доступность медико-социальной помощи;

4) социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

5) ответственность органов государственной власти и управления, предприятий учреждений и организаций независимо от формы собственности на природные ресурсы должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Всякие гарантии должны быть претворены в жизнь. Эта реализация гарантий норм зависит от многих факторов. К примеру, проведение экологической экспертизы и обязанность государственных органов учитывать их, предложения граждан по вопросам экологии является условием реализации гарантий граждан.

В реализации гарантий экологических прав граждан большое значение имеют способы их защиты. Не секрет, что реализация гражданином экологических прав зависит от усмотрения администрации и отдельных должностных лиц, которые зачастую не несут за это ответственность.

Государственные органы обязаны учитывать предложения общественных организаций и граждан.

Вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы, должностные лица, общественные объединения, обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. В случае отказа гражданин вправе обратиться с жалобой в суд.

Характеризуя процедуру рассмотрения жалоб в органах исполнительной власти, следует подчеркнуть, что она не отвечает задачам сегодняшнего дня и в большей степени защищает административную власть, чем права граждан. В этой связи следовало бы принять новый закон об обращении граждан в суд по защите его экологических прав, ужесточив ответственность чиновничьего аппарата.

Совершенствования деятельности исполнительных органов, улучшая правопорядок, нам представляется создание административных судов, либо с выделением специализированных отделов в общих судах.

Сегодня реализация гарантий экологических прав граждан и их защита напрямую связаны с защитой этих прав в судах общей юрисдикции, а также в Конституционном суде РФ, защита экологических прав Уполномоченным по правам человека и защитой экологических прав в Европейском суде по правам человека.

В литературе к таким средствам и способам защиты относят:

а) судебный контроль за деятельностью администрации (административные споры и организация административной юстиции);

б) административный (внутриведомственный и подведомственный) контроль и надзор, осуществляемый в рамках самой исполнительной власти, сюда необходимо отнести и президентский контроль за деятельностью подчиненной ему системы государственных органов;

в) организация приема и распоряжения обращений (заявлений и жалоб) в органы исполнительной власти;

г) прокурорский надзор (общий надзор прокуратуры) за законностью деятельности отдельных структур исполнительной власти (министерств и ведомств), а также за органами местного самоуправления;

д) контроль со стороны представительных органов власти за аппаратом управления в рамках, определенных законом, и с учетом принципа разделения властей[75]75
  Селищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных инте-ресов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Феде рации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 74.


[Закрыть].

Характеризуя административный способ защиты экологических прав граждан, напомним, что он регулируется кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 22-ФЗ (ред. 03.07.2016). В п. ст. 1 предусматривается рассмотрение и разрешение подведомственным им административных дел о защите или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организации, возникающих из административных правоотношений в том числе административные дела; возникающие на основе оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, или иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Содержание закона направлено на обращение гражданина с иском непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, должностному лицу.

Важно, чтобы граждане и общественные экологические организации своевременно осуществляли контроль за выполнением экологических экспертиз, экологических решений, регулярным извещением о ходе выполнения и результатах реализации экологических решений.

Способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединения, религиозными объединениями и религиозными организациями, в том числе некоммерческими, а также организациями не являющимися юридическими лицами, если они не обладают правом на судебную защиту своих прав и свобод, и законных интересов в публичной сфере.

Жалобы подаются в органы, к непосредственному ведению которым относятся разрешение этих вопросов, и которые являются вышестоящими по отношению к тем, чьи действия или решения обжалуются; запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем должностным лицам, действия которых обжалуются; руководители и другие должностные лица государственных органов, предприятий, учреждений, предпринимательской деятельности, организаций обязаны производить личный прием граждан в удобное для граждан время, преимущественно дневное, о часах приема граждане извещаются; должностные лица при разрешении заявлений и жалоб граждан обязаны внимательно разобраться в существе дела; все министерства и ведомства должны систематически проверять состояние дел по рассмотрению жалоб и принимать меры для устранения причин нарушений прав граждан.

Нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб влечет в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную ответственность. Те же действия, причинившие существенный вред, влекут за собой уголовную ответственность за должностные преступления.

Если гражданину отказано в удовлетворении жалобы в административном порядке, предусматривается судебный порядок защиты. Кроме гражданина, права которого нарушены, с жалобой могут обратиться его представители или представитель от общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба рассматривается по правилам административного судопроизводства (ст. 3–4). Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы. Если же обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод граждан, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда подлежат немедленному исполнению в случаях прямо предусмотренных Кодексом административного судопроизводства РФ. Суд вправе указать предельные сроки исполнение решения суда в соответствии с характером соответствующих требований настоящего кодекса (ст. 187).

Не исполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер Кодексом административного судопроизводства РФ.

Особая роль в защите экологических прав граждан отводится Конституционному суду РФ, Комиссии по правам человека при Президенте РФ, защите прав граждан – Уполномоченным по правам человека в РФ (ст. 103 Конституции РФ), что определено Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об уполномоченном по правам человека в РФ», а также Комиссии по экологической безопасности Совета безопасности РФ, экспертные советы при Комитетах по экологии и по природным ресурсам Государственной Думы РФ.

Защита экологических прав осуществляется в Европейском суде по правам человека (Страсбург). Обращение направляется заявителем лично ячерез адвоката в Европейскую комиссию по правам человека, где проходит отбор на право быть принятым к рассмотрению или непосредственно в суд (шесть месяцев после подачи обращения). Комитет Министров Совета Европы решает вопрос, была ли нарушена Конвенция, и только тогда выносится вопрос на судебное заседание Европейского суда.

Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты природы

В науке экологического права вопросам собственности на природные ресурсы и объекты природы было уделено достаточно большое внимание. Это один из наиболее сложных вопросов, который до сих пор решается в экологическом праве и законодательстве. Исходные данные по определению собственности вытекает из понятия экономических категорий: кому принадлежат те или иные природные объекты, ее ресурсы, кто может ими распоряжаться, удовлетворяя потребности общества и будущих поколений.

В связи с этим нужно определить, что понимается под собственностью вообще. Все ученые сходятся во мнении, что собственность есть не что иное, как присвоение лицом природного ресурса либо природного объекта определенной общественно-экономической формации и посредством ее. Под собственностью понимается также система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена потребления, характеризующих присвоение средств производства и предметов потребления[76]76
  Гражданское право. Словарь-справочник. М.: Норма, 1996. С. 469.


[Закрыть].

Законодательство устанавливает правовые нормы, которые регламентируют общественные отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением природными ресурсами, принадлежащим физическим или юридическим лицам или государству. Отсюда складывается особый правовой режим природных ресурсов, который сводится к оптимальному объему потребностей человека и сохранению их потенциала, а также сохранению благоприятного состояния окружающей среды.

Понятие природных ресурсов дается в Законе «Об охране окружающей среды». В ст. 1 определены природные ресурсы как компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую стоимость.

Это определение природных ресурсов, в котором дается характеристика качественной стороне и подчеркивается ее имущественный характер.

Отношения собственности на природные ресурсы и объектов природы регулируются во всяком обществе. Под влиянием развития производственных сил общества менялись и формы этих отношений, то есть, собственность на землю, воду, леса, недра в том или ином государстве соответствовала определенному способу производства и вместе с ней изменялась. Так, в рабовладельческом обществе природные ресурсы принадлежали рабовладельцам, а рабы были бесправны на них. В феодальном государстве собственником на землю признавался феодал, а крестьяне эксплуатировались на этих землях. В развитых государствах отношения собственности на объекты и ресурсы природы по своему характеру сложнее предшествующих социально-экономических формаций. Если ранее, (до конца 19 века), в основе земельных отношений и их правового регулирования лежали индивидуалистические принципы неограниченной частной собственности и свободы предпринимательской деятельности (договоров), то в современных развитых государствах органы власти активно участвуют в регулировании земельных и иных природных отношениях.

Собственность включает в себя многогранную систему отношений между людьми, коллективами, отраслями производства, регионами страны по использованию средств и результатов производства, целую гамму экономических интересов. Этот сложный комплекс отношений требует определенного сочетания экономики и экологии и их постоянного регулирования. Глубоко не осмыслив эти процессы в теоретическом плане, нельзя найти верные практические решения, а следовательно, и своевременно вырабатывать меры для формирования подлинно хозяйственного отношения к собственности природных ресурсов и объектов природы. Известно, что в Советский период все природные ресурсы находились в исключительной собственности государства. Такое положение не давало возможности эффективно и рационально использовать природные ресурсы, так как ограничивало права юридических и физических лиц по извлечению полезных свойств природы. Изменения форм собственности на землю и другие природные ресурсы начались с Конституции РСФСР 1978 года. Дальнейшему развитию собственности на природные ресурсы способствовала союзная реформа 90-х годов, которая в полной мере себя не реализовала.

Затем произошли реформы в республиках Союза ССР. Принятые в 1991 г. республиканские законодательные акты о земле углубили реформы денационализации, приватизации земель, деколлективизации деревни и созданию крестьянских (фермерских хозяйств).

Таким образом, аграрные и земельные реформы, начатые в 1990-1991 гг., завершились этапом земельной реформы, которая разрушила монополию государства на землю и созданием институтов права частной, государственной и муниципальной форм собственности на земельные и другие природные ресурсы и объекты природы.

Конституция Российской Федерации изменила правовой статус земли и других природных ресурсов. Статья 9 Конституции РФ требует, чтобы земля и другие природные ресурсы использовались и охранялись как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Основной Закон закрепляет особый правовой режим природных объектов и ресурсов в качестве объектов права собственности. Такое закрепление правового режима природных ресурсов в Конституции дает возможность малым народам на закрепление их в качестве исключительной собственности, что не всегда может принести пользу Федерации.

В дальнейшем с изменением и поправками внесенными в Конституцию Российской Федерации регулирование природных ресурсов и объектов природы согласно п. «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации отношения по регулированию вопрос владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водным ми и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов РФ. Вопрос о реализации правомочий субъектов Российской Федерации на природные объекты и природные ресурсы не решен полностью в законодательстве.

Не совсем понятны критерии разграничения, действующего законодательства не четко определены объекты государственной и муниципальной собственности и собственности субъектов Федерации. Вопросы перераспределения государственной и муниципальной собственности должны решаться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

В решении указанных вопросов должны сыграть исключительно важную роль новые принятые положения Конституции РФ и законодательства субъектов Федерации, а также муниципальных образований.

В период создания рыночных отношений в стране придается большое значение нормам Гражданского законодательства, так как природные ресурсы регулируются и гражданским правом.

Здесь следует подчеркнуть, что экологическое законодательство явно входит в противоречие с гражданским законодательством, регулирующим отношения государственной собственности на природные объекты (ст. 214 ГК РФ). В связи с этим следует ограничить приоритет частноправовых и публично-правовых норм гражданского права в регулировании экологических и земельных правоотношений собственности на природные ресурсы и объекты природы. При определении права собственности на другие природные ресурсы и объекты природы следует обратиться к отраслевому законодательству. К примеру, Закон Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992 № 2395–1 (ред. от 03.07.2016 г.). К полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования помимо участия в решении вопросов по соблюдению социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении пользования они осуществляют контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространённых полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, с добычей полезных ископаемых (ст. 5 Закона о недрах). Характеризуя правовой режим лесных ресурсов и использование на праве собственности государства определяются в соответствии земельным законодательством в составе земельных категорий как лесные участки (ст. 8 ЛК).

По существу, указанная статья направлена на ограничение, если не на исключение сферы действия ЛК РФ.

Незначительное исключение может быть по закону о местном самоуправлении, где отдельные лесные массивы, расположенные на городских землях, могут принадлежать городу на праве муниципальной собственности. Но это скорее исключение, чем правило.

Что касается водных ресурсов и водных объектов, то согласно законодательству они находятся в собственности Российской Федерации (в федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 ст. 8 Водного кодекса РФ. В настоящей статье характеризуется право собственности субъектов Российской Федерации только на такие водные объекты как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, физическому лицу, муниципальному образованию, если иное не установлено федеральным законом.

Право собственности указанных лиц прекращается одновременно с прекращением права собственности на земельный участок, в границах которого расположены водные объекты. По существу, Водный кодекс РФ уточнил, что водный объект, находящийся в связи с земельным участком составляет единое целое и не может отчуждаться от него.

Кроме того, земельный участок не подлежит разделу, а вместе с ним и водные объекты.

Также, как и Лесной кодекс РФ, законодатель привязал Водный кодекс к земельным отношениям по праву частной собственности на землю.

Говоря о животном мире как частью природной среды, то он оказывает определенное влияние на все другие компоненты природы. Законодательство России регулирует отношения в области использования и охраны животного мира только таких животных, которые обитают в естественном состоянии свободы во всех жизненных сферах (на суше, в воде, в атмосфере и в почве).

В эту область использования и охраны не входят животные, содержащиеся и выращиваемые в агрофирмах, принадлежащих частным лицам, колхозам, а также домашние животные, животные, находящиеся в неволе (зоопарках, специальных местах – научно-исследовательских учреждениях и т. д.). Такие животные могут находится у субъектов права собственности в формах: государственной, муниципальной, частной, кооперативной.

Таким образом, дикий животный мир включая водные биоресурсы, находящиеся в океане и морских водах являются государственной собственностью, поскольку пребывают в среде обитания в естественном состоянии. В зависимости от удовлетворения потребностей населения все природные ресурсы подразделяются на экономические и культурно-оздоровительные.

Действующее экологическое законодательство, регулируя рациональное использование и охрану природных ресурсов, является основой, для удовлетворения экономических интересов человека и общества. Один и тот же природный ресурс может являться источником для удовлетворения различных потребностей. К примеру, водные объекты является источником питьевого водоснабжения и вместе с тем энергетическим ресурсом и других потребностей.

Земля в качестве объекта использования может быть как пространственным базисом, так и основным средством производства. Природное вещество, представляющее значение в качестве ресурсов, переходит в разряд источников потребления. Как правило, потребление ресурсов природы связано с изъятием, либо существенным изменением их хозяйственных свойств. Поэтому применительно к природным ресурсам законодательство ставит вопрос о рациональном использовании, что наиболее правильно отражает их социально-экономическое предназначение. Для использования природных ресурсов представляет несомненный интерес их классификация на реальные (открытые) и потенциальные (еще не открытые), невозобновленные (минеральные ресурсы) и возобновленные (лесные ресурсы).

Правовой режим природных ресурсов в виде форм собственности отличается от правового статуса материальных ценностей, отнесенных законодательством к недвижимому имуществу (строений, транспортных средств, зданий и сооружений). Особенностью природных ресурсов является то, что, несмотря на их отчуждения или перехода от одного лица к другому в той мере, какой их оборот допускается законодательством, они не могут уничтожаться собственниками.

Итак, под правом собственности на природные ресурсы следует понимать совокупность правовых норм, закрепляющие, регулирующие и охраняющие состояние принадлежности (присвоенности) части или комплексности природных ресурсов определенным физическим и юридическим лицам.

Как видно из анализа российского законодательства, институт права собственности решает задачи, связанные с закреплением экономических отношений, складывающиеся в обществе по поводу принадлежности природных ресурсов определенным лицам-собственникам; определяет правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему ценностям; содержит правовые способы охраны прав и законных интересов собственника. Право собственности следует отличать от вещных прав лиц, не являющихся собственниками, а именно: права пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 21 ЗК РФ); сервитутов(ст. 23 ЗКРФ); права хозяйственного ведения и права оперативного управления имуществом (ст. 216 ГК РФ, ч. 1).