Текст книги "Современные международные отношения. Эпоха перемен"

Договор СНВ-1 был подписан в конце июля 1991 г., фактически накануне распада Советского Союза и менее чем за месяц до событий августовского путча 1991 г. Эпоха СССР уходила в прошлое. Таким образом, процесс ратификации проходил уже совершенно в иных условиях – существования новых суверенных государств. Для того чтобы решить вопрос советского ядерного наследия и начать процесс сокращения ядерного потенциала России, требовалось юридическое закрепление нового статуса тех государств, на территории которых в годы существования Советского Союза размещалось ядерное оружие. Помимо РСФСР на момент распада СССР ядерное оружие также находилось на территории Белорусской, Казахской и Украинской ССР.

Важно! проблема ядерного наследия. После распада Советского Союза Россия как правопреемница взяла на себя все внутренние и внешние обязательства СССР. Ядерный статус СССР также переходил России. Тем не менее существовала опасность того, что Украина, Белоруссия и Казахстан, на территории которых находилось советское ядерное оружие, могут воспользоваться наличием ядерного потенциала и будут использовать этот факт в качестве обоснованного аргумента для признания за ними статуса ядерных государств. Подобная ситуация не устраивала ни Россию, ни Соединенные Штаты, поскольку расширяла состав участников традиционного двустороннего диалога. Кроме того, появлялись вполне разумные основания расширить многосторонний формат переговоров за счет включения Франции и Великобритании. Появление новых официальных ядерных держав меняло традиционный баланс «ядерной пятерки», выступавшей в качестве гаранта режима нераспространения и сохраняющей за собой особый статус постоянного членства в Совете Безопасности ООН. Молодые политические режимы на постсоветском пространстве были нестабильны и незрелы, сталкивались с новыми угрозами в виде межэтнических и пограничных конфликтов, социально-экономическая обстановка была также крайне тяжелой. В подобной ситуации сохранить привычно высокий уровень контроля за ядерным наследием и не допустить попадания ядерного оружия в руки криминальных структур или сепаратистов было чрезвычайно сложно. Особенно драматично такой сценарий выглядел на фоне аварии 1986 г. на Чернобыльской АЭС и ее катастрофических последствий. Таким образом, Москва и Вашингтон были заинтересованы в том, чтобы новые страны согласились на безъядерный статус.

23 мая 1992г. в Лиссабоне Россия, США, Белоруссия, Казахстан и Украина подписали протокол к советско-американскому договору СНВ-1 (Лиссабонский протокол). Документом устанавливался многосторонний характер договора, а Белоруссия, Казахстан и Украина брали на себя обязательства в «возможно кратчайшие сроки» присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве государств, не обладающих ядерным оружием (НЯОГ). Таким образом, Лиссабонский протокол зафиксировал: 1) присоединение трех бывших советских республик к ДНЯО в качестве неядерных государств; 2) вступление СНВ-1 в силу после оформления безъядерного статуса Белоруссией, Казахстаном, Украиной; 3) ликвидацию размещенных на территории этих государств всех ядерных боезарядов и средств доставки стратегического наступательного вооружения в течение семилетнего срока.

СНВ-1 должен был вступить в силу в день последнего обмена ратификационными грамотами перед их сдачей депозитарию – России. Если Белоруссия и Казахстан провели все необходимые юридические процедуры максимально быстро, то Украина затягивала ратификацию документа. 18 ноября 1993г. Верховный Совет Украины ратифицировал Договор между СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений и Лиссабонский протокол. При этом постановление о ратификации сопровождалось рядом оговорок, в том числе о провозглашении собственности Украины на ядерное оружие и отклонении от ст. 5 Лиссабонского протокола о присоединении Украины к ДНЯО. Кроме того, Киев обязался ликвидировать лишь 36% носителей и 42% ядерных боезарядов. Односторонний пересмотр положений такого важного документа был неприемлем ни для одной из сторон-участниц договора, Россия и США заявили, что не признают такое решение украинской стороны. Компромисс был достигнут в ходе трехсторонних переговоров президентов России, США и Украины 14 января 1994г. Стороны договорились, что все атомные заряды будут вывезены в Россию, Киев получит от РФ в качестве компенсации топливо для атомных электростанций на сумму 160 млн долл., а стратегические боезаряды будут вывезены в Россию для их уничтожения. Украина также получила от США около 500 млн долл. по Программе совместного уменьшения угрозы (программа Нанна – Лугара).

Важно! программа Нанна-Лугара – программа совместного уменьшения угрозы. Получила название по фамилиям сенаторов, инициировавших в начале 1990-х годов программу помощи США России и другим странам СНГ в области сокращения, уничтожения и предотвращения распространения оружия массового уничтожения (ОМУ) в рамках принятого в 1991 г. закона США «Об уменьшении советской ядерной угрозы». За 10 лет действия программы (1992–2002) США выделили на нее около 7 млрд долл.

3 февраля 1994г. парламент Украины ратифицировал ДСНВ-1 и Лиссабонский протокол. 16 ноября 1994г. был принят закон «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года». 5 декабря 1994г. договор СНВ-1 вступил в силу, таким образом, срок его действия (15 лет) истекал в 2009 г.

Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2) (3 января 1993г.) (Start-2 Strategic Arms Reduction Treaty) был подписан в Москве президентом России Б. Н. Ельциным и Дж. Бушем-старшим. (В ноябре 1992 г. в США прошли президентские выборы, на которых правящая республиканская партия потерпела поражение. Президентом США стал кандидат от демократической партии У. Клинтон. Официальное вступление в должность президента должно было произойти после торжественной церемонии инаугурации 20 января 1993 г.) Дж. Буш-старший приехал в Москву в качестве президента – «хромой утки», в разгар новогодних праздников и всего за несколько недель до своего ухода из Белого дома. Представляется, что такая «спешка» вряд ли была случайной. В связи с тем, что СНВ-1 столкнулся с трудностями ратификации, а Соединенные Штаты были заинтересованы в сохранении импульса от переговорного процесса ограничения стратегических вооружений, действуя в духе «партнерства», на пике российско-американского сотрудничества было принято решение продолжить стратегический диалог. Тем не менее договор должен был вступить в силу после завершения процедуры ратификации СНВ-1.

Положения СНВ-2 предусматривали самое значительное в истории сокращение ядерных арсеналов почти в 2 раза, до уровня 3000–3500 единиц! Опираясь на нормативную и техническую базу договора СНВ-1, СНВ-2 тем не менее содержал в себе ряд новых положений. К 1 января 2003г. стороны обязались полностью ликвидировать МБР наземного базирования с разделяющимися головными частями. Иными словами, «тяжелые» МБР, основа стратегических ядерных сил России, которых так боялись США, подлежали полному уничтожению или переоборудованию в моноблочные системы. Таким образом, Россия лишалась главного компонента своей стратегической ядерной триады, причем сделала это добровольно, скрепив договор подписью российского президента.

В январе 1996г. СНВ-2 был ратифицирован конгрессом США. Ратификация договора Российской Федерацией сознательно откладывалась ввиду резкой критики со стороны экспертного сообщества, документ грубо нарушал национальные и стратегические интересы страны. Официальная причина отказа заключалась в отсутствии бюджетных средств на выполнение взятых на себя в рамках СНВ-2 обязательств по переоборудованию разделяющихся головных частей в моноблочные системы. В 1994г. в связи с вмешательством НАТО в конфликт в Боснии, а также озвученных У. Клинтоном планов расширения НАТО на Восток вопреки устным обязательствам его предшественников о том, что «НАТО ни на дюйм не продвинется на Восток» (Дж. Бейкер, Госсекретарь США при администрации Дж. Буша-старшего), процедура ратификации договора была отложена. В течение семи лет Россия не ратифицировала СНВ-2 и сделала это лишь в апреле 2000г. в «пакете» с так называемыми нью-йоркскими договоренностями от 1997г. 26 сентября 1997г. в Нью-Йорке был подписан Протокол к Договору СНВ-2, продливший предельные сроки ликвидации стратегических носителей ядерного оружия по Договору СНВ-2 до 31 декабря 2007г. и нью-йоркские договоренности по ПРО, ограничивающие возможности США по развертыванию НПРО рамками ДПРО 1972г. В качестве единого «пакета» эти документы подлежали одновременной ратификации, что стало необходимым условием вступления Договора СНВ-2 в силу. Конгресс США, ранее ратифицировав Договор, так и не приступил к ратификации нью-йоркских документов – протокола и договоренностей по ПРО. Окончательно судьба Договора СНВ-2 определилась в 2002г., после выхода США из Договора по ПРО. Выход США из Договора по ПРО был отнесен Федеральным законом о ратификации Договора СНВ-2 к исключительному обстоятельству, дающему России право на выход из этого Договора. На следующий день после выхода США из Договора по ПРО 14 июня 2002г. МИД России распространил Заявление о правовом статусе Договора СНВ-2. В нем констатировалось, что «Россия отмечает отсутствие каких-либо предпосылок для вступления Договора СНВ-2 в силу и не считает себя более связанной предусмотренным международным правом обязательством воздерживаться от действий, которые могли бы лишить этот договор объекта и цели». Договор СНВ-2, таким образом, прекратил свое существование.

Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП) (24 мая 2002г.) (SORT – Strategic Offensive Reduction Treaty) подписан в Москве Президентом России В. В. Путиным и президентом США Дж. Бушем-младшим сроком на 10 лет (действовал до 21 декабря 2012г.). Ратифицирован в 2003г. Подписание договора было вызвано необходимостью подтвердить стремление сторон продолжить шаги в сфере сокращения наступательных вооружений в связи с выходом Соединенных Штатов из договора по ПРО 1972 г. в июне 2002 г. Односторонний выход США из этого системообразующего договора и дальнейшие планы по развертыванию национальной и глобальной систем ПРО «разрушали» основы хрупкой стратегической стабильности в двусторонних российско-американских отношениях. Заключение этого во многом «политического» договора, сохраняющего логику взаимных сокращений, было необходимым шагом для поддержания видимости стратегического диалога в условиях неминуемой эрозии режима стратегической стабильности.

Договором устанавливались дальнейшие уровни сокращения наступательных потенциалов до 1700–2200 единиц (напомним, что договор СНВ-2 предусматривал сокращения до уровня 3000–3500 единиц). Таким образом, положения договора демонстрировали, что они представляют собой очередной шаг в области контроля над вооружениями и их последовательного сокращения. Статья 2 этого относительно небольшого по сравнению с СНВ-1 (более 500 страниц) договора (около полутора страниц) также подтверждает согласие сторон оставить в силе договор СНВ, несмотря на изменившиеся в связи с выходом США из ДПРО условия. Статьей 3 договора СНП предусмотрено создание «двусторонней комиссии по выполнению», однако в отличие от СНВ-1 процедура работы данной комиссии не прописана. Россия и США достигли договоренности, что механизм проверки будет идентичен процедуре, заложенной договором СНВ-1.

Политическая значимость СНП проявилась в тех статьях договора, где содержатся обязательства сторон по сокращению ядерных потенциалов. Документы такого рода обычно отличает четко проработанный понятийный аппарат и инструментарий, которым руководствуются стороны при выполнении положений договора. Однако понятийный аппарат СНП весьма скуден и базируется лишь на заявлениях лидеров Российской Федерации и США сокращать вооружения (Статья 1. «Каждая из Сторон сокращает и ограничивает стратегические ядерные боезаряды, как об этом заявил Президент Российской Федерации 13 ноября 2001 года и 13 декабря 2001 года, и как об этом заявил Президент Соединенных Штатов Америки 13 ноября 2001 года»). Кроме того, в договоре СНП появляется новый термин «стратегический ядерный боезаряд» (при этом в СНВ-1, который берется за основу, фигурирует термин «стратегический боезаряд»), однако определение этого нового понятия отсутствует. Таким образом, предполагается, что стороны самостоятельно решают, как трактовать новый термин и формировать структуру сокращений внутри ядерной триады.

Договором СНП не предусмотрена необратимость сокращений, иными словами, не прописана дальнейшая судьба выводимых из строя боезарядов. Россия и США самостоятельно решают, будут ли снятые оперативно развернутые боезаряды уничтожены или размещены на складах с последующей возможностью их возврата на стратегические носители (возвратный потенциал). Таким образом, практический эффект от подписания СНП был минимален, а политическая значимость договора заключалась в необходимости сохранить российско-американский диалог в сфере стратегической стабильности в изменившихся условиях.

Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3) (8 апреля 2010г.) (Start-3 Strategic Arms Reduction Treaty) был подписан в Праге («Пражский договор») президентом России Д. М. Медведевым и президентом США Б. Обамой сроком на 10 лет и возможностью пролонгации на пять лет. Договором предусматривалось дальнейшее сокращение стратегических наступательных вооружений до следующих уровней: 700 единиц стратегических ядерных носителей и до 1550 единиц боезарядов в течение семи лет со дня вступления договора в силу. СНВ-3 был ратифицирован США в конце 2010 г., Россией – в январе 2011 г.

На момент подписания договора за США числилось 882 носителя и 1800 боезарядов. На вооружении у России в 2011г. стоял 521 носитель и 1537 боезарядов. Стороны полностью выполнили свои обязательства по договору к 2017г. (США) и 2018г. (Россия). По данным на 1 сентября 2020г., Россия имела 510 развернутых носителей ядерных вооружений, 1447 ядерных боезарядов. У США было 675 носителей и 1457 боезарядов (табл. 1).

Таблица 1. СНВ-3. Данные по показателям вооружений

Положения СНВ-3 предусматривали механизмы взаимных проверок, для содействия осуществлению целей договора создавалась консультативная комиссия. За время действия Договора стороны провели около 300 взаимных инспекций. Договор СНВ-3 заменил СНВ-1, подписанный СССР и США в 1991г., и договор СНП. ДСНВ («Пражский договор») является, пожалуй, единственным результатом «перезагрузки» российско-американских отношений – комплексного вектора в отношении России, инициированного администрацией Б. Обамы.

1.В соответствии с положениями договора стороны самостоятельно определяли структуру ядерной триады, кроме того, договор не ограничивал развертывание новых типов ракет или других носителей при должном уведомлении друг друга.

2.Россия также оставила за собой право выйти из договора, если ПРО США станет представлять угрозу РФ.

3.Договором отдельно была прописана взаимосвязь СНВ и ПРО, данное положение имело юридическую силу. Договор запрещал базирование СНВ вне национальных территорий сторон. Тем не менее СНВ-3 не ограничивал развитие систем ПРО США.

4.В договоре отсутствовали ограничения на развертывание ракет наземного базирования с РГЧ ИН.

5.ДСНВ не решил проблемы «возвратного потенциала». В случае выхода одной стороны из договора, складированные ядерные боезаряды могут быть вновь размещены на ядерных носителях. В условиях растущей международной напряженности и серьезного ухудшения отношений между Россией и Западом «гонка вооружений» может привести к катастрофическим последствиям.

После выполнения сторонами обязательств по ДСНВ вопрос о необходимости разработки нового документа или продлении действующего сроком на пять лет становился крайне актуальным. Однако серьезный кризис в отношениях России со странами «коллективного Запада», и в особенности с США после 2014г., делали невозможными любые попытки возобновления диалога в этом направлении. Администрация Д. Трампа, пришедшая в Белый дом в 2017г., считала положения ДСНВ невыгодными для США и настаивала на расширении состава участников за счет привлечения Китая. Российская сторона неоднократно выступала с предложением пролонгировать договор без предварительных условий. Напомним, что ДСНВ оставался в силе до января 2021г. Администрация Трампа вплоть до своего ухода из Белого дома так и не приняла никакого решения о дальнейшей судьбе договора, на тот момент единственного остававшегося в силе документа. За время президентства Д. Трампа США вышли из многостороннего соглашения по ядерной программе Ирана (2018), Договора РСМД (2019), Договора по открытому небу (2020), собирались выйти из Договора по всеобъемлющему запрещению ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Пришедший в январе 2021г. новый американский президент Дж. Байден заявил о готовности США пролонгировать ДСНВ без дополнительных условий. 26 января была достигнута официальная договоренность о пятилетнем продлении договора. Договор будет действовать до 5 февраля 2026г., однако все его положения, как уже отмечалось, были выполнены еще в 2018г. Двусторонний диалог по согласованию параметров будущего соглашения об ограничении ядерных вооружений был прерван после начала военной спецоперации на Украине. 21 февраля 2023г. президент России Владимир Путин заявил, что Россия приостанавливает участие в ДСНВ. При этом он подчеркнул, что Москва не выходит из договора.

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить, что стратегический диалог в области контроля над вооружениями и их сокращения насчитывает более полувека, на протяжении 40 лет (с 1969 по 2010 гг.) велись напряженные переговоры двух сверхдержав, их результатом стало подписание целого ряда важнейших договоров, лежащих в основе стратегической стабильности. К сожалению, приходится констатировать, что усилия, предпринимаемые сторонами на протяжении десятилетий, сегодня не решают главную задачу прежних договоренностей – устранять стимулы для нанесения первого ядерного удара. Концепция стратегической стабильности, оформленная в совместном заявлении России и США в 1990 г., на протяжении более 30 лет была основой стратегического диалога двух сверхдержав и гарантией ядерного сдерживания. Эрозии концепции стратегической стабильности и понижение порога ядерного конфликта сегодня ставят перед всем миром актуальную и отчасти экзистенциальную задачу: найти эффективные методы для того, чтобы вернуть ядерный фактор под контроль действующих международно-правовых норм и сделать мир более предсказуемым.

ДНЯО – Договор о нераспространении ядерного оружия (NPT – Non-Proliferation Treaty). Международный договор, главной целью которого является предотвращение расширения круга государств, обладающих ядерным оружием. Два главных принципа договора заключаются в том, что: 1) государства, обладающие ядерным оружием, берут на себя обязательства не передавать ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства государствам, не обладающим ядерным оружием; 2) государства, не обладающие ядерным оружием, обязуются не получать его и не производить. Договор был открыт для подписания 1 июля 1968г. Вступил в силу 5 марта 1970г.

«Ядерная пятерка» («Nuclear 5») США (1945), СССР (1949), Великобритания (1952), Франция (1960) и КНР (1964). «Официальная ядерная держава» – это государство, которое произвело и провело испытание ядерного оружия до 1 января 1967 г.

Стратегическая стабильность – это ситуация, в которой ни одна из сторон ядерных конфигураций не в состоянии предотвратить, нанеся неожиданный первый удар, широкомасштабный ответный удар с неприемлемым для себя ущербом. Понимание собственной уязвимости за счет ответных действий противника сдерживает стороны от применения ядерного оружия и создает стабильность в стратегических отношениях друг с другом.

«Ядерная триада» («Nuclear triad»)– американский термин, который является ключевым в сфере ядерных вооружений и контроля над ними. В российской терминологии используется термин СЯС (Стратегические Ядерные Силы). Ядерная триада рассматривается как способ формирования стратегических наступательных сил различных видов базирования. Главной задачей стратегических ядерных сил (СЯС) любого государства является способность их применения в случае внезапного ядерного нападения даже в том случае, если часть этих сил будет уничтожена.