Текст книги "Конституционализм как правовое основание социальной солидарности. Монография"

Относительно же механизма реализации народом своей власти полной ясности не было. Разработка такого механизма предполагала прежде всего решение вопроса о том, существует ли она, единая воля всего народа, да и сам народ как единое целое? Невозможность чистого юридического воплощения принципа народного суверенитета даже при условии максимальной демократизации избирательного права осознавалась учеными-юристами уже на ранних этапах демократии и конституционализма. Так, А. Дайси признавал народный суверенитет лишь политическим явлением (юридически же суверенитет принадлежит, по Дайси, парламенту)²⁴⁴, а по справедливому замечанию видного российского юриста профессора С. А. Котляревского (1873–1939), попытки определения народного суверенитета «наталкиваются на целый ряд существенных юридических затруднений»²⁴⁵.

Действительно, наиболее уязвимым местом теории народного суверенитета, в том числе в части обоснования реальности форм его реализации, является невозможность и нецелесообразность участия в управлении всего населения. Именно данное обстоятельство и порождает вопрос о том, что такое народ как субъект суверенитета. Особенно наглядной и разительной разница между общей численностью населения и кругом лиц, имеющих право влиять на публичную власть, была заметна на первом этапе развития мирового конституционализма, когда чрезвычайно ограниченным был круг лиц, обладавших избирательным правом. В результате удельный вес избирателей в общей массе населения был крайне незначительным. Например, накануне известной английской избирательной реформы 1932 г. активным избирательным правом обладали 4,4 % взрослого населения Великобритании, в результате ее проведения – 7,5 %, после проведения реформы 1867 г. – 16,4 %, накануне Первой мировой войны – около 30 %, в 1921 г. – 74 %, в 1931-м – 96,6 %. Как видно, лишь приблизительно к середине ХХ в. численность избирательного корпуса примерно сравнялась с численностью взрослого населения страны²⁴⁶. Приведенная статистика не является особенностью британской политической истории, она отражает общие закономерности развития избирательного корпуса в рамках индустриального общества²⁴⁷.

Представляется, что ограничение субъектов политических прав на ранних этапах конституционализма имело комплекс различных причин, среди которых следует особо отметить отсутствие признания за правами данной группы естественного, т. е. первостепенного по значимости для человека, характера, а также совершенно обоснованное стремление авторов первых актов конституционного уровня ограничить круг избирателей людьми, самостоятельно мыслящими и действующими. Таковыми среднестатистически (в большинстве случаев) являются люди достаточно образованные и достаточно обеспеченные. В объективно существующих в раннеиндустриальный исторический период условиях (низкий уровень образования и жизни большинства населения, финансовая зависимость женщин от мужчин и т. д.) данным требованиям удовлетворяли именно и только имущие граждане мужского пола. Поэтому ими и был ограничен избирательный корпус – «чтобы обеспечить образованию и собственности необходимое влияние на законодательство»²⁴⁸. Цензовый характер избирательного права, таким образом, обосновывался соображениями «общей пользы»: дабы избиратель мог сделать свой выбор вполне самостоятельно и независимо от мнения других, устанавливались возрастной, имущественный и гендерный цензы, предполагавшие, что необходимый уровень самостоятельности и осмысленности при осуществлении выбора кандидата может дать только наличие определенного уровня дохода, образованности, жизненного опыта и социального кругозора. Избиратели, этими качествами не обладающие, легче поддаются манипулированию: в условиях ограниченной политической свободы – со стороны властей, а в условиях реальной политической конкуренции – со стороны радикальных политических группировок.

Такой подход, означавший условность принципа народного суверенитета, а также ограниченность масштабов реализации социальной солидарности в политической сфере, следует тем не менее признать весьма разумным. Он подтверждает, что солидарность не следует преувеличивать, тем более – абсолютизировать, иначе она превратится в свою противоположность. О негативных последствиях такого преувеличения и увлечения идеями солидарности в сфере политического представительства с опережением времени красноречиво свидетельствует опыт работы дореволюционных созывов Государственной Думы России, учреждение которой было следствием революционных событий 1905 г. Несмотря на неравный, непрямой и невсеобщий характер выборов в Государственную Думу Российской империи, тем не менее даже весьма ограниченный – и разумеется, вынужденный революцией – демократизм ее формирования несколько опередил время: 8 % состава ее первого созыва оказались неграмотными²⁴⁹. По свидетельству последнего государственного секретаря Российской империи С. Е. Крыжановского, «это было собрание дикарей. Казалось, русская земля послала в Петербург все, что было в ней дикого, полного зависти и злобы». Многие депутаты-крестьяне в поисках дополнительного заработка устраивались работать швейцарами и дворниками, поскольку свое депутатское жалованье они отсылали в деревню. Они приторговывали входными билетами в здание Государственной Думы, пьянствовали и буянили в трактирах²⁵⁰. Еще более уничижительно оценивал состав первой Государственной Думы председатель Совета министров И. Л. Горемыкин, заявляя в частных беседах, что это «не палата депутатов, а грязные подонки населения, сплотившиеся в разбойничью шайку»²⁵¹. Впрочем, присутствие в составе дореволюционных Государственных Дум представителей низших слоев населения подчас оценивается весьма позитивно. Так, современный российский историк и политолог В. А. Никонов отмечает данное обстоятельство как исключительно позитивное: «…в американском Конгрессе ни разу не заседал ни один крестьянин. В российских Думах их было достаточно много»²⁵².

И хотя, видимо, не необразованные крестьянские депутаты оказали определяющее влияние на печальную судьбу данного института в дореволюционной России, недостатки в работе дореволюционной Государственной Думы были обусловлены в значительной мере и некоторым переизбытком демократизма избирательного законодательства: во-первых, наличие безграмотных, малокомпетентных и безответственных депутатов само по себе не способствовало (и никогда не способствует) авторитету и работоспособности представительного учреждения, во-вторых, общий популизм ее деятельности был весьма ощутим и опасен, в-третьих, пестрым был партийный состав всех созывов дореволюционной Государственной Думы. Поэтому реформа избирательного законодательства 1907 г., сдерживающая демократические начала выборов, т. е. принятие Положения о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. вместо Положения от 11 декабря 1905 г., была скорее таким же вынужденным шагом, как и отказ от формирования «булыгинской Думы» в 1905 г. в пользу более демократичного избирательного законодательства. В данной связи представляются совсем необоснованной критика дореволюционного народного представительства как «изуродованного и ограниченного»²⁵³, на что обращалось внимание в юридической литературе²⁵⁴. Совсем наоборот, вынужденная степень демократизма первого российского законодательного акта о выборах представляется опередившей свое время с учетом российских исторических условий начала ХХ в.

С ростом образованности и требовательности населения, организации рабочего класса, а также эмансипации женщин необходимость большинства ограничений избирательного права постепенно отпадала: избирательный корпус неуклонно расширялся. Соответственно, постепенно возрастали возможности реализации принципа социальной солидарности в сфере управления обществом.

Тем не менее избирательный корпус даже при самом демократическом политическом режиме не может и не должен совпадать с населением страны. Данное обстоятельство делает логически невозможным точно определить субъекта суверенитета, превращая его в условный. А коль скоро это так, то сомнительна и абсолютная ценность каких бы то ни было форм реализации народного суверенитета – поскольку непонятно, чья именно воля и в какой именно степени выражается при их использовании.

Вполне объяснимо поэтому, что относительно форм реализации народного суверенитета между разработчиками данной концепции тоже существовали разногласия. Истории и современности известно две такие формы: прямая и косвенная (представительная) демократия. Дж. Локк отдавал предпочтение демократии представительной. Он считал возможным и даже необходимым существование в государстве законодательного органа как верховной доверенной власти, которой народом делегировано принимать законы, иные ветви власти должны ей в силу этого подчиняться, сама же она в любое время может быть устранена или заменена народом, «если народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию»²⁵⁵. Ж. Ж. Руссо признавал единственно возможной формой реализации народного суверенитета народные голосования, т. е. непосредственную демократию. «Суверенитет не может быть представлен по той же причине, по которой он не может быть отчуждаем. Народные депутаты не суть и не могут быть представителями народа; они не могут ничего постановлять окончательно; всякий закон, которого народ не ратифицировал самолично, недействителен; это даже не закон»²⁵⁶.

Представляется, что указанные разногласия порождены не только общей логической уязвимостью принципа народного суверенитета, но и тем, что ни одна из форм его реализации – ни непосредственная, ни представительная демократия – не являются идеальными формами демократии: каждая из них обладает как достоинствами, так и недостатками. Чтобы наилучшим образом в них разобраться, представляется необходимым обратиться сначала к истории развития данных форм, включающей период от их зарождения до зарождения конституционализма, а также к характеристике их сущности.

Институты непосредственной и представительной демократии имеют весьма интересную и богатую историю и географию, в которых они время от времени усиливались или ослабевали, вместе взятые, или уступали один другому по степени распространенности и влиятельности. Их история уходит корнями в общинную организацию с деятельностью народных собраний²⁵⁷. Такие собрания существовали, в частности, и в античных городах-полисах, а затем – в средневековых итальянских городах-государствах, где все свободные горожане принимали личное участие в управлении, а также во всех варварских племенах. В условиях крупного государства проведение собраний всех его свободных граждан стали невозможными. Между тем правители для легитимации своей власти и ее поддержки населением, а также с целью получения истинной информации о положении дел в стране в периодических контактах с населением нуждались. Поэтому в Европе деятельность народных собраний со временем эволюционировала. Результатами такой эволюции стали референдумы, а также представительные органы.

Родиной референдумов считается Швейцария, где первый известный опрос был проведен в аристократической республике Берн в 1449 г. До XIX в. референдум был практически уникальным институтом Швейцарии, где, впрочем, он тоже не получил широкого распространения. А вот в XIX в. его использование в данной стране активизировалось. В течение того же столетия положения о референдуме были включены сначала в конституции нескольких кантонов, а затем – в Союзную конституцию 1848 г., после чего референдум стал и остается неотъемлемым институтом швейцарского конституционализма, постепенно, впрочем, распространяясь по миру уже на первом этапе мирового конституционного развития.

Что же касается коллегиальных представительных органов, то, хотя идею представительства некоторые ученые считают относящейся к числу первоначальных правовых воззрений человека²⁵⁸, история их появления тоже связана с вполне конкретными не столь древними событиями. Впервые собрания знати на регулярной основе стали созываться в семи галльских провинциях Римской империи префектом Петронием (по его собственной инициативе с целью облегчения управления) в самом начале V в. Вскоре император Гонорий Феодосий направил новому галльскому префекту Агриколе рескрипт с требованием продолжить практику ежегодного созыва в городе Арде таких собраний, поскольку «совещание знатнейших жителей в присутствии цезарского префекта… даст возможность собрать по каждому обсуждаемому предмету наилучшие и наиболее правильные мнения. Все то, чего будут касаться рассуждения и что после зрелого соображения будет принято за правило, сделается известным всем без исключения провинциям и лица, не присутствовавшие в собрании, обязаны будут следовать тем же предписаниям справедливости и истины. <…> Всем лицам, удостоенным общественных должностей или владеющим землями, а также всем провинциальным судьям следует… ежегодно собираться… в промежутке между идами августа и сентября. <…> Если судьи задержаны не терпящими отлагательства делами… присылать вместо них депутатов согласно обычаю. Не явившиеся в назначенное место и в определенное время платят пеню»²⁵⁹.

В своем современном виде, оказавшем влияние на весь мир, концепция народного представительства сложилась в Англии, где благодаря островному положению, а также жесткой объединительной политике Вильгельма Завоевателя и его последователей рано сформировалось чувство национального единства, что обусловило возведение представительства на национальный уровень. Постепенно для этого был приспособлен парламент – средневековый коллегиальный институт, первоначально созываемый монархами для проведения периодических совещаний с представителями сословий. Такие созывы осуществлялись с двойной целью: обсуждения различных жалоб и получения от сословий согласия на взимание налогов²⁶⁰.

С течением времени положение парламента в государственном механизме укреплялось. Такое укрепление проводилось по двум направлениям.

Во-первых, расширялись его социальная база. Если сначала монархи вызывали для совещаний только лично приглашенных ими, причем наиболее знатных, людей и высшее духовенство, в чьей помощи они нуждались, то начиная примерно с XII в. по различным причинам на совещания стали призываться еще и представители местных состоявших из знати ассамблей – судов графств, чьи позиции и даже имена монархам были неизвестны²⁶¹. С 1265 г. в парламент стали призываться также и представители городов (собственно, в связи с этим именно этот год обычно считается годом образования английского парламента). Вскоре представители от графств и городов (общин) стали избираться прямыми выборами (при наличии огромных имущественных цензов).

Во-вторых, расширялись и становились более значительными полномочия парламента: уже в течение XIII–XIV вв. парламент (а именно в это время данный термин утвердился) добивается для себя прав вотировать налоги, а затем – участвовать в принятии законов. Данный процесс логически завершился принятием в 1689 г. Билля о правах, окончательно оформившего переход к парламенту законотворческой функции. При этом как представительный орган парламент (а точнее – его нижняя палата) стал восприниматься начиная с XVI в.: до этого «лучшие люди Королевства», как уже отмечалось, созывались монархом в их личном качестве и для высказывания их личных мнений. Однако зачатки восприятия выборных от общин как их представителей стали формироваться значительно раньше. Так, королевское приглашение в парламент от 15 июля 1290 г. призывало представителей общин для того, чтобы «посовещаться и дать свое согласие за себя и за общину»²⁶². Окончательное признание парламентариев представителями означало, что право и обязанность лично участвовать в управлении наиболее знатных, богатых и влиятельных лиц, назначенных королем, по выражению А. Дж. Тойнби, «были низведены» до обязанности представлять в государственном управлении интересы избравших их лиц. Впрочем, чувства унижения парламентарии, похоже, не испытывали. К концу следующего XVII в. английский парламент именно благодаря восприятию его как органа, представляющего народ, добился (принятием Билля о правах 1689 г.) верховенства в государственном механизме²⁶³. При этом сначала долгое время Палата общин считалась органом, представляющим народ, лишь в целом. Отдельные же депутаты представляли корпорации – общины и графства. Идея народного представительства с присущим ей свободным мандатом утвердилась в английском парламентском праве лишь с проведением избирательной реформы 1832 г., расширившей избирательный корпус, который, впрочем, и после реформы включал очень незначительную часть населения.

Идеи политического представительства, олицетворяемого на национальном уровне сначала сословно-представительными органами, а затем – парламентом, проросли и в других европейских странах (и были импортированы на американские континенты), утвердившись к началу индустриального периода в политической практике.

Итак, главными формами непосредственного осуществления народом власти являются референдум и выборы. Есть, впрочем, и другие формы. Это собрания или сходы граждан малонаселенных муниципальных образований или даже субъектов федерации (ландсгемайнде в ряде швейцарских кантонов), принимающие юридически значимые решения, а также отзыв депутатов. Иногда в юридической литературе высказывается мнение о том, что к таким формам относятся также народная правотворческая инициатива, собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, деятельность политических партий и иных общественных объединений, обращения граждан в органы публичной власти, выступления в СМИ и т. д.²⁶⁴ Действительно, все перечисленные институты принято относить к институтам (формам) непосредственной демократии, противопоставляя их институтам демократии представительной. Однако формы непосредственной демократии совершенно отчетливо подразделяются внутри себя на две разновидности: формы народовластия (императивные формы непосредственной демократии) и формы политического участия (консультативные формы непосредственной демократии). С использованием первых принимаются юридически значимые решения, вторые же предназначены лишь для выражения общественного мнения²⁶⁵. Понятно, что формами народовластия, руководствуясь данной классификацией, следует считать выборы, референдумы, отзыв, а также собрания и сходы граждан, принимающие подлежащие исполнению решения – например, малочисленных муниципальных образований. Только они представляют собой механизмы реализации народовластия (народного суверенитета). Все прочие массовые мероприятия, а также народная правотворческая инициатива, деятельность общественных объединений, обращения граждан в органы публичной власти, выступления в СМИ являются формами политического участия, через которые выражается общественное мнение (но не осуществляется публичная власть). Следовательно, они имеют лишь консультативный характер, вследствие чего формами народовластия их считать нельзя.

Очевидными достоинствами институтов непосредственного народовластия являются отсутствие передаточных звеньев между избирательным корпусом и принятым решением, недостатки же их тоже весьма очевидны. Это непрофессионализм, опасность манипуляций, затратность, техническая невозможность использования данных институтов на постоянной основе.

Что же касается демократии представительной, выяснить ее сущность, достоинства и недостатки несколько сложнее. Характеристика сущности представительной демократии предполагает ответы на вопросы о том, каков должный и сущий круг представляемых, голосующих и представителей, а также о механизмах осуществления представительства. Чтобы разобраться в них, представляется необходимым уяснить соотношение понятия и явления представительной (непрямой, косвенной) демократии со смежными институтами. Таковыми являются институты народного представительства, представительного правления, органов народного представительства²⁶⁶.

Исследование данного соотношения следует начать с анализа понятия народного представительства, поскольку три прочих, как будет показано чуть ниже, являются производными от него. В свою очередь, народное представительство – это особый вид политического представительства. Последнее же входит в еще более емкое понятие и явление представительства. Поэтому в качестве введения в проблему представляется необходимым коротко исследовать общее понятие представительства, политического представительства как его элемента, после чего охарактеризовать народное представительство как особую разновидность политического представительства.

Под представительством следует понимать такой феномен, суть которого заключается в том, что одно лицо, объект, явление выступает вместо другого (лица, объекта или явления), заменяя его. Понятие и явление представительства весьма многогранно. Его различные аспекты весьма удачно выявлены профессором А. Уилом в монографии «Democracy». Исходя из сложного переплетения критериев предназначения, оснований возникновения представительства, полномочий и степени подотчетности представителей, А. Уил выделяет пять видов представительства:

1) уполномоченное представительство (authorization representation), означающее, что представитель, будучи уполномоченным представляемым или представляемыми, имеет право совершать те или иные действия в их пользу при отсутствии обязанности отчитываться перед ними (таким, например, является политическое представительство, основанное на свободном мандате депутатов);

2) ответственное представительство (accountability representation), предполагающее как уполномочивание, так ответственность представителя перед своими доверителями (императивный мандат депутата в рамках политического представительства);

3) независимое представительство (substantive representation) – это обязанность действовать в интересах других в силу закона, не отдавая отчет в своих действиях (законное представительство родителями своих несовершеннолетних детей);

4) описательное (дескриптивное) представительство (descriptive representation) – обязанность войти в образ того, кого представляют, перевоплотиться, быть похожим на него (например, перевоплощение артиста в своего героя);

5) символическое представительство (symbolic representation) означает наличие у субъекта или объекта некоего свойства, которое вызывает в сознании образ группы или явления (например, лидер социальной группы ассоциируется с ней, тем самым ее представляя).

Уил отмечает, что любой из перечисленных видов должен соответствовать «принципу отзывчивоcти» (principle of responsiveness), предполагающему максимальный учет представителем интересов представляемого субъекта²⁶⁷.

Думается, что предложенную классификацию с целью унификации ее критериев можно представить и в укрупненном виде, объединив первые три вида представительства в категорию «активное или деятельное представительство», а два последних – в «пассивное или ассоциативное представительство». Следует отметить, что в чистом виде перечисленные виды представительства вряд ли встречаются. Скорее, можно говорить о доминировании (сущем и должном) в каждом конкретном случае какого-либо или каких-либо видов.

Все перечисленные виды представительства так или иначе получают отражение в праве, существуя во множестве его отраслей. При этом особым видом представительства является представительство политическое – представительство лицами, осуществляющими управление или участвующими в его осуществлении, управляемых. Представляется, что введение в политический и правовой оборот данной идеи, т. е. признание того, что политическая элита и политические лидеры при осуществлении управления должны руководствоваться не своими интересами, а интересами управляемых, означало огромное приращение в политической науке и практике социальной солидарности, поскольку оно стало обязывать правителей по меньшей мере учитывать интересы населения при осуществлении управления.

Политическое представительство тоже весьма многоаспектно. Его зачатки возникли в Древнем мире в форме выборности советов старейшин, вождей, князей, позже – царей и королей и их деятельности в общих общинных интересах. Такое представительство было уполномоченным или ответственным, а то и независимым – такое разнообразие объясняется тем, что концепция политического представительства в то время разработана еще не была. Во время утверждения абсолютных монархий политическое представительство почти ограничивалось символическим и независимым элементами. Со временем данные аспекты оказались недостаточными для осуществления эффективного управления, о чем свидетельствует то обстоятельство, что постепенно наряду с монархом и подчиненными ему министрами и наместниками в европейских странах на местном и центральном уровнях начинают действовать выборные коллегиальные органы. Сначала они выступали формой сословного представительства, которое было ответственным, что выражалось в императивном характере мандата избираемых сословиями депутатов. Дальнейшее развитие идеи солидарности в рамках политического представительства связано с трансформацией сословного представительства в народное. Такая трансформация произошла в новое время с образованием национальных государств и демократизацией политического процесса. Народное представительство стало осуществляться по-прежнему выборными коллегиальными органами, представляющими, однако, народ без различия сословий, что выразилось в провозглашении всеобщего и равного избирательного права. Соответствующий же орган стал называться на общенациональном уровне парламентом. Народное представительство стало уполномоченным (что выразилось в отмене и запрете императивного мандата). В этом состояла и состоит его главная идея, однако в большей или меньшей степени в нем (как и в рамках политического представительства вообще) всегда присутствовал и присутствует элемент независимого представительства. Это политическое представительство той части населения, которое осознанно выразить свои интересы не в состоянии по разным причинам. На этапе раннего конституционализма элемент независимого представительства в представительстве народном был весьма значительным: считалось (и не без оснований), что интересы не только детей и недееспособных, но и юношества, женщин, малоимущих граждан, осужденных способны лучше выразить и представить не сами они, а зрелые образованные собственники как люди самостоятельно мыслящие и действующие, а потому – ответственные. Со временем по мере расширения избирательного корпуса, т. е. утверждения всеобщего избирательного права по причинам, которые будут подвергнуты анализу в следующей главе настоящего монографического исследования, зона независимого представительства в рамках представительства народного стала сокращаться, что продолжается по настоящее время. Разумеется, такое сокращение в пользу сферы применения представительства уполномоченного следует рассматривать как одно из проявлений укрепления в демократическом обществе солидарности.

Пятым видом политического представительства (наряду с древним родовым, сословным, независимым монархическим, народным) является представительство социалистическое, в котором доминируют ответственное и дескриптивное представительство. Следует, однако, отметить, что дескриптивный элемент непросто сочетается со свободными альтернативными выборами и задачами эффективного управления, выступающими более значимыми ценностями, чем отражение социальным составом депутатского корпуса структуры самого населения (впрочем, разительный контраст здесь также неуместен, о чем свидетельствуют в настоящее время стремление как законодательства, так и политических партий к расширению гендерного, возрастного и этнического разнообразия депутатского корпуса). Ответственное же представительство, обеспечиваемое императивным характером парламентского мандата, в условиях однопартийной системы оказалось декларативным, при реальной же многопартийности оно имеет в качестве оборотной стороны опасность нестабильности управления. Впрочем, элемент ответственного представительства в рамках народного представительства в несколько завуалированном виде присутствует всегда: в условиях периодически проводимых выборов полное невнимание к пожеланиям и требованиям избирателей чревато для выборных лиц и политических партий неуспехом на следующих выборах.

Итак, народное представительство – это особый вид политического представительства, а именно управленческая деятельность лиц, уполномоченных населением в лице избирательного корпуса, состав которого ограничен лишь соображениями здравого смысла, по выражению интересов населения и сменяемых посредством периодически проводимых выборов.

Органы, которые включают таких уполномоченных, называются органами народного представительства. Как видно из приведенной логики соотношения терминов «политическое представительство» и «народное представительство», органы, действующие в рамках народного представительства, наиболее точно и уместно именовать органами народного представительства, поскольку представительные органы – это органы, действующие в рамках любого типа политического представительства (включая как народное, так и сословное, социалистическое и т. д.). Представляется, что в широком смысле к числу таких органов можно относить все выборные органы – как коллективные, так и индивидуальные – занимающиеся общими вопросами управления, т. е. политикой, а именно президентов и парламенты на высшем уровне государственной власти. Такую позицию в одном из своих решений занял Конституционный Суд РФ, заявив, что в силу ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ является представителем всего народа²⁶⁸. Более того, в самом широком смысле органами народного представительства, видимо, есть основания считать вообще все органы государственной власти и местного самоуправления, поскольку все они должны в своей деятельности выражать интересы народа (а никак не свои собственные). Данная позиция получила отражение в Конституции РФ: ч. 2 ст. 3 Конституции характеризует все органы публичной власти, действующие в РФ, как косвенную форму народовластия. Придерживается ее и Конституционный Суд РФ: каждый орган публичной власти связан общим принципом деятельности в соответствии с правомерными интересами народа²⁶⁹. Однако с учетом того, что в наибольшей степени для выражения и согласования различных интересов населения приспособлены органы, являющиеся одновременно и выборными, и коллегиальными, в строгом смысле органами народного представительства следует считать только парламенты и подобные им органы на более низких уровнях публичной власти, что признано как большинством ученых, так и законодательством. Например, Конституция РФ характеризует в качестве представительного из всех федеральных органов только Федеральное Собрание (ст. 94). Именно благодаря наибольшим возможностям по выражению интересов населения таким органам доверено принимать общеобязательные нормы в виде законов, формировать многие иные важнейшие органы государственной власти или участвовать в таком формировании и контролировать их деятельность.