Текст книги "Избранные труды"

В литературе встречались указания на то, что и ранее действовавшее законодательство не препятствовало прокурору опротестовывать арбитражные постановления. П. В. Логинов писал: «То, что предлагается вменить в обязанность органам прокуратуры (принесение протестов в порядке надзора на неправильные решения арбитражей), уже давно отражено в нашем законодательстве – надо только исполнять эти обязанности»[369]369
  Логинов П. В. Сущность государственного арбитража. С. 142.


[Закрыть]. Это замечание было резонным и следовало достаточно эластичной формулировке ст. 13 Положения о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. (в настоящее время оно утратило силу): «Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры опротестовывают противоречащие закону приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные акты в орган, издавший соответствующий акт, или в вышестоящий орган»[370]370
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222; 1981. № 24, Ст. 791.


[Закрыть]. Но четкое закрепление полномочий прокурора опротестовывать незаконные акты, издаваемые органами государственного арбитража, имеет очень большое значение. Состоит оно в следующем.

1. Законодатель прямо указывает, что пересмотр арбитражных постановлений осуществляется в рамках общенадзорных полномочий прокуратуры. Это значит, что правовой режим опротестования актов арбитража качественно отличается от форм прокурорского реагирования за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; ведь, согласно ст. 3 Закона о прокуратуре, надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор) и надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах – это различные основные направления деятельности прокуратуры, и регулируются они различными главами указанного закона (гл. 1 и 3 раздела III). Данный вывод имеет практическое и теоретическое значение.

Гл. 3 раздела III Закона о прокуратуре посвящена надзору за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, и, значит, нормы гражданского процессуального законодательства не могут применяться не только прямо, но даже субсидиарно или по аналогии закона при опротестовании прокурором актов государственного арбитража. Это, естественно, ставит под сомнение возможность отождествления сущности важнейших институтов судебного и арбитражного процесса – постановлений по результатам рассмотренного спора. Арбитражные и судебные постановления – разнопорядковые по юридическому содержанию акты. Такова точка зрения закона, и ее нельзя игнорировать при решении и более кардинального вопроса: можно ли считать арбитражный процесс разновидностью гражданского или нет? Позиция тех, кто отстаивает самобытность арбитражной процессуальной формы с рассматриваемой точки зрения, выглядит более предпочтительной.

2. В Законе о прокуратуре (ст. 23, п. 6) акты органов государственного арбитража как объекты общенадзорной проверки прокуратуры названы наряду с актами, издаваемыми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, народного контроля. Таким образом, законодатель, не относя органы государственного арбитража к органам, осуществляющим правосудие, не нашел им также места в традиционной классификационной схеме органов государственного управления. Признать эти органы в качестве «чисто» управленческих едва ли возможно по изложенным соображениям. Это обстоятельство вновь наталкивает на мысль о плодотворности идей о двойственной природе государственного арбитража, который сочетает в себе черты судебных и административных органов[371]371
  Гапеев В. Н. Правосудие и арбитраж. С. 58–63.


[Закрыть].

3. Согласно ст. 3 Закона о Верховном Суде СССР, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих, закон, по которому дано разъяснение[372]372
  Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 842.


[Закрыть]. Следовательно, эти разъяснения обязательны и для прокуратуры, хотя, согласно ст. 40 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор СССР обязан внести представление в Президиум Верховного Совета СССР, если усматривает, что постановление Пленума Верховного Суда СССР не соответствует закону.

В соответствии со ст. 26 Закона, инструктивные указания Государственного арбитража СССР и государственного арбитража союзной республики по вопросам применения, соответственно, законодательства Союза ССР или союзной республики при разрешении хозяйственных споров и их доарбитражном урегулировании, а также по вопросам применения законодательства при ведении договорной работы на предприятиях, в учреждениях и организациях, обязательны не только для органов арбитража, но также для министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий, учреждений и организаций. Таким образом, в отличие от руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда СССР для прокуратуры инструктивные указания Государственных арбитражей СССР и союзных республик не являются обязательными, и в случае их противоречия закону они могут быть опротестованы именно в порядке общего надзора.

Случаи опротестования прокуратурой неюрисдикционных актов органов Госарбитража нам неизвестны. Однако нельзя сказать, что эти акты всегда безупречны. В литературе обращалось внимание на то, что не во всех ситуациях разъяснения арбитража по вопросам применения законодательства строго соответствовали закону[373]373
  Доронина Н. Г. Совершенствование законодательства, регулирующего приемку, заявление претензий и исков по импортным товарам / Проблемы совершенствования советского законодательства // Тр. ВНИИСЗ. М., 1982. Вып. 23. С. 145–153; Иванов Г. О разрешении споров госарбитражами // Морской Флот. 1983. № 9. С. 38–39.


[Закрыть].

Дело в том, что ст. 23, п. 6 Закона о прокуратуре объектом опротестования в порядке общего надзора называет «акты», издаваемые органами государственного арбитража. По нашему мнению, в данном случае имеются в виду не только юрисдикционные акты Госарбитража (решения по конкретным делам), но также и нормативные акты, регулирующие хозяйственную деятельность, разъяснения по применению решений Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики, регулирующих хозяйственную деятельность (ст. 25 Закона), а также инструктивные указания Госарбитража СССР и госарбитражей союзных республик (ст. 26).

Таким образом, норма ст. 21 Закона о возможности пересмотра решения государственного арбитража в порядке надзора по протесту прокурора является лишь частным случаем опротестования актов, издаваемых органами Госарбитража.

В настоящее время усиливаются властно-надзорные полномочия прокуратуры по поддержанию строгого режима законности в стране. Это находит свое отражение и во взаимоотношениях прокуратуры с Госарбитражем. Представляется, что соответствующий прокурор может дать письменное предписание об устранении явного нарушения закона не только госарбитру, принявшему решение, но также и Государственному арбитражу СССР, государственному арбитражу союзной республики, издавшим инструктивные указания (ст. 24¹ Закона о прокуратуре СССР).

4. Суждения П. В. Логинова о том, что принесение протестов в порядке надзора на неправильные решения арбитражей уже давно отражено в нашем законодательстве, уточняются им же самим: «Жизнь показала, что прокурорский надзор за решениями арбитражей не вошел в повседневную практику органов прокуратуры; появление прокурора в арбитраже – целое событие в практике арбитража. Такое положение нельзя признать нормальным»[374]374
  Логинов Я. В. Сущность государственного арбитража. С. 142.


[Закрыть].

Жестокая нормативная регламентация обязанности прокурора опротестовывать противоречащие закону арбитражные акты, безусловно, активизировала эту сторону деятельности прокуратуры, с одной стороны, и дисциплинировала сами арбитражные органы – с другой. Во всяком случае, если раньше прокурорские протесты в порядке надзора на арбитражные решения рассматривались как экзотическое явление в юридической практике, в настоящее время даже опубликованные материалы свидетельствуют о расширении этой новой по своему существу стороны деятельности прокуратуры[375]375
  Хозяйство и право. 1982. № 3. С. 87.


[Закрыть].

В отличие от процессуального режима гражданского судопроизводства нормы права, регулирующие деятельность прокуратуры и арбитража, не предусматривали до недавнего времени возможности возбуждения дел в Госарбитраже по иску прокурора.

Уже после принятия в 1979 г. законодательства о прокуратуре и арбитраже П. В. Логинов категорически утверждал: «…участие прокурора в арбитражном процессе, как и в суде, возможно во всех стадиях производства по рассмотрению спора. Поэтому прокурор… вправе предъявить иск или вступить в дело в любой стадии процесса»[376]376
  Логинов П. В. Иск – средство реализации права на обращение в государственный арбитраж для защиты прав и охраняемых законом интересов социалистических организаций //Процессуальные средства реализации конституционного нрава на судебную и арбитражную защиту. Калинин, 1982. С. 154.


[Закрыть].

Приведенные мнения были небесспорны, прежде всего, потому, что они «посягали» на одно из фундаментальных положений теории юридического процесса, высказанное Н. А. Чечиной: «…процессуальный закон содержит исчерпывающий перечень лиц, которые должны и могут принимать участие в деятельности суда. Никто, кроме лиц, предусмотренных перечнем, не может стать участником процесса»[377]377
  Чечина Н. А. Воспитательная функция советского гражданского процессуального права. С. 47; Зусь Л. Б. Об уголовно-процессуальной правосубъектности // Правоведение. 1974. № 5. С. 51.


[Закрыть]. Это положение – аксиома не только гражданского, но и любого другого юрисдикционного процесса, в том числе и арбитражного.

Поэтому мы полагаем, что умолчание о фигуре прокурора в арбитражном процессе было «умышленным» нормативным решением вопроса, в основе которого лежал ясно выраженный запрет прокурору вмешиваться в арбитражную процедуру вплоть до вынесения решения, которое само может стать предметом прокурорской проверки с точки зрения соответствия его законодательству.

Иногда ссылались на практику работы госарбитражей, которые принимали прокурорские иски и допускали к участию в процессе прокуроров[378]378
  Побирченко И. Г. Формы участия органов прокуратуры в деятельности Госарбитража II Сов. государство и право. 1973. № 11. С. 57; Янош К. Ф. Правонарушения в хозяйственных обязательствах и проблемы совершенствования деятельности прокуратуры в борьбе с ними: Автореф. дис… канд. юр. наук. Харьков, 1975. С. 23; Безрядин Н., Розенфельд В. Взаимодействие прокуратуры и государственного арбитража в борьбе с нарушениями законности Социалистическая законность. 1978. № 12. С. 19–22.


[Закрыть]. Подобная практика не была основана на законе, но ей могло быть дано психологическое оправдание: авторитет прокуратуры в стране настолько высок, что арбитру было «боязно» отказать в приеме искового заявления прокурора или не допустить его к участию в деле, если тот сам этого пожелал. Вышестоящие арбитражные инстанции, как правило, не препятствовали этому. В основе такой «фигуры умолчания» лежало понятное предположение о том, что участие прокурора в арбитражном заседании не повредит. Мы же подчеркиваем еще раз: понять позицию работников арбитража в рассматриваемой ситуации было можно, но признать ее соответствующей законодательству нельзя.

Лишь немногие авторы отрицательно относились к идее участия прокурора в арбитражном заседании[379]379
  Зайцев И. М. К вопросу о форме прокурорского надзора за исполнением законов органами арбитража // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Саратов, 1974. С. 157–161; Талибов К. К вопросу о прокурорском надзоре в арбитражном процессе // Сосиалист ганунчулугу. Бакы, 1976. № 2 С. 31; Березовская С. Г. К проблемам развития общего надзора прокуратуры в СССР // Сов. государство и право. 1977. № 9. С. 113.


[Закрыть]. Большая же часть специалистов, не находя вполне корректного объяснения позиции законодателя, давно и настойчиво предлагали внести изменения в нормативный материал для установления более тесных контактов между арбитражем и прокуратурой[380]380
  Бару М. С. Участие прокурора в арбитражном процессе Ц Социалистическая законность. 1941. № 3. С. 43–44; Тадевосян В. С. Укрепление социалистической законности в народном хозяйстве. М., 1980. С. 119–120; Лутченко Ю. Я. Участие прокурора в суде первой и кассационной инстанции по гражданским делам. С. 12; Меркин Н. Г. Вопросы реализации прокурором права на иск в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. дис… канд. юр. наук. Свердловск, 1974. С. 20; Лукьянцев А. А. Участники арбитражного процесса // Повышение роли государственного арбитража в механизме социалистического хозяйствования. М., 1981. С. 117–119: Щербина В. С. Указ. соч. С. 12; Тараненко В. Ф. Принципы арбитражного процесса и влияние советской процессуальной теории на их формирование: Автореф. дис… докт. юр. наук. М., 1984. С. 26.


[Закрыть]. Но критика закона и в этом случае не всегда предварялась уяснением тех мотивов, которые лежали в основе критикуемого решения вопроса.

В литературе, раскрывающей сущность прокуратуры, отмечается, что она не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых осуществляется надзор, и не подвергает оценке деятельность и акты соответствующих органов государственного управления с точки зрения практической целесообразности[381]381
  Новиков С. Г., Рагинский М. Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3. С. 45.


[Закрыть]. Единственным критерием обще надзорной проверки исполнения законов является законность действий должностных лиц. Органы прокуратуры, как справедливо отмечают В. Ю. Колобов и Н. К. Якунина, призванные осуществлять надзор за законностью, заинтересованы во всех случаях, когда общественные отношения регулируются правовыми нормами. Если одновременно действуют начала хозяйственной целесообразности или общественные отношения в основном регулируются иными социальными нормами, органы прокуратуры не признаются юридически заинтересованными в деле[382]382
  Колобов В. Ю., Якунина Н. К. О соотношениях юридических и охраняемых законом интересов в гражданском судопроизводстве // Некоторые актуальные проблемы современного научного знания / Тезисы итоговой научно-практической конференции молодых ученых. Ярославль, 1983. С. 20–21.


[Закрыть].

Когда же речь идет о специфике деятельности арбитража, то небезосновательно отмечается, что этот орган рассматривает споры не только о праве, но и о плане, учитывая при этом начала хозяйственной целесообразности[383]383
  Лаптев В. В. Хозяйственный договор как инструмент планирования // ЭКО, 1983, № 4. С. 44.


[Закрыть]. Интересные суждения по вопросу о соотношении плана и права содержались в выступлениях представителей зарубежных социалистических стран на Международном научном симпозиуме «Хозяйственное право и государственный арбитраж», который был проведен в Москве в октябре 1981 г.

Представитель ГДР Й.-У. Хойер подчеркивал, что даже нормированное государственное планирование само по себе еще не право. Государство в качестве собственника управляет социалистическим народным хозяйством в первую очередь непосредственно, при помощи экономических средств и методов. Подготовка, принятие и реализация плановых решений – это экономический процесс[384]384
  Хойер И.-У. Совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений в ГДР в соответствии с решениями X съезда СЕПГ // Хозяйственное право и государственный арбитраж. М., 1983. С. 22.


[Закрыть].

О. Овечкова (ЧССР) отмечала, что своеобразие функциональности хозяйственно-правовых предписаний заключается в том, что речь идет о юридически и экономически обусловленных категориях. Это значит, что хозяйственно-правовые предписания, их функциональность надо не только видеть, но и осуществлять, исследовать и оценивать, исходя из правовых и экономических аспектов проблемы[385]385
  Овечкова О. Развитие хозяйственного права в ЧССР. Его задачи в свете решений XVI съезда КПЧ // Там же. С. 49.


[Закрыть]. Допускает существование таких преддоговорных споров, предметом которых являются только вопросы хозяйственной целесообразности, представитель НРБ С. Брайков[386]386
  Брайков С. Обеспечение законности при разрешении споров государственным арбитражем в Народной Республике Болгарии // Там же. С. 131.


[Закрыть]. В ВНР, где хозяйственные споры разрешаются судом, решения по этим делам отличаются тем, что суд должен указывать не только юридические, но и экономические мотивы решения[387]387
  Неваи Л., Реваи Т. Гражданский процесс Венгерской Народной Республики // Гражданский процесс в социалистических странах-членах СЭВ. Ч. 1. М., 1977. С. 316.


[Закрыть].

Подводя итог, следует согласиться с мнением Г. Л. Знаменского, который со ссылкой на фактическое положение вещей и действующее законодательство (ст. 2 Закона) отмечал, что и в СССР деятельность органов государственного арбитража с полным основанием можно охарактеризовать как деятельность не только правовую, но и экономическую[388]388
  Знаменский Г. Л. Госарбитраж и повышение эффективности производства // Повышение роли государственного арбитража в механизме социалистического хозяйствования. М., 1981. С. 25.


[Закрыть].

Таким образом, интенсивное вторжение прокурорского надзора в процесс разрешения хозяйственных конфликтов, требующих для их ликвидации учета экономического анализа и хозяйственной целесообразности, не всегда соответствовало бы как раз сущности функциональной направленности деятельности прокуратуры – осуществлению высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Это, по-видимому, первое, чем руководствовался законодатель, суживая сферу прокурорского надзора за повседневной деятельностью арбитражных органов.

Тесно с этим законодательным мотивом связан также и учет следующего соображения. По мнению Л. А. Николаевой, не являются прокурорско-надзорными договорные отношения, регулируемые нормами гражданского права[389]389
  Николаева Л. А. Прокурорско-надзорные отношения как предмет правового регулирования // Правоведение. 1975. № 4. С. 37.


[Закрыть]. В то же время, как справедливо отмечает Главный арбитр Госарбитража при Совете Министров НРБ профессор Ч. Големинов, в принципе, арбитраж органически связан с договорной системой. Без хозяйственных договоров немыслимо само существование арбитража. Главным, основным объектом защиты, осуществляемой арбитражем, являются права и интересы хозяйственных организаций, вытекающие из договорных отношений[390]390
  Големинов Ч. Государственный арбитраж как орган охраны имущественных прав и законных интересов социалистических организаций // Хозяйственное право и государственный арбитраж. С. 82.


[Закрыть].

Важным обстоятельством, объясняющим известное «смягчение» прокурорского надзора за деятельностью хозорганов в процессе заключения и исполнения хозяйственных договоров, стало создание широкой сети правовой службы на предприятиях, учреждениях и в организациях. Согласно п. 2 Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организаций; учреждения, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1972 г.[391]391
  СП СССР. 1972. № 13. Ст. 70.


[Закрыть], основные задачи юридического отдела – это укрепление социалистической законности в деятельности предприятия, защита прав и законных интересов предприятий. Согласно п. 9 этого положения, юридический отдел предприятия проверяет соответствие требованиям законодательства представляемых на подпись руководителю предприятия проектов приказов, инструкций, положений и других документов правового характера, а также визирует их. В соответствии же с п. 14 указанного положения, юрисконсульт, не принявший мер к устранению нарушений законности, несет ответственность наряду с руководителем предприятия в установленном порядке.

Таким образом, как правильно отмечала Р. Ф. Каллистратова, юрисконсульт – это не только консультант по правовым вопросам, но активный проводник социалистической законности, осуществляющий активный контроль за правомерностью действий организации, работником которой он является, всеми дозволенными законом средствами[392]392
  Каллистратова Р. Ф. Юридическая служба и арбитраж // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 19. М., 1969. С. 98.


[Закрыть].

В принятом СНК РСФСР 30 марта 1927 г. постановлении «Об юрисконсультах государственных учреждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» (ст. 8) говорилось, что при местных прокурорах учреждаются совещания юрисконсультов в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования. В компетенцию совещаний входит заслушивание докладов юрисконсультов об их деятельности по обеспечению единообразного применения законов. Юрисконсульты должны были сообщать прокурорам об известных им фактах нарушений социалистической законности[393]393
  Розенфельд В. Г. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности должностных лиц предприятий. Воронеж, 1973. С. 99.


[Закрыть].

Одной из специфических особенностей арбитражного процесса, существенно отличающей его от гражданского судопроизводства, является право Госарбитража возбуждать дела по своей инициативе при наличии данных о допущенных предприятиями, учреждениями и организациями нарушениях государственной плановой и договорной дисциплины и других нарушениях законности в хозяйственной деятельности (ст. 65 Правил). С учетом этого прокуратура, осуществляя общий надзор, может отправлять представления арбитражу в случаях, когда обнаруживает нарушения хозяйственными органами договорных обязательств, и опротестовывать определение арбитража в случае отказа в возбуждении дела[394]394
  Пелевин С. М. Рецензия на учебное пособие: Арбитраж в СССР / Под ред. К. С. Юдельсона. М., 1984 // Правоведение.1985. № 4. С. 104.


[Закрыть].

Итак, в основании действовавшего законодательства, ограничивающего участие прокурора в арбитражном процессе в сравнении с судопроизводством, лежали весьма серьезные соображения. Однако есть аргументы, которые резко актуализируют проблему осуществления прокуратурой надзора за соблюдением законодательства в сфере хозяйствования. Рассматриваемый нами вопрос о совершенствовании форм организационных и процессуальных контактов прокуратуры и арбитража является частным по отношению к этой проблеме.

Это особенно хорошо видно из материалов третьей сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, на которой, в частности, обсуждался вопрос о деятельности прокуратуры СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан. Анализ этих материалов позволяет сделать совершенно определенный вывод о том, что «…ключевой задачей всех прокуроров остается повышение наступательности и действенности надзора в борьбе с нарушениями законодательства в сфере экономики»[395]395
  Известия. 1985. 4 июля. С. 4.


[Закрыть]. Вопрос о борьбе прокуратуры с хозяйственными правонарушениями обсуждался в первую очередь.

В постановлении ЦК КПСС от 4 июня 1987 г. «О мерах по повышению роли прокурорского надзора в укреплении социалистической законности и правопорядка» подчеркивается, что важнейшей задачей прокуратуры является перенос центра тяжести в своей работе на надзор за исполнением законов органами управления, предприятиями, учреждениями и организациями, всемерное укрепление законности во всех сферах экономической и социальной жизни общества. Этому есть ряд серьезных причин.

1. Первая из них связана с обстоятельствами объективного свойства. Отмечена тенденция: наряду с общим лавинообразным увеличением роста нормативных актов быстрыми темпами растет также количество правовых норм, относящихся к коллективным субъектам права. Теоретически этот факт обоснован венгерским ученым К. Кульчаром, который подметил, что разрешение конфликтов как одна из функций права в наше время направлено в значительной мере уже на урегулирование их между организациями, что привело к созданию наряду с обычным судебным аппаратом специализированных органов, задачей которых и является разрешение этой категории конфликтов[396]396
  Кульчар Кальман. Основы социологии права. М., 1981. С. 243–245, 164–165.


[Закрыть].

Практика же советского нормативного регулирования отношений в сфере экономики подтверждает этот вывод. Например, только в развитие постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» (СП СССР, 1979, № 18, ст. 118) Госплан СССР, Госстрой СССР, Госкомтруд СССР и другие органы приняли свыше 70 нормативных актов, одно изучение которых потребовало существенных затрат времени и усилий.

При таком положении нельзя вообще говорить об эффективности прокурорского надзора за соблюдением законодательства в стране, если он будет игнорировать практику нормотворчества и правоприменения в сфере хозяйствования.

2. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства» отмечено, что хозяйственное законодательство призвано способствовать дальнейшему росту общественного производства и повышению его эффективности[397]397
  СП СССР. 1975. № 16. Ст. 98.


[Закрыть]. Но нарушения этого законодательства вносят не только элемент «дисгармонии» в отношения по руководству социалистической экономикой. Сейчас становится ясно, что за нарушениями правил хозяйствования зачастую кроются злоупотребления, хищения социалистической собственности, взяточничество и другие преступления. Несоблюдение режима планирования, нарушения договорных обязательств, фондовой дисциплины справедливо рассматриваются в качестве условий, способствующих совершению преступлений в сфере хозяйственной деятельности[398]398
  Ларьков А. Н. Организационно-правовое обеспечение сохранности социалистического имущества 7 // Сов. государство и право. 1982. № 6. С. 71–72.


[Закрыть]. Таким образом, активизация надзора за соблюдением законности, регулирующего сугубо хозяйственную деятельность, – это одновременно активизация борьбы прокуратуры с преступностью в стране.

3. Не может не беспокоить общее состояние хозяйственного законодательства: его необозримость, неупорядоченность, противоречивость, нечеткость, наличие большого числа ведомственных актов, которые подчас парализуют действие актов высшей юридической силы. На все это неоднократно обращалось внимание[399]399
  Сделать хозяйственное законодательство инструментом экономической эффективности (встреча за круглым столом) // ЭКО. 1975. № 6. С. 117–147; Волконский В. А. Экономическая ответственность // Сов. государство и право. 1983, № 10. С. 69: Венгеров В. А. Увлечение ограничениями // Социалистическая индустрия. 1985. 30 июля; Выступление академика А. Г. Егорова на собрании актива ученых АН СССР, посвященное проблемам научно-технического прогресса // Вестник АН СССР. 1986. № 1. С. 25; Лаптев В. Правовые проблемы перестройки хозяйственного механизма // Коммунист. 1987. № 8. С. 23–24.


[Закрыть]. И в том, что такое положение сложилось, немалая доля вины падает на пассивное отношение прокуратуры к нормативным актам хозяйствования. Сами прокуроры слабо знают хозяйственное законодательство, и не случайно иногда рекомендуется при осуществлении общенадзорных проверок истребовать у самих проверяемых нормативные акты, изданные в связи с поставкой продукции[400]400
  Гаибов И. О прокурорском надзоре за соблюдением государственной дисциплины поставок промышленной продукции // Сосиалист ганунчулугу. Бакы, 1977. № 1. С. 38.


[Закрыть]. Такого рода рекомендации красноречиво подтверждают мнение известного в стране специалиста в области хозяйственного права члена-корреспондента АН СССР В. В. Лаптева о том, что в силу малочисленности своих кадров и их сложившейся специализации органы прокуратуры не в состоянии осуществлять надзор за законностью в хозяйственных отношениях[401]401
  Лаптев В. В. Экономика и право. М., 1981. С. 129.


[Закрыть].

4. Может показаться необычным, что именно в сфере хозяйственных отношений закон нарушается наиболее часто и при этом сами нарушители-хозяйственники остаются по существу безнаказанными[402]402
  Директор и закон (встреча за круглым столом) // Литературная газета. 1970. 29 июля. С. 10–11; Абалкин Л. И. Что нужно директору // Сов. Россия. 1983. 1 апр.


[Закрыть]. Нарушение законодательства получило настолько широкое распространение, что иногда находит косвенное теоретическое оправдание в работах некоторых экономистов. Л. Абалкин пишет, что реально функционирующий хозяйственный механизм может весьма существенно отличаться от нормативного[403]403
  Абалкин Л. Теоретические вопросы хозяйственного механизма // Коммунист. 1983. № 14. С. 35–36.


[Закрыть]. В переводе на язык правоведа это значит, что реальное и в целом нормальное налаживание экономических связей может осуществляться при массовом нарушении норм права. Оправдывать такую практику, конечно, нельзя, хотя она уже, увы, повседневный факт.

Например, согласно п. 5 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения (а также аналогичному по содержанию п. 5 Положения о поставках товаров народного потребления), невыполнение обязательств по договорам является нарушением государственной дисциплины и влечет за собой ответственность объединений, предприятий, учреждений и организаций, допустивших это нарушение. Предусмотренные Положениями, особыми условиями поставки или договором санкции за нарушение договорных обязательств применяются в обязательном порядке без взаимных зачетов. Одновременно п. 101 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и п. 98 Положения о поставках товаров народного потребления определяют, что в случае непредъявления покупателем поставщику требования об уплате неустойки за недопоставку продукции сумма неустойки подлежит взысканию с поставщика в доход бюджета по заявлению контролирующего органа или по инициативе арбитража. Наряду с этим органы арбитража взыскивают с покупателя, неосновательно уклонившегося от взимания неустойки, штраф в размере 2 % стоимости недопоставленной ему продукции.

Эта последняя норма, по-видимому, является уникальной в нашей правовой системе. Ведь в данном случае установлены санкции за невзыскание санкций. С точки зрения общетеоретических правовых представлений, это не может вызвать возражений, если учесть, что непредъявление претензии и иска социалистической организацией в установленный срок является правонарушением[404]404
  Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 49–50.


[Закрыть].

Тем не менее хозяйственная практика свидетельствует о массовых случаях взаимного «амнистирования» сторон. По РСФСР полнота применения штрафных санкций за недопоставку и нарушение сроков поставки продукции по различным отраслям промышленности колеблется от 10 до 20 %[405]405
  Активнее использовать правовые средства в повышении эффективности хозяйственной деятельности // Сов. юстиция. 1981. № 1. С. 2.


[Закрыть]. Таким образом, социалистические организации в очень большом числе случаев «бегут» от предназначенных им по закону миллионов.

Это ненормальное положение. Нельзя забывать, что В. И. Ленин требовал карать за незнание и за неприменение некоторых законов[406]406
  Ленин В. И. Письмо Д. И. Курскому // Полн. собр. соч. Т. 51. С. 95.


[Закрыть]. Почти никогда не настигает эта кара хозяйственника, умышленно и повседневно нарушающего важнейший принцип советского хозяйственного права, согласно которому субъективные права хозорганов одновременно являются и их обязанностями[407]407
  Малеин Н. С. Ответственность в хозяйственных отношениях // Хозяйственное право / Под ред. В. В. Лаптева. М., 1983. С. 173–174.


[Закрыть]. Прокуроры же считают, что это их не касается.

Есть ситуации такого рода, которые особо подчеркивают целесообразность более активного вмешательства прокуратуры именно в арбитражную деятельность. Гражданско-правовые и хозяйственные договоры, заключенные гражданами и организациями, например, с целью, заведомо противной интересам социалистического государства и общества (ст. 49 ГК РСФСР), могут признаваться недействительными только по искам прокуроров. Однако для ситуаций, при которых субъектами такого рода договоров были социалистические организации, возможность предъявления исков прокурором в арбитраж исключалась, что не могло быть оправдано.

В то же время случаи совершения противоправных сделок между организациями не являются редкостью. Так, при безнарядном отпуске продукции органы арбитража ограничиваются взысканием установленных штрафов и никогда не ставят вопрос о признании недействительными договоров, о возврате незаконно отпущенных подчас весьма дефицитных материальных ценностей. Вот почему обоснованно предлагается применять к обеим сторонам, заключившим такую сделку, санкции, установленные ст. 14 Основ гражданского законодательства[408]408
  Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 154–155; Торган К. Э. Гражданско-правовые последствия нарушения фондовой дисциплины // Правоведение. 1982. № 4. С. 42.


[Закрыть].

Изложенные соображения не могли не влиять на взгляды прокурорских работников по вопросу о пределах надзорной деятельности прокурора в сфере хозяйствования. Г. С. Тарнавский отмечал, что активизация деятельности прокуратуры в борьбе с правонарушениями в экономической сфере обусловливается такими факторами, как рост масштабов народного хозяйства и усложнение производственных связей, обширный массив хозяйственного законодательства, общественная потребность в усилении борьбы с определенными видами правонарушений. Прямо подчеркивалось, что государственная дисциплина в народном хозяйстве может оцениваться сквозь призму выполнения хозяйственными субъектами планово-договорных обязательств, прежде всего по поставкам продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления, а в сельском хозяйстве – обязательств по государственным закупкам сельскохозяйственной продукции[409]409
  Тарнавский Г. С. Роль общего надзора прокуратуры в борьбе с нарушениями государственной дисциплины в народном хозяйстве // Сов. государство и право. 1984.№ 11. С. 12–13.


[Закрыть].

Для эффективного осуществления контроля за планово-договорными обязательствами необходимо было иметь возможность более активного вмешательства прокуратуры в осуществление надзора за законностью заключенных хозяйственных договоров. Этого же невозможно было достичь без предоставления прокуратуре прав участия в арбитражном процессе.

Анализ состояния законности в сфере хозяйственных отношений приводил к выводу о необходимости расширения прокурорского влияния на арбитражную деятельность. Вполне оправданным поэтому явилось закрепление Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР» (п. 10) положения о том, что прокурор, осуществляя общий надзор, может направлять в интересах государственных, кооперативных и других общественных организаций исковые заявления не только в суд, но и в Госарбитраж.

Ясно, что, если прокурор возбудил арбитражный процесс, он может принимать участие в арбитражном заседании. Однако степень интенсивности реализации прокурором права на возбуждение дела в Госарбитраже, безусловно, будет определяться теми особенностями предмета деятельности арбитража, которые в течение длительного времени с теоретической точки зрения оправдывали даже полное невмешательство прокуратуры в сферу компетенции главных органов хозяйственной юрисдикции.