Текст книги "Современные международные отношения. Эпоха перемен"

1.Крутько А. А. Внешняя политика современной России: евразийские приоритеты: Монография. Бишкек, 2019. 278 с.

2.Оганесян А. Г. Особенности современных интеграционных процессов на постсоветском пространстве: Материалы X Международной ялтинской конференции, проведенной журналом «Международная жизнь» при поддержке МИД России (15–20 октября 2019 г., Ялта, Республика Крым) // Международная жизнь. 2020. № 1. URL: https://interaffairs.ru/jauthor/material/2300 (дата обращения: 10.12.2023).

3. Страны и регионы мира в мировой политике: В 2 т. Т. 2: Азия и Африка: Учебник для вузов / Под ред. В. О. Печатнова, Д. В. Стрельцова. М., 2021. 368 с.

4.Чуфрин Г. И. Концептуальные аспекты внешнеполитической стратегии постсоветских стран // Постсоветское пространство: роль внешнего фактора. Сб. статей / Отв. ред.: А. Б. Крылов, А. В. Кузнецов, Г. И. Чуфрин. М., 2018. 10 с.

5. Внешняя политика стран СНГ: Учебное пособие для студентов вузов / Ред. – сост. Д. А. Дегтерев, К. П. Курылев. М., 2017. 496 с.

6. 30 лет Содружеству Независимых Государств 1991–2021: Статистический сборник / Межгосударственный статистический комитет СНГ. М., 2021. 470 с.

К. И. Косачев
Российско-украинские отношения в 1991–2022 гг.

События последних лет существования СССР во многом предопределили ход дальнейших взаимоотношений между бывшими союзными республиками Россией и Украиной.

Важно! Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики была принята 12 июня 1990 г., а Декларация о государственном суверенитете Украины – 16 июля 1990 г. 19 ноября 1990 г. в Киеве был подписан Договор между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Украинской Советской Социалистической Республикой, в котором стороны признали друг друга суверенными государствами и обязались гарантировать равные права и свободы своим гражданам независимо от их национальности или иных различий.

При этом обе республики, объявившие о своем суверенитете, оставались в составе Советского Союза вплоть до 8 декабря 1991г., когда руководители России, Белоруссии и Украины подписали документ об образовании Содружества Независимых Государств (СНГ). Подписанное с нарушением Конституции СССР Беловежское соглашение констатировало прекращение действия Союзного договора 1922 г.

Дипломатические отношения между РФ и Украиной были установлены 14 февраля 1992 г.

17 марта 1991г. в СССР состоялся референдум, на котором гражданам СССР (голосование проходило в девяти из пятнадцати республик Советского Союза, включая Россию и Украину) было предложено ответить на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» На Украине бюллетень дополнили вопросом: «Согласны ли Вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза Советских суверенных государств на основе Декларации о государственном суверенитете Украины?».

Из всех проголосовавших в УССР на вопрос общесоюзного референдума утвердительно ответили 70,2%, а по республиканскому вопросу – 80,2% голосовавших. Это давало руководству Украины основания для постановки в будущем вопроса о провозглашении государственного суверенитета, ссылаясь на мнение большинства народа. В целом из более чем 185-миллионного электората всего СССР на избирательные участки пришли 145 816 789 человек, из них 113 512 812 (76,4 %) сказали «да» сохранению СССР, из них около 22,1 млн человек – на Украине.

С апреля 1991 г. руководители всех девяти союзных республик, проводивших референдум, приняли совместное заявление о программе действий по сохранению обновленного Союза, и в подмосковной государственной резиденции Ново-Огарево начались работы над проектом нового союзного договора, который, однако, так и не был подписан.

После августовских событий 1991 г. в Москве, 24 августа 1991 г. Верховный Совет Украинской ССР принял Акт (Декларацию) провозглашения независимости и Постановление «О провозглашении независимости Украины». В тот же день Верховным Советом УССР было принято решение о проведении 1 декабря референдума в подтверждение Акта провозглашения независимости.

Важным моментом текста «Акта провозглашения независимости Украины» «была отсылка к „государственному перевороту в СССР“». Августовские события в Москве Киев трактовал следующим образом: «Исходя из смертельной опасности, которая нависла над Украиной в связи с государственным переворотом в СССР 19 августа 1991 г. … исходя из права на самоопределение, предусмотренного Уставом ООН и другими международно-правовыми документами, осуществляя Декларацию о государственном суверенитете Украины, Верховная Рада Украинской Советской Социалистической Республики торжественно провозглашает независимость Украины и создание самостоятельного украинского государства – Украины».

В будущем Украина никогда не признавала возможность самоопределения ее регионов с аналогичной ссылкой на государственный переворот 2014 г. в ходе так называемого Евромайдана в Киеве.

В Акте говорилось, что с момента провозглашения независимости на Украине действуют только Конституция и законы Украины. Однако действовавшие на тот момент Конституция Украины и законы УССР имели отсылки и признавали действие законов СССР на своей территории. Только 19 июня 1992 г. первый президент Украины Леонид Кравчук подписал закон о полном исключении упоминаний об СССР из конституции Украины.

1 декабря 1991 г. на территории Украинской ССР состоялся референдум, по итогам которого 90,32 % избирателей ответили одобрительно на вопрос: «Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?». Вместе с тем предложенная формулировка сознательно не ставила вопрос о немедленном выходе Украины из состава СССР, хотя итоги референдума украинские власти впоследствии трактовали именно так. Для многих голосовавших вопрос референдума вовсе не означал прекращения существования СССР и участия в нем Украины, что не произошло и в результате принятия Декларации о государственном суверенитете Украины в 1990 г.

В Обращении Верховного Совета Украины «К парламентам и народам мира», принятом 5 декабря 1991 г., украинский парламент заявил о том, что народ страны на референдуме «подтвердил Акт провозглашения независимости Украины, принятый Верховным Советом Украины 24 августа этого года». В том же обращении говорилось, что «Договор 1922 о создании Союза ССР Украина считает относительно себя недействительным и недействующим». По мнению ряда экспертов, такая политико-правовая позиция означала, что принятием этого документа Украина сама себя вернула в границы по состоянию на 30 декабря 1922 г., т. е. без Крыма в своем составе.

8 декабря 1991г. президенты РСФСР и Украины, а также председатель Верховного Совета Белоруссии заключили Беловежские соглашения о создании Союза Независимых Государств. 25 декабря Михаил Горбачев заявил о завершении своей деятельности как президента СССР, а на следующий день Совет Республик Верховного Совета СССР констатировал прекращение существования Советского Союза.

События последних лет существования СССР во многом предопределили ход дальнейших взаимоотношений между бывшими союзными республиками Россией и Украиной.

10 декабря 1991 г. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств было ратифицировано Верховными Советами Украины и Белоруссии, 12 декабря – Верховным Советом РСФСР. 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате (Казахстан) руководители 11 из 15 бывших союзных республик (кроме Литвы, Латвии, Эстонии и Грузии) подписали Протокол к Соглашению о создании СНГ от 8 декабря, а также Алма-Атинскую Декларацию, в которой были подтверждены основные цели и принципы СНГ.

Важными положениями Соглашения были гарантии государств равных прав и свобод «независимо от их национальности или иных различий». При этом стороны заявляли, что, «желая способствовать выражению, сохранению и развитию этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности населяющих их территории национальных меньшинств и сложившихся уникальных этнокультурных регионов, берут их под свою защиту».

Одним из первых вопросов, которые урегулировали между собой Россия и Украина, стала тема Черноморского флота. 5 апреля 1992г. Президент Украины Леонид Кравчук подписал указ «О неотложных мерах по строительству вооруженных сил Украины», согласно которому Черноморский флот бывшего Советского Союза переводился под юрисдикцию Киева. Однако это был явно незаконный акт, поскольку в тот период флот находился в составе Объединенных вооруженных сил Содружества независимых государств (ОВС СНГ). 7 апреля Президент Российской Федерации Борис Ельцин издал встречный указ, в соответствии с которым Черноморский флот, напротив, ставился под юрисдикцию России.

23 июня 1992г. президенты России и Украины в Дагомысе подписали соглашение о дальнейшем развитии межгосударственных отношений, в котором в том числе было прописано продолжение переговоров по созданию на Черном море флотов ВМФ РФ и ВМС Украины, и до завершения переговоров было решено воздерживаться от односторонних действий.

Дальнейшие переговоры шли в несколько этапов с 1992 по 1997г., и в итоге удалось договориться о самых важных моментах: о статусе и условиях пребывания Черноморского флота России на территории Украины, о параметрах раздела Черноморского флота, о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота России на территории Украины.

Важно! 9 декабря 1994 г. стороны заключили двустороннее соглашение об урегулировании вопросов правопреемства в отношении внешнего государственного долга и активов бывшего СССР – так называемый нулевой вариант, по которому Россия принимала на себя выплату доли Украины во внешнем долге СССР, а Украина отказывалась от своей части зарубежных активов СССР. Соглашение так и не было ратифицировано сторонами, при том, что Россия фактически выполнила свою часть обязательств.

Россия взяла на себя погашение всего советского долга (порядка 100 млрд долл.) и полностью по нему рассчиталась, завершив этот процесс в 2017 г. При этом Киев не только не ратифицировал соответствующие соглашения и позднее просто отказался исполнять, но и выдвинул претензии на алмазный фонд, золотой запас, а также имущество и другие активы бывшего СССР за рубежом.

28 июня 1996 г. была принята новая Конституция Украины, которая, среди прочего, объявляла украинский язык государственным языком Украины, при этом гарантировались «свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины».

Кроме того, основной закон фиксировал иные положения, имеющие прямое отношение к последующим событиям: «На территории Украины запрещается создание и функционирование каких-либо вооруженных формирований, не предусмотренных законом. На территории Украины не допускается размещение иностранных военных баз».

Согласно Договору (ст. 6) стороны обязались воздерживаться от участия или поддержки каких бы то ни было действий, направленных друг против друга, а также «не заключать с третьими странами каких-либо договоров, направленных против другой стороны. Ни одна из Сторон не допустит также, чтобы ее территория была использована в ущерб безопасности другой Стороны».

Договор обязывал также (ст. 12) обеспечивать «защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории», гарантировал право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, «свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки их воле».

Наконец, по Договору (ст. 13) Россия и Украина заявили о намерении развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество в экономике, воздерживаясь «от действий, могущих нанести экономический ущерб друг другу».

Очевидно, что на практике в реализации внутренней и внешней политики Украины в последующие годы, прежде всего – в контексте нарушения прав национальных меньшинств, в развитии связей Украины с Евросоюзом и НАТО – можно зафиксировать целый ряд серьезных нарушений Киевом своих обязательств по данному основополагающему соглашению, причем на разных этапах развития двусторонних отношений.

При этом Россия оказывала всестороннюю поддержку, в том числе – экономическую, своему партнеру, начиная с 1991 г. Как было отмечено в статье Владимира Путина «Об историческом единстве русских и украинцев» 12 июля 2021 г., в 1991–2013 гг. только за счет низких цен на газ Украина сэкономила для своего бюджета более 82 млрд долл. А общая выгода для украинского бюджета на период с 1991 по 2013 г. составила порядка 250 млрд долл. (Обращение Президента Российской Федерации от 21 февраля 2022 г.)

Вплоть до государственного переворота на Украине 2014 г. Россия стремилась выстраивать дружественные и взаимовыгодные отношения с Киевом при каждом из избранных украинских президентов, даже несмотря на откровенно недружественные действия некоторых из них применительно к России и русским на Украине.

В декабре 2004 г. в ходе не предусмотренного Конституцией и законами Украины третьего тура выборов главы государства под давлением Запада президентом Украины был объявлен Виктор Ющенко. Внешняя политика Украины существенно изменила свой вектор: был взят курс на вступление в евроатлантические структуры, а отношения с РФ стали постепенно отходить на второй план.

В этот период отношения между двумя странами отягощались так называемыми газовыми войнами. Таким образом, в 2005 г. Украина захотела вдвое повысить тарифы на транзит российского газа в Европу, в ответ «Газпром» предложил увеличить льготную стоимость топлива для Украины до среднеевропейского уровня. С 1 января 2006 г. подача российского газа была прекращена. При этом Украина осуществляла несанкционированный отбор из экспортного газопровода, по которому топливо поступало в Европу. Конфликт был урегулирован 4 января 2006 г. Ситуация практически повторилась в январе 2009 г.

После избрания президентом Украины В. Януковича атмосфера в двусторонних отношениях улучшилась. 21 апреля 2010г. президентами двух стран было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины. При этом была достигнута договоренность о 30 %-ной скидке на российский газ. 17 мая 2010 г. подписано соглашение о демаркации сухопутного участка границы.

21 ноября 2013 г. правительство Украины для «обеспечения национальной безопасности Украины» и «восстановления утраченных объемов производства и торгово-экономических отношений с Российской Федерацией» приостановило процесс подготовки к заключению соглашения об ассоциации с Евросоюзом, что спровоцировало массовые акции в Киеве. В декабре 2013 г. по итогам визита в РФ Виктора Януковича было принято решение о предоставлении Москвой Киеву финансовой помощи в виде кредита размером в 15 млрд долл. В том же месяце Украина получила первые 3 млрд долл. кредита. Остальные 12 млрд долл. не были предоставлены из-за государственного переворота в стране.

Вплоть до государственного переворота на Украине 2014 г. Россия стремилась выстраивать дружественные и взаимовыгодные отношения с Киевом при каждом из избранных украинских президентов, даже несмотря на откровенно недружественные действия некоторых из них применительно к России и русским на Украине.

Особую роль в российско-украинских отношениях играл (и продолжает играть) вопрос статуса Крыма и Севастополя. Надо отметить, что сами крымчане предпринимали попытки отстаивать субъектность Крыма, включая возможность вхождения в СССР в качестве самостоятельного субъекта, еще в советский период. Это устраняло бы все неизбежные проблемы, связанные с возможным нахождением региона, населенного подавляющим большинством русского населения, в ином государстве. То, что в рамках СССР было формальной сменой административных границ в 1954 г. (к тому же проведенное с целым рядом нарушений Конституции СССР, Конституции РСФСР и Конституции УССР), в новых условиях становилось источником потенциальной напряженности. История показала, что крымчане были абсолютно правы в своих опасениях. Однако поначалу руководители России, да и само российское общество, исходили из того, что достигнутые договоренности о статусе нацменьшинств, формат СНГ и сложившиеся добрые отношения между российским и украинским народами будут достаточной гарантией для того, что русские не будут дискриминироваться ни в Крыму, ни на Востоке Украины. Возможно, имела место недооценка влияния украинских националистов на киевское руководство, а также роль Запада, активно поддерживавшего линию украинского руководства на разрыв связей с Россией и подавление всего русского на Украине.

Важно! первый референдум в Крыму состоялся еще 20 января 1991 г. Крымчане отвечали на вопрос: «Вы за воссоздание Крымской Автономной Советской Социалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора?» В референдуме приняли участие 1,441 млн человек (81,3 %), включая жителей Севастополя; «за» – 93,26 %.

По результатам Верховный Совет Украины принял Закон «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики». Через 4 месяца, 19 июня 1991 г., упоминание о восстановленной автономии было включено в Конституцию Украинской ССР (1978).

В сентябре 1991 г. Верховный Совет Крыма принял «Декларацию о государственном суверенитете». В 1992 г. была принята Конституция Крыма и введена должность президента.

Однако 21 сентября 1994 г. Верховная Рада Украины переименовала Республику Крым в Автономную Республику Крым (АРК), а в 1995 г. решением Верховной Рады Украины и президента Украины без согласия народа Крыма Конституция Крыма была отменена и упразднен пост президента.

Таким образом, статус Крыма был произвольно изменен с независимого государства в составе Украины – в соответствии с «Декларацией о государственном суверенитете» – на статус Автономной Республики как территориальной единицы украинского государства.

При принятии решения о выходе Украины из состава СССР была нарушена ст. 3 Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», согласно которой в Крымской АССР должны были провести отдельный референдум по вопросу о ее пребывании в составе СССР или в выходящей союзной республике – Украинской ССР.

Однако ключевыми в истории полуострова стали события 2014 г., получившие название «крымская весна», кульминацией которой стал референдум и последующее возвращение полуострова в состав России.

После антиконституционного госпереворота в Киеве, когда к власти пришли украинские национал-радикалы, в Крыму, как и на Востоке Украины, прошли массовые митинги против нового нелегитимного руководства страны. В Крыму и Севастополе митинги переросли в мощное пророссийское движение. 25 февраля пророссийски настроенные жители Крыма начали бессрочную акцию протеста у здания Верховного совета, требуя от депутатов не признавать новое руководство страны. Участники акции требовали восстановить конституцию Крыма 1992 г., согласно которой в республике были свой президент и независимая внешняя политика. Кроме того, собравшиеся требовали провести референдум, на котором жители Крыма могли бы выбрать путь дальнейшего развития региона.

26 февраля 2014 г. поддержавшие киевских путчистов руководители так называемого меджлиса крымско-татарского народа (экстремистская организация, запрещенная на территории России) собрали в Симферополе агрессивную толпу и предприняли попытку захвата здания Верховного Совета Крыма. Киевское правительство направило в поддержку экстремистов «поезда дружбы» с бойцами из националистических организаций на подавление протестных настроений в Крыму. Однако поезда до Крыма не доехали, а радикалы побоялись входить на крымскую землю.

В ночь на 27 февраля силы самообороны русскоязычного населения заняли здания Верховного совета и Совета министров Крыма. 27 февраля Верховный совет Крыма назначил главой совета министров (правительства) лидера партии «Русское единство» Сергея Аксенова.

Избежать эскалации напряженности с непредсказуемыми последствиями удалось благодаря самим жителям полуострова, вставшим на защиту своего дома, и пришедшим им на помощь российским военным из законно находившихся в Крыму подразделений Черноморского флота России. Верховный совет Крыма отправил в отставку правительство автономной республики. 28 февраля был сформирован новый состав совета министров автономной республики.

Важно! 6 марта парламент Крыма принял решение о вхождении автономии в состав России. Также было принято решение о проведении 16 марта референдума о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации. 7 марта Севастопольский государственный совет на внеочередной сессии принял решение о вхождении города в состав Российской Федерации и поддержал решение Верховного совета Крыма о проведении 16 марта общекрымского референдума. 11 марта 2014 г. Верховный совет Крыма принял декларацию в поддержку независимости региона от Украины и намерении войти в состав РФ.

В Декларации отмечалось, что парламент Крыма и городской совет Севастополя приняли данное решение, «исходя из положений Устава ООН и целого ряда других международных документов, закрепляющих право народа на самоопределение». В документе содержалась также важная отсылка к международному прецеденту: речь шла о подтверждении Международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010г. «того факта, что одностороннее провозглашение независимости части государства не нарушает какие-либо нормы международного права». В консультативном заключении Международного Суда «О соответствии международному праву односторонней декларации о независимости Косово» сделан вывод, что «общее международное право не содержит запрет, применимый к декларациям независимости», который в полной мере применим к провозглашению независимости Крыма.

16 марта 2014г. в Крыму состоялся референдум о статусе автономии. По его итогам 96,7% крымчан и 95,6% севастопольцев высказались за воссоединение Крыма и Севастополя с Россией. 18 марта 2014г. был подписан договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. 21 марта 2014 г. Президент России В. В. Путин подписал закон о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

В момент объявления Крымом независимости и в период до этого момента российские военнослужащие находились в Крыму на законном основании – в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского Флота Российской Федерации на территории Украины от 21 апреля 2010 г. Россия не нарушала это Соглашение и не превышала потолок общей численности военнослужащих, установленной в Соглашении между Российской Федерацией и Украиной о параметрах раздела черноморского флота 1997 г. 18 марта 2014 г. Президент России в своем обращении подчеркнул, что «Россия не вводила войска в Крым, а лишь усилила свою группировку, при этом не превысив предельную штатную численность, предусмотренную международным договором».

Таким образом, заявления иностранных политиков о том, что Президент России сам признал наличие российских военных в Крыму, ни в коей мере не означают подтверждения факта «оккупации» или ведения Россией силовых действий против Украины.

Сам факт присутствия вооруженных сил на территории, которая провозглашает независимость, не влияет на легитимность такого волеизъявления. На момент провозглашения независимости Косово на его территории находились примерно 14 000 военнослужащих из 34 стран в рамках миссии НАТО.

Тем самым при провозглашении независимости Крыма и Севастополя, а также их дальнейшем присоединении к Российской Федерации на правах субъектов были соблюдены необходимые юридические процедуры.

Попытки киевского режима оспаривать принадлежность Крыма и Севастополя, демократический выбор самих жителей полуострова, а также организовывать при поддержке Запада «крымские платформы» и иные форматы с целью повернуть историю вспять и оспорить результаты законного волеизъявления народа, безусловно, не имеют никакой перспективы.

Особую роль в российско-украинских отношениях играл (и продолжает играть) вопрос статуса Крыма и Севастополя.