Текст книги "Введение в политическую теорию"

5.2. Функции публичной политики

Государство как главный субъект публичной политики выполняет определенный набор функций, связанных с общественным обслуживанием. Г. Алмонд и Б. Пауэлл называют их видами государственной политики, определяя как функции выхода из системы. Данный набор функций включает экстракцию (извлечение) ресурсов – денег, товаров, людей для обслуживания системы; дистрибутивную (распределительную) функцию; функцию регулирования общественных отношений; символическую функцию – объединяющий фактор в политической системе (политические ритуалы, национальные празднества, церемонии и т. д.).

Экстрактивная функция публичной политики современных государств проявляется в призыве граждан на военную службу участии в работе суда присяжных и в других видах деятельности. Наиболее важной формой извлечения ресурсов является налогообложение.

В большинстве стран налоговая политика направлена на перераспределение богатства в пользу более бедных и неимущих. Налоги идут на реализацию государственных программ, содержание бюрократического аппарата, армии. Однако ставки налога не должны лишать граждан стимулов к труду, а бизнес – вкладывать капиталы в развитие производства.

Показатель, который используется для сравнения налоговой политики разных стран – это процент сбора центрального правительства от валового национального продукта (ВНП).

Дистрибутивная функция государственной политики заключается в распределении государственных ресурсов между группами, отдельными лицами, общественными секторами. Сравнивать дистрибутивную политику различных государств можно по таким критериям, как количество распределяемого продукта, группы населения, которые получают помощь.

Важными показателями дистрибутивной политики являются расходы на здравоохранение, образование, оборону, социальную помощь. Развитые страны, как правило, тратят от половины до 2/3 бюджета на здравоохранение, образование и социальное вспомоществование. Развивающиеся страны на эти цели расходуют малые средства – по остаточному принципу, а на укрепление своей обороноспособности выделяют значительные ресурсы.

Во второй половине XX в. во всех развитых странах формировалось социальное государство, или «государство всеобщего благоденствия». Отставание командной экономики социалистических стран от рыночных отношений Запада привело к стабильно невысокому уровню жизни в Восточной Европе, к равенству в бедности.

Есть разница в том, как функционируют социальные программы в разных странах. Так, в США упор делается на предоставлении гражданам равных возможностей за счет общедоступной системы образования, в том числе университетского. В США помимо государства подобные программы реализуют многочисленные частные фонды, церкви, неправительственные организации, частные лица. Так, в 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организациям более 143 млрд дол. В Западной Европе тоже существует некоммерческий сектор, хотя по масштабам он уступает американскому. В западноевропейских странах наиболее приоритетными сферами являются здравоохранение и социальное обеспечение.

Развитие государства всеобщего благоденствия имеет не только положительные, но и отрицательные последствия. Так, рост налогов снижает заинтересованность работников в высокопроизводительном труде. Предприниматели вывозят свои капиталы в страны с более благоприятным налоговым климатом и дешевой рабочей силой. Социальные программы приводят к тому, что людей старшего возраста становится больше при сокращении трудоспособного населения. Как констатирует П. Бьюкенен, если уровень рождаемости в Европе не повысится, число европейских детей до 15 лет сократится к 2050 г. на 40 % – до 87 млн, а количество стариков возрастет вдвое – до 169 млн. Первому миру требуется срочно переломить ситуацию, иначе его одолеет третий мир, сегодня в 5 раз превосходящий его численностью, а к 2050 г. будет превосходить его в 10 раз. Иными словами, либо Европа увеличивает налоги для стимулирования многодетных семей, радикально снижает пенсии и льготы на лечение, либо она становится континентом третьего мира. Таков выбор, и его придется сделать (см.: П. Бьюкенен. Смерть Запада. М., 2003. С. 40–42).

Щедрые пособия по безработице или по болезни отбивают у граждан желание работать. Американский социолог Д. Белл подчеркивает, что движущей пружиной современного общества являются не потребности, а желания. Они носят не биологический, а психологический характер и, по сути, не имеют границ. Мотором растущих аппетитов служат увеличивающийся жизненный стандарт, разнообразие товаров. Из экономической сферы несдержанные аппетиты перекочевывают в область политическую. Возникает феномен, который Д. Белл назвал революцией растущих притязаний. Сущность феномена заключается в том, что граждане предъявляют все большие требование к государству с тем, чтобы добиться благосостояния. Они требуют все больших расходов на социальные нужды, на программы социального обеспечения. Это влечет рост государственных расходов, следовательно, налогов и инфляцию. Революция растущих притязаний усиливает борьбу между различными группами за влияние на бюджетную политику государства.

Не случайно многие политики на Западе, особенно неоконсерваторы, активно выступают за оптимизацию дистрибутивной политики государств, за сокращение бюджетного дефицита.

Функция регулирования общественных отношений означает осуществление государством контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У современного государства есть большой арсенал средств влияния на граждан: от материального стимулирования до формирования моральных ценностей. Например, борьба с курением, алкоголизмом, наркоманией предполагает меры воспитательного воздействия, запрет на рекламу табачных изделий, спиртных напитков, а также установление высоких налогов на данную продукцию и т. д. В условиях индустриализации и урбанизации возникла потребность в антимонопольном законодательстве, в обеспечении безопасности труда, в развитии транспорта, образования. Важную роль сейчас играет защита прав потребителя, охрана окружающей среды. Одновременно в развитых странах уменьшается степень государственного регулирования рождаемости, разводов, абортов, сексуального поведения, которые рассматриваются как вопросы частной жизни и морального выбора человека.

Для сравнительных исследований регулятивной политики разных государств применяются определенные критерии. Г. Алмонд и Б. Пауэлл считают, что важнейшими из них являются следующие.

Первый критерий – это критерий, определяющий, какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей подлежат регулированию и до какой степени. Например: регулирует ли государство семейные отношения, смену места жительства, защиту личности, собственности, профессиональную, религиозную, политическую деятельность. Эти вопросы затрагивают сферу применения государственного регулирования.

Второй критерий – это критерий, определяющий, какие меры применяются, чтобы убедить или принудить граждан подчиняться. Например: использует ли государство меры морального убеждения, финансового поощрения или взыскания, физического ограничения свободы или наказания. Эти вопросы помогают понять инструменты, или механизм регулирования.

Третий критерий – это критерий, определяющий группы общества, подлежащие регулирующему воздействию государства. Например: применяются ли санкции единообразно или есть дифференцированный подход к различным лицам и группам; есть ли у них право опротестовать примененные к ним меры. Эти вопросы позволяют установить субъекты регулирования (см.: Сравнительная политология сегодня: мировой обзор. М., 2002. С. 254–255).

Символическая функция публичной политики имеет важное значение для общения людей, служит объединяющим фактором в политической системе. Любой символ (герб, флаг, звезда, серп и молот, крест) является средством выражения какой-либо идеи, смысла. Символы являются частью политической культуры народа. Государственные символы тесно связаны с общественными идеалами.

Важное значение имеют политические ритуалы, с помощью которых происходит единение граждан. Символическая политика – это и национальные праздники, и важные события, которые обращаются к эмоциональной характеристике человека, к чувствам патриотизма и гражданственности.

Таким образом, функции публичной политики позволяют анализировать эффективность политических систем, сравнивать их. Результативная публичная политика предполагает сочетание демократического правления и эффективного государства. Именно демократические государства в проведении публичной политики стремятся к максимальному удовлетворению интересов общества.

Область сравнительного анализа публичной политики включает новые подходы и теории. Так, активно используется теория публичного (социального) выбора, с помощью которой объясняется поведение тех или иных акторов при выборе публичных целей. Важным для общества является коллективный выбор стратегии общественного согласия, без которого не может быть реализована публичная политика.

Контрольные вопросы

1. Как вы можете охарактеризовать структуру общественной политики с точки зрения формы, содержания и процесса?

2. Почему основным инструментом публичной (общественной) политики является государство?

3. Какова роль гражданского общества в формировании и реализации публичной политики?

4. Когда стала формироваться публичная политика как особая сфера научных исследований?

5. Какие типы государств принято выделять по показателю государственного участия в общественном обслуживании?

6. Какие функции выполняет государство как главный субъект публичной политики?

7. Согласны ли вы с мнением американского социолога Д. Белла о том, что движущей пружиной современного общества являются не потребности, а желания?

8. Может ли развитие государства всеобщего благоденствия привести к серьезным проблемам в развитых странах?

9. Каково значение символической функции публичной политики государства для воспитания патриотизма?

Тема 6
Основные теоретико-методологические подходы к изучению политики

6.1. Основные подходы к определению политики

Политика – явление чрезвычайно многогранное, оно пронизывает все сферы общественной жизни. Политику сравнивают с высшим социальным творчеством, так как она связана с руководством и управлением сложноорганизованным социумом, в котором существуют серьезные противоречия между интересами различных социальных групп. Как отмечалось в теме 4, понятие политики используется чаще всего в трех основных значениях. Политика: 1) как особая сфера жизнедеятельности общества (по аналогии с экономикой, духовной и социальной сферой), т. е. политико-правовая сфера; 2) как стратегия, курс, основные направления деятельности государства (социальная политика, экономическая политика, демографическая политика); 3) как сфера отношений между большими социальными группами по поводу установления, организации и осуществления политической власти в обществе и государстве. Это сфера политической деятельности, которая разворачивается вокруг власти и ее распределения.

Существуют и другие оценки роли политики в жизни общества, что подтверждают определения политики, предложенные известными учеными.

Таким образом, политика:

• это искусство управления государством (полисом, политией) во имя общего блага. Цель политики – общее благо, справедливость, счастливая жизнь {Аристотель)]

• это концентрированное выражение экономики, политика есть область отношений между классами, это борьба классов. Цель данной борьбы – овладение государственным аппаратом {В.И. Ленин)]

• не означает никакой собственной предметной власти, но только степень интенсивности взаимодействия «враг – друг» (К. Шмитт)]

• это сфера принятия общезначимых решений (Р. Шнайдер)]

это программа, метод действия или сами действия, осуществляемые человеком или группой людей по отношению к одной проблеме или группе проблем, стоящих перед обществом (Р. Арон)]

это стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти (М. Вебер)]

• это сфера социальных взаимодействий, связанная с авторитарным распределением ценностей в обществе и принятием обязательных (авторитарных в своей основе) решений для общества (Д. Истон)]

• это наука о влиянии и влиятельных людях (Г. Лассуэл).

Все многообразие мнений и точек зрения в конечном

счете является производным от следующих основных подходов к политике:

• директивного подхода, который утверждает, что политика – это сфера господства и подчинения, сфера властвования одних над другими;

• коммуникационного подхода, который определяет политику как сферу социального взаимодействия, придающего социуму упорядоченность, создающего возможность почувствовать себя единым целым;

• функционального, или управленческого, подхода, который рассматривает политику как искусство управления полисом (государством);

• деятельностного подхода, который считает политику особым видом деятельности;

• конфликтно-консенсусного понимания политики – подхода, который утверждает, что политическая сфера есть сфера конфликта и согласия;

• социологического определения политики – подхода, который исходит из того, что политика производна от социально-классовой структуры, что она есть деятельность социальных субъектов, сфера соперничества и сотрудничества различных групп общества;

• марксистской концепции – подхода, который состоит в том, что политика рассматривается как область отношений, в которых реализуется классовое господство. Политика – это часть надстройки, она определяется базисом и вторична по отношению к базису

6.2. Концепция политики, власти и государства М. Вебера

М. Вебер – знаменитый немецкий социолог и политолог, один из основоположников политической социологии. Его исследования оказали влияние на развитие всей современной социальной науки. Большое значение для политической науки имеет его работа (лекция) «Политика как призвание и профессия» (1918). В ней он проанализировал ряд важных проблем, связанных с политической деятельностью. Его подход к определению политики является одним из самых известных определений политики. М. Вебер считал, что понятие политики «имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству». Однако М. Вебер замечает, что столь широкое понимание политической сферы необходимо дополнить и более строгим значением категории «политика». Он определяет политику как «стремление к власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами или внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает».

Наиболее существенная идея веберовской теории состоит в том, что политика является особым видом человеческой деятельности. Отличия этой деятельности обусловлены тем, что: 1) политика связана с государством и государственной властью, а значит, представляет собой предприятие, аппарат легитимного господства; 2) политика – специфическая профессиональная деятельность.

М. Вебер считал, что политика как сфера общественной жизни формируется лишь с возникновением государственно-административного аппарата как «штаба политического предприятия» всего общества, а также с обособлением управленческой деятельности в особую профессию людей, связанную с контролем и распределением власти. Ученый неоднократно подчеркивал связь политики со сферой применения государством монопольного легитимного насилия. В этом, с его точки зрения, заключается и специфика, и сущность политики. Исследуя политику, М. Вебер выходит на проблемы власти, господства и легитимности, а также на выявление специфики современного государства и политической профессиональной деятельности. Власть, по Веберу, – это любая возможность осуществлять внутри данных социальных отношений собственную волю, даже вопреки сопротивлению и независимо от того, на чем такая возможность основана. Но при этом он отмечал, что господство отличается от власти. Власть может быть основана на насилии. Для власти не обязательно иметь основание законности. Власть может быть нелегитимной, но господство всегда легитимно. Широкую известность приобрела веберовская концепция идеальных типов господства: традиционного, харизматического и легально-рационального. Для М. Вебера особенно важным является вопрос о том, почему люди, граждане государства соглашаются подчиняться государственным установлениям. Именно в этой связи М. Вебер разрабатывает свою типологию политического господства и показывает, каковы наиболее существенные мотивы политического поведения в рамках каждого из типов.

Прежде всего М. Вебер выделяет традиционное господство. Подчинение осуществляется на основе норм обычного права, передающихся из поколения в поколение и ставших важнейшей политической традицией. Власти необходимо подчиняться потому, что «так было всегда». Для аппарата власти главную роль играет не компетентность, а верность. Еще один тип господства М. Вебер называет харизматическим. Его главное отличие состоит в особых отношениях между подвластными и властителем. Все чаяния и надежды на лучшую жизнь связываются с определенным лицом, которое наделяется особой силой и особыми качествами. Это эмоционально ориентированная преданность. Следующий тип господства по М. Веберу – рациональный. В его основе лежит совокупность правовых институтов и развитая система представлений о господстве и подчинении.

Большое место в его теории занимает анализ современного государства, которое начинает формироваться в XVI в. Именно тогда оно начинает функционировать как бюрократический штаб управления и становится организованным как учреждение. Чиновники – это штаб управления, они выполняют определенные профессиональные функции. Штаб управления отделен от материально-вещественных средств господства. Этим, считал М. Вебер, современное государство отличается от досовременного (традиционного, феодального с «сословными функционерами»).

6.3. М. Вебер об идеальной бюрократии, о политических профессиях

Концепция М. Вебера об идеальной, рациональной бюрократии стала большим вкладом в теорию политики и государственного управления. Бюрократия управляет на основе закона, полномочий и компетенции, управляет «без гнева и пристрастия». В бюрократии М. Вебер находил воплощение процесса рационализации общественной жизни применительно к политике и сфере управления. Но при этом М. Вебер видел проблемы, связанные с усилением бюрократии, когда она выходит из-под политического контроля.

М. Вебер проанализировал особенности профессиональной деятельности государственного чиновника и политика. Он считал, что профессией чиновника не должна быть политика. Чиновник должен управлять беспристрастно, не должен бороться за власть, ибо борьба – это стихия политического вождя. Кроме того, у чиновника другой принцип ответственности, он должен беспристрастно и точно выполнять приказ под ответственность приказывающего и только в рамках своих полномочий. М. Вебер считал, что политика как особая сфера деятельности, связанная с государственной властью и управлением, имеет свою специфику Потребность в профессиональной политике и профессиональных политиках возникает с формированием современного государства, т. е. в XVI в. В структуре современного государства аппарат управления функционирует как рациональная управленческая машина, что требует специально подготовленных профессиональных кадров. Уже в самом начале становления современного государства профессиональные кадры потребовались в военной сфере, финансовой, юридической (выработка законов, судопроизводство), дипломатической.

М. Вебер выделил в качестве политических профессий не только политиков по профессии, но и юристов, журналистов. К политическим профессиям М. Вебер отнес партийных вождей и профсоюзных лидеров, партийных функционеров, джентри (выходцев из среднего и мелкого дворянства в Англии), американских боссов, живущих за счет политики, организации выборов. Он выделил особый тип политика – политик-вождь. Кроме того, политика как «общесоциальное предприятие» включает в себя деятельность многих других людей. М. Вебер разделил всех участвующих в политике на политиков «по случаю» (например, рядовые избиратели); политиков «по совместительству» (партийные активисты, для которых политика еще не составляет главной области деятельности) и «профессиональных» политиков (государственные деятели и чиновники, освобожденные партийные функционеры). Среди «профессиональных» политиков М. Вебер выделил тех, кто живет за счет политики, и тех, кто живет политикой, это политики «по призванию».

Политики «по призванию» должны обладать многими качествами: страстью к делу (в смысле ориентации на существо дела); чувством ответственности; глазомером, т. е. способностью посмотреть на происходящее со стороны, отстраненно (дистанция к происходящему), уметь видеть реальность. Наличие этих качеств определяет силу политической личности.

М. Вебер считал, что есть определенные «грехи», которые губят политика. Первый «грех» – это тщеславие, когда стремление к власти становится неделовым (власть становится предметом личного самоопьянения). Второй «грех» – это безответственность, т. е. уход от существа дела.

Анализируя деятельность политиков, Вебер ставит еще одну важную проблему – соотношение этики убеждения и этики ответственности, проблему роли морали в политике. Этика убеждения означает обязательное следование собственным принципам. Исповедующий этику убеждения чувствует свою ответственность «лишь за то, чтобы не гасло пламя чистого убеждения…» Абсолютизация данной этики приводит к безответственности, так как, если политик, следуя своим убеждениям, не достигает цели, то виноват в этом не он, а другие, «мир, который глуп или подл». Этика убеждения приводит к тому, что проблема средств для достижения великих целей снимается. Этика ответственности состоит в принятии решений исходя из понимания их последствий. Она допускает определенные погрешности с точки зрения морали, если это помогает предотвратить большее зло. В этике ответственности приобретает значение не только проблема цели, но и проблема средств. Руководствуясь этикой ответственности, политик не отказывается от своих убеждений, но должен быть готовым нести ответственность за все принятые решения.