Текст книги "Основы техники юридического письма"

4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту РФ направить своих представителей;

5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента РФ может принять решение о предложении работы над указанным законом, начиная с первого чтения.

Нижняя палата Федерального Собрания РФ имеет право принять решение о создании специальной комиссии для согласования законопроекта в новой редакции. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты данный закон в согласованной редакции, который считается принятым, если проголосовало большинство от общего числа депутатов (п. 3 ст. 135 Регламента Государственной Думы РФ).

Рассмотрение и одобрение законов в Совете Федерации РФ. Принятые Государственной Думой РФ федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации РФ (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации РФ, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации РФ. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации РФ палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой РФ (п. 4 ст. 105 Конституции РФ).

Статья 106 Конституции РФ определяет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации РФ подлежат принятые Государственной Думой РФ законы по вопросам:

1) федерального бюджета;

2) федеральных налогов и сборов;

3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;

5) статуса и защиты государственной границы РФ;

6) войны и мира.

Председатель палаты вправе передать закон нескольким комитетам, определив при этом ответственный комитет, который имеет право приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и т. д.

Если закон не входит в перечень обязательных к рассмотрению Советом Федерации РФ, то ответственный комитет в своем заключении предлагает одно из следующих решений:

1) одобрить принятый Государственной Думой РФ закон и не вносить его на рассмотрение палаты ― это возможно, когда комитет одобряет закон в целом без внесения в него изменений и дополнений. В этом случае Председатель Совета Федерации РФ может:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой РФ закон на рассмотрение Совета Федерации РФ;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания СФ закон, принятый Государственной Думой РФ;

2) рекомендовать Совету Федерации РФ рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой РФ закон ― это возможно, когда комитет считает необходимым отклонить закон в целом либо внести в него изменения и дополнения.

Что касается законов, по которым конституционно закреплена обязательность рассмотрения в Совете Федерации РФ, то ответственный комитет вправе принять одно из следующих решений:

1) рекомендовать Совету Федерации РФ одобрить закон, принятый Государственной Думой РФ;

2) рекомендовать Совету Федерации РФ отклонить закон, принятый Государственной Думой РФ, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Пропуск 14-дневного срока в отношении закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в верхней палате в соответствии со ст. 112 Регламента Государственной Думы РФ, предусматривает направление закона Президенту РФ для его подписания и опубликования. При принятии решения об отклонении закона Совет Федерации РФ выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой РФ, а также предложение о создании согласительной комиссии. После этого в пятидневный срок Совет Федерации РФ направляет в Государственную Думу РФ свое постановление об одобрении или отклонении закон. Одобренный Советом Федерации РФ закон в пятидневный срок направляется Председателем палаты Президенту РФ для подписания и официального опубликования.

ФКЗ считается принятым, если поступивший из Государственной Думы РФ в Совет Федерации РФ проект федерального конституционного закона одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации РФ.

Ответственному комитету поручается подготовка заключения по проекту федерального закона, в котором он вправе рекомендовать Совету Федерации РФ одно из следующих решений:

1) одобрить проект федерального конституционного закона;

2) отклонить проект федерального конституционного закона;

3) внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой РФ проект федерального конституционного закона и одобрить его в редакции Совета Федерации РФ.

Постановление об отклонении проекта ФКЗ в течение 5 дней со дня принятия направляется в Государственную Думу РФ. В случае одобрения Государственной Думой РФ проекта ФКЗ в редакции Совета Федерации РФ повторное голосование на заседании Совета Федерации РФ не проводится.

Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ(гл. 16 Регламента Государственной Думы РФ).

Председатель Совета Федерации РФ направляет поступивший из Государственной Думы РФ проект закона о поправках к Конституции РФ в Комитет Совета Федерации РФ по конституционному законодательству (возможно, и в другие комитеты). Он вправе рекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта возможно, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации РФ. При отклонении данного законопроекта Совет Федерации РФ может предложить Государственной Думе РФ создать согласительную комиссию и в постановлении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона.

В случае одобрения Советом Федерации РФ данного закона Председатель палаты в течение 5 дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона; текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ, а также информацию об условиях выступления в силу принятого закона и о порядке рассмотрения законодательными органами субъектов РФ. Текст закона о поправке к Конституции РФ направляется для рассмотрения в законодательные органы субъектов РФ, которые в течение одного года должны рассмотреть его. Закон о поправке к Конституции РФ считается одобренным законодательным органом субъекта РФ, если данный орган одобрил его в целом. Результаты рассмотрения законопроекта в законодательных органах субъектов РФ оформляются постановлением Совета Федерации РФ. Текст закона в течение 7 дней с момента установления результатов голосования направляется Президенту РФ для подписания и опубликования.

В противном случае процедура рассмотрения данного закона прекращается.

13. Стадии правотворческого процесса

Правотворческий процесс состоит из трех основных этапов, или стадий.

Первый этап (предпроектный) ― имеет подготовительное значение и состоит из ряда процедур, которые не связаны с непосредственным созданием норм права. Это этап является основой для следующих стадий правотворчества. В первом этапе можно выделить ряд самостоятельных стадий, таких как принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка.

Цель начального этапа ― комплексное изучение возникшей потребности правового регулирования. Необходимо сформулировать круг вопросов, ответы на которые позволяют судить:

1) о целесообразности юридического урегулирования соответствующих отношений;

2) о достаточности полномочий субъекта для издания необходимого нормативного акта;

3) об эффективности предлагаемого вида и формы нормативного акта.

Плодотворное проектирование норм права оказывается невозможным без учета социальных интересов и потребностей участников регулируемых отношений. Населению РФ присущи 6 видов юридически значимых интересов:

1) интерес в сильном государстве, способном обеспечить прогрессивное развитие, стабильность, правопорядок в обществе;

2) интерес в материальных благах, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека: в работе, жилье, в предметах первой необходимости;

3) интерес в благоприятной природной среде, природных ресурсах, надлежащем медицинском обслуживании и безопасности;

4) интерес в духовных благах и нормативно-социальных ценностях, обеспечивающих социализацию личности, ее способность принимать активное участие в общественной жизни;

5) интерес в социально-правовых и политических институтах, обеспечивающих реализацию способностей, профессиональных знаний, навыков граждан;

6) интерес в материальных благах, обеспечивающих комфортные условия жизни, доступных наиболее обеспеченным слоям общества.

Нельзя не согласиться с мнением В.М. Сырых о том, что выявление, учет и верное отражение юридически значимых интересов населения в законах и иных нормативных правовых актах составляют альфу и омегу правотворческой деятельности. Это обосновано следующим:

1) правотворческие органы, зная о первоочередных интересах граждан, будут стремиться планировать в первую очередь подготовку проектов нормативных правовых актов по предметам, связанным с удовлетворением таких интересов;

2) знание интересов позволяет делать выводы о том, какая часть населения будет поддерживать и одобрять проектируемые нормы права, а какая к ним будет относиться нейтрально или негативно, т. е. предсказывать степень эффективности этих норм;

3) полное и всесторонне знание интересов населения позволяет уже на стадии проектирования норм права разработать надежный механизм их реализации, способный обеспечивать реальное действие указанных норм независимо от интересов и желаний субъектов правоотношений.[5]5
  Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2002. С. 162.


[Закрыть]

Работа над проектом нормативного правового акта начинается с формулирования предложения о разработке и принятии соответствующего акта. Информация, необходимая при конструировании нормативного правового акта, делится на три вида: фактическую, нормативно-правовую, научно(историко) – правовую. Документальным результатом работы являются справки, заключения, аналитические записки. После обработки информации разработчиками нормативного правового акта выносится окончательное решение о подготовке (или неподготовке) проекта нормативного правового акта.

Подготовке проекта нормативного правового акта должна предшествовать разработка соответствующей научной концепции. Концепция нормативного правового акта – это макет будущих правовых отношений. При создании законопроекта эта работа будет носить более фундаментальный характер, а применительно к ведомственному нормотворчеству – значительно облегченный вариант. Концепция должна отражать общий смысл нормативного правового акта, мотив, цель принятия, общую характеристику, план. В зависимости от степени детализации изложения нормативных предписаний концепции могут быть нормативными, свободными и смешанными. В нормативных концепциях текст проекта максимально приближен (насколько это возможно) к тексту готового нормативного правового акта. В свободных концепциях нет детального членения текста, присутствует повествовательное изложение материала с указанием на то, что будет в том или ином разделе. Смешанные концепции содержат в себе элементы, присущие как нормативным, так и смешанным концепциям. По мере продвижения проектов в соответствии с правотворческой процедурой концепция должна трансформироваться в своеобразное досье, в котором собираются всевозможные заключения, сведения об обсуждениях и экспертизах, данные социологических исследований и опросов, анализ общественного мнения.

При подготовке проекта правового акта возникает необходимость в создании других актов, детализирующих и развивающих данный нормативный правовой акт. Поэтому в тексте создаваемого проекта достаточно часто указывается, какие акты должны быть приняты в развитие данного закона, т. е. формируется сопутствующий пакет нормативного обеспечения законодательного проекта. Это способствует предупреждению пробельности и коллизий, возможно, вызванных в будущем принятием данного законопроекта.

Подготовленный документ должен пройти экспертизу и апробацию.

Первым, исходным элементом экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной области знаний. Второй элемент ― заключение, составленное по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленные в виде специального документа, подтверждающего проведение исследования.

Виды экспертиз законопроектов можно классифицировать по нескольким критериям:

1) в зависимости от сложности проектов:

а) комплексная ― если законопроект касается нескольких сфер правового регулирования;

б) специализированная ― если законопроект касается какой-либо одной сферы правового регулирования;

2) в зависимости от стадий, на которой находится законопроект: подготовленные к рассмотрению в первом, втором или третьим чтении;

3) в зависимости от степени подготовленности законопроекта: предварительная, повторная, дополнительная;

4) в зависимости от направления исследования:

а) финансовая ― проводится Счетной палатой РФ в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ (ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»). Финансовая экспертиза может проводиться также Национальным банковским советом, созданным при Центральном банке России (ст. 21 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

б) экономическая ― предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся как всех, так и отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости;

в) научная ― особенностью этого вида экспертизы является то, что она сочетается со специализированными экспертизами, находится впереди них и используется по наиболее сложным законопроектам, когда необходим высокий уровень профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем. Например, по проекту федерального закона об основах правового статуса малочисленных коренных народов России научная экспертиза проводилась с участием ведущих ученых, специалистов в области этнографии, экономики, правоведения;

г) социально-психологическая ― могла бы проводиться по законопроектам, касающимся осуществления прав, свобод, обязанностей граждан, взаимоотношений с государственными органами, другими участниками правоотношений. Этот вид экспертизы не получил своего нормативно-правового закрепления;

д) криминологическая ― могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и законов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения наказания, проектов постановлений Государственной Думы РФ об объявлении амнистии. До настоящего времени не урегулирована федеральным законом, хотя объективная потребность в ней существует;

е) правовая ― предполагает оценку закона с точки зрения соответствия Конституции РФ, международным договорам РФ, федеральным конституционным законам, актам законодательства. В отличие от других видов экспертизы проводится по всем без исключения законопроектам. Председатель ответственного комитета Государственной Думы РФ на основании принятого комитетом решения направляет Правовому управлению Аппарата Государственной Думы РФ законопроект для проведения правовой экспертизы и сопровождающие его материалы (ст. 112 Регламента Государственной Думы РФ);

ж) лингвистическая ― регламентом каждой из палат Федерального Собрания устанавливается обязательность проведения наряду с правовой также лингвистической экспертизы проектов федеральных конституционных и федеральных законов. Однако вряд ли можно признать правильным утверждение о проведении лингвистической экспертизы в тех случаях, когда соответствующее заключение как таковое не представляется, а специалистами в области лингвистики в основном осуществляется редакционно-техническая доработка текста. В регламентах палат необходимо обозначить круг вопросов, на которые должны быть даны ответы в результате проведения лингвистической экспертизы.

Законопроект также может проходить апробацию, которая в отличие от экспертизы заключается в оценке проекта специалистами-практиками, которым предстоит проверяемый закон применять. Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения нормативного акта в правотворческом органе и возможных последствий его реализации.

Второй этап ― официальное принятие правотворческого решения ― заключается в том, что работа осуществляется непосредственно в правотворческом органе. Он включает в себя следующие стадии:

1) внесение проекта на обсуждение в правотворческий орган;

2) обсуждение проекта нормативного правового акта;

3) принятие;

4) подписание и опубликование акта.

У конкретных субъектов правотворчества количество и содержание стадий могут весьма существенно изменяться. Так, у представительных органов государственной власти одни процедуры их принятия, у предприятий ― иные, упрощенные.

Некоторые ученые, например А.А. Соколов, предлагают выделить третийэтап в процессе формирования права ― социализация правовых норм, т. е. восприятие их общественным сознанием и реализация в поведении участников социального общения. Как утверждает названный автор, пока правовые нормы не станут элементом жизни общества, частью его бытия, безосновательно говорить о них как о действующем праве. Потенциал правовой нормы, ее юридическое содержание (дозволения, обязывания, запреты) проявляются при наличии конкретного юридического факта в реальном столкновении с жизненной ситуацией. Как видим, данный подход основан на социологической теории правопонимания. Не реализуясь, право не существует актуально, оно превращается в факт истории или «чистую идею». Результатом этого этапа может оказаться ожидаемый членами общества правовой порядок, и тогда можно утверждать, что установленные нормы действительно есть право. И, наоборот, в ситуации правового беспорядка, юридической конфликтности, нарушения прав и свобод вряд ли можно говорить, что мы получили право в истинном смысле слова.

После завершения этапа формирования права можно наблюдать переход в следующую форму трансформации права ― егомодернизацию.

Грань между процессом непосредственного формирования права и его модернизацией очень тонкая. Причиной модернизации права является постоянный процесс развития общественных отношений (предмета правового регулирования), в результате которого приходится вносить изменения в действующие нормативные предписания, чтобы результативность их регулирования постоянно совпадала с общественными интересами, ожиданиями. Объем модернизации зависит также от качества созданного нормативного акта. Ведь проектирование правовых норм осложняется тем, что они должны готовиться с учетом процессов и явлений, которые будут иметь место лишь впоследствии, в том числе благодаря проектируемым нормам. Нестабильность законодательства как раз свидетельствует о недостаточном учете правотворческого органа исторической перспективы общественных отношений. Чем точнее разработчики проекта смогут спрогнозировать будущее, тем дольше и эффективнее будет действовать принятый ими нормативный правовой акт, тем в меньшей степени он подвергнется в будущем кардинальным изменениям.

14. Приемы и средства законодательной техники

Содержание законодательной техники включает в себя 3 группы правил, как то:

1) реквизиты нормативного правового акта;

2) внутренняя структура нормативного акта;

3) приемы и способы рациональной организации содержания нормативных предписаний нормативного правового акта.

Наиболее общими средствами, приемами и правилами изложения нормативных предписаний являются:

1) юридические термины, язык и стиль нормативного правового акта;

2) приемы и правила изложения содержания нормативных предписаний;

3) специальные средства: юридические конструкции, правовые презумпции, правовые фикции, правовые аксиомы, правовые символы.

Существует два основных способа изложения юридических норм в тексте правового акта: абстрактный и казуистический.

Абстрактныйспособ характеризуется тем, что при его применении признаки явлений и их разнообразие приводятся в обобщенном виде, т. е. в виде абстрактного понятия.

Казуистический способ выражается в том, что нормативное предписание излагается путем перечисления конкретных признаков того или иного поведения. Этот прием изложения содержания нормы права говорит о высоком уровне законодательной техники, так как позволяет более четко воздействовать на общественные отношения.

Большое значение имеет вопрос об отсылках в законодательстве.

Некоторые статьи нормативного акта не только непосредственно, прямо в тексте дают решение того или иного вопроса, но и содержат указание на другие статьи или даже другие нормативные акты, иные источники права, которые должны быть в данном случае использованы. Отсылочные статьи преследуют цель не загромождать текст нормативного акта излишними повторениями правил, изложенных в других статьях, и содержат указания на эти статьи. Например, в ст. 109 Конституции РФ сказано, что Государственная Дума РФ может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции РФ. Любая отсылочная статья может быть превращена в определенную путем включения в ее текст содержания тех частей других статей, к которым делается отсылка. Такой прием изложения правовых норм в статьях нормативного акта допустим лишь в разумных пределах.

Бланкетный способ означает, что в статье содержится отсылка не к конкретной статье, а к иному источнику права. Такого рода статья представляет собой в известном смысле «бланк», который заполняется другим нормативным актом, источником права. Примером может служить ст. 15 Конституции РФ, которая закрепляет правило о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Возникает закономерный вопрос ― какого именно международного договора? Об этом в ст. 15 Конституции РФ не сказано. Получается, что статья отсылает бланкетным образом к международному договору, не конкретизируя вид и наименование данного договора.