Текст книги "Проблемы истории права и государства. Книга 1. Проблемы истории права и государства Древнего мира. Проблемы истории государства и права России"

В-четвертых, для реализации стоявших перед Царем задач он должен был не только обладать образцовыми нравственными качествами – быть христолюбивым, благочестивым, праведным, смиренным, милостивым, совестливым и т. п., но и уметь в необходимых случаях прибегать к суровым мерам для обуздания греховных страстей. Только сильной рукой монарх может утвердить среди подданных правду, слабость же власти неизбежно ведет к падению государства.

В-пятых, почти не ограниченная никакими земными рамками, Верховная власть Царя в то же время имела пределы, очерченные содержанием того религиозно-нравственного идеала, носителем и выразителем которого Царь являлся. Именно Божье установление царской власти, ее безусловное подчинение Верховному Закону в первую очередь связывали и ограничивали власть монарха, не давая ему превратиться в тирана и «душегуба». Помимо этого, огромную роль играли внутренние ограничения (самоограничения), такие как осознание доверия народа к своему Государю как образцу веры, праведности и благочестия, а также голос совести, прислушиваясь к которому самодержавный Царь не только «сам держал власть», но и «сам себя держал».

Наконец, не подлежавший юридической ответственности, земному суду за свои действия, Государь, как и любой другой человек, нес высшую, религиозную ответственность за свои поступки и мысли. Однако в отличие от остальных людей ответственность Царя перед Богом являлась наиболее полной, поскольку на Страшном Суде Царю суждено дать ответ не только за свои личные прегрешения как человека и монарха, но и за грехи каждого из своих подданных, которые были совершены ими по недосмотру Государя.

В силу отмеченного статуса Царя, характера и задач царской власти, Государь по определению не мог не занимать первенствующее положение в Церкви, а из всех его обязанностей и прерогатив именно церковные являлись наиважнейшими. Не посягая на содержание православной веры, ее догматические основы и не возлагая на себя функции первосвященника, Царь в то же время обладал рядом ключевых полномочий в сфере церковной администрации и регулирования церковного бытия, выступая в качестве высшей инстанции: принимал непосредственное и решающее участие в избрании епископов, митрополитов и патриархов, созывал Церковные соборы и предлагал на их обсуждение соответствующие вопросы, являлся верховным судьей по делам церковного управления, обеспечивал церковную дисциплину и монастырское благочиние и т. д. В фигуре Царя как «Всероссийского церковного старосты» специфическим образом воплощалось и фокусировалось единство церковно-государственного организма.

Что касается второго основополагающего аспекта царской самодержавной власти, то таковым являлся политический суверенитет монарха, то есть его полновластие, самостоятельность и независимость во внутриполитических отношениях и на международной арене. Царь находился вне формального правового регулирования, что давало ему возможность в необходимых случаях действовать помимо «буквы закона» в целях торжества высшей правды, обладал универсальными властными полномочиями и соединял в своих руках всю полноту государственной власти. Наличие других органов не ущемляло нераздельность властных прерогатив монарха, всегда остававшегося выше прочих государственных институтов. Такой статус носителя Верховной власти обеспечивал ее социальный нейтралитет и надклассовость, которые уравновешивали разнонаправленные стремления и интересы различных социальных групп и гарантировали, что перед Царем, как и перед Богом, все равны.

В то же время царская самодержавная власть вовсе не являлась синонимом абсолютизма, поскольку наряду с религиозно-нравственными ограничениями на самодержавного Государя распространялись и некоторые мирские требования, вытекавшие из политико-правовых обычаев и придворных традиций, например, касавшиеся порядка престолонаследия, выбора царской невесты, назначения на высшие государственные должности, поведения на публике и в быту и т. д. Царь был не властен над исторически и органично сложившимися порядками и учреждениями, был не вправе их разрушать по собственному хотению. Связанность Государя заветами «старины» являлась надежным заслоном против радикальной ломки сверху установившегося уклада и обеспечивала размеренный, поступательный, эволюционный, а не революционный характер социальных и политико-правовых изменений. В силу различных ограничений власти монарха в сознании царей и общества поддерживалось представление о том, что, находясь на вершине власти, Государь нес свою службу как послушание и являлся лицом, обязанным перед Богом и народом. В обязанности подчинения Царем своих личных желаний и пристрастий интересам государства и общества и заключалось принципиальное политическое отличие власти самодержавного Государя от абсолютного монарха.

Единство Царя и народа в религиозных и политических идеалах обеспечивало прочную связь между ними, причем связь не внешнюю, формально-юридическую, а духовно-нравственную, мистическую, в основе которой лежали взаимные любовь, верность и жертвенность. Несмотря на свое высочайшее положение и Верховную власть, Царь являлся первым слугой своего народа.

Необходимым атрибутом царской самодержавной формы правления, также очевидно отражавшим ее религиозную сущность и подчеркивавшим богоизбранничество Царя, являлся традиционный для Московской Руси принцип перехода монаршей власти в порядке престолонаследия по прямой нисходящей линии от отца к старшему сыну. Передача-получение Верховной власти в Московском Государстве осуществлялись одновременно в порядке престолонаследия по закону (конституционно-правовому обычаю) и по завещанию, причем завещательное основание, как и ранее, являлось исключительно формальным, поскольку престолонаследником не мог быть никто, кроме старшего сына монарха. Указанный конституционно-правовой обычай носил категорический, императивный характер, а следовательно, ни состояние здоровья монаршего первенца, ни его государственные таланты, ни какие-либо другие факторы не должны были и не могли влиять на дальнейшую судьбу престола.

Всеобщее признание порядка престолонаследия по принципу первородства в качестве единственно приемлемого способа обретения Верховной власти предопределялось не только его несомненной религиозной основой, но и тем, что он обладал рядом явных преимуществ по сравнению со всеми прочими вариантами перехода высшей государственной власти.

Во-первых, такой порядок исключал или, по крайней мере, сводил к минимуму борьбу за Верховную власть, поскольку наследственный монарх получал ее не в результате ожесточенной схватки с конкурентами, а строго в согласии с законом (конституционно-правовым обычаем) по праву рождения. Во-вторых, закономерным следствием спокойного, естественного перехода престола от одного монарха к другому, заранее известному, являлась стабильность, устойчивость и преемственность власти, что жизненно необходимо для нормального развития любого государства и общества. В-третьих, отсутствие борьбы за власть и ее получение по принципу первородства обеспечивали полный нейтралитет престолонаследника и затем Государя от кого бы то ни было. Наследственный Государь мог свободно, без оглядки на кого-либо реализовывать свои властные полномочия исключительно во благо всего общества и государства. В-четвертых, наследственный порядок перехода-получения монаршей власти накладывал свой неизгладимый отпечаток на формирование личности будущего Государя и на его профессиональную подготовку. Как «первый после Бога», будущий правитель должен был быть прежде всего духовно-нравственно подготовлен к несению тяжкого бремени монаршей власти как высшей формы служения Богу, должен был четко воспринимать свою обязанность подчинять личную волю Воле Божией и глубоко чувствовать свою ни с кем не сравнимую ответственность перед Господом за судьбу провиденциально вверенного ему народа. Профессиональная же подготовка тронопреемника к будущему царствованию была нацелена на то, чтобы к моменту вступления на престол он в полной мере обладал теоретическими знаниями и практическими навыками, необходимыми для успешного выполнения своих верховных управленческих функций. Наконец, в-пятых, самое главное преимущество наследственной монархии по сравнению со всеми иными вариантами обретения власти заключалось в том, что в наследнике престола и затем Государе сводились воедино и кристаллизовались прошлое, настоящее и будущее страны и правящей династии, личные интересы монарха и интересы подвластного ему народа, дух, идеалы и высшие ценности нации. При престолонаследии по принципу первородства и только при нем Государь, государство, страна, нация представляли собой в полном смысле слова одно целое, где Государь – это и были государ(ь)ство и народ, воплощенные в одном лице. Закономерным и единственно возможным следствием такого восприятия Государем своего статуса и обязанностей являлось то, что для него настоящее, прошлое и будущее его семьи и его страны сливались в одно неразрывное целое, а его долг и призвание заключались в том, чтобы «сохранять идейную преемственность в своих поколениях и быть выразителем духа родной истории»[18]18
  Зызыкин М. В. Царская власть в России. М., 2004. С. 34.


[Закрыть].

11. Одна из ярчайших особенностей государственного строя Московского Государства второй половины XVI в. – XVII в. заключалась в расширении механизма государства за счет образования в его составе такого специфического органа государственной власти, как Земский собор. Выступавший в качестве высшего органа народного представительства при Государе, Земский собор являл собой совещание Царя с церковными иерархами, членами Боярской (Государевой) думы, высшими должностными лицами и делегатами от служилого и тяглого населения с целью совместного рассмотрения и разрешения наиболее важных проблем внутренней и внешней политики. За время своего существования, с 1549 по 1684 гг., было созвано около пятидесяти Соборов.

Почти полуторавековой опыт функционирования Земских соборов наглядно продемонстрировал их очевидное положительное значение, определявшееся следующими факторами.

Во-первых, соборное рассмотрение наиболее сложных вопросов очевидным образом повышало качество государственного управления. С одной стороны, совместный анализ проблем, учет мнений и предложений различных чинов, несомненно, существенно облегчали поиск оптимальных путей их устранения. Неслучайно роль Земских соборов резко возрастала в случаях неурядиц, тяжелого военного, политического или экономического положения, а также при необходимости принятия чрезвычайных мер для выведения страны из кризиса. С другой стороны, утверждение решений, особенно непопулярных, например, о введении нового налога, по «приговору всей земли», а не только Верховной власти, естественно, давало последней право рассчитывать на их более «охотное» исполнение населением.

Во-вторых, Земский собор выполнял исключительно важную контролирующую функцию. С его помощью Государь получал возможность осуществлять проверку деятельности своей администрации не только «сверху», посредством специальных органов и лиц, призванных следить за законностью действий государственного аппарата, но и «снизу», путем общественного контроля. Узнавая от народа о злоупотреблениях чиновников и недостатках в их работе, Верховная власть проводила организационные и правовые мероприятия по их устранению и недопущению в будущем.

И, в-третьих, ключевое значение Земского собора заключалось в том, что он обеспечивал прямое общение Царя с народом, препятствовал образованию сословного, бюрократического или иного «средостения» между ними и возникновению чувства взаимного отчуждения, оторванности друг от друга. Встречаясь на Соборе лицом к лицу, власть и общество осознавали общность своих интересов и устремлений, понимали, что лишь коллективными усилиями могут быть преодолены трудности и успешно решены стоявшие перед страной задачи.

Наряду с достижением указанной главной цели – сближения государства и нации, соборное сотрудничество предоставляло обеим сторонам и ощутимые практические выгоды. Созывая на Собор представителей населения и спрашивая у них совета по конкретным вопросам, правительство тем самым информировало подданных о волновавших его проблемах, оповещало их в целом об основных направлениях своей внутренней и внешней политики и в конечном счете делало ее открытой, предсказуемой и понятной широким социальным слоям. Кроме того, соборные ответы и ходатайства чинов позволяли Государю объективно оценивать положение дел в стране, в том числе расклад политических сил, отношение общества к предполагаемым реформам и т. д. Наконец, регулярно консультируясь с народом, Верховная власть, по существу, сознательно приобщала его к соучастию в государственном управлении и, как следствие, расширяла и усиливала свой руководящий потенциал. Что касается населения, то оно использовало Земский собор в качестве одного из инструментов своего влияния на политику государства. Приглашенные на Собор делегаты не ограничивались ответами на поставленные перед ними вопросы. Они в почтительной форме заявляли Царю о своих «нуждах и теснотах, и раззореньях», выступали с критикой существовавших порядков, вносили предложения о проведении преобразований или издании нормативных правовых актов. Подобные соборные петиции, как правило, не оставались неуслышанными и влекли за собой изменения правительственного курса.

Вообще характер взаимоотношений между Верховной властью и народом в рамках Земского собора свидетельствовал об уникальности русской модели народного представительства, ее качественном отличии от западноевропейского парламентаризма XIII–XVIII вв. Европейские сословно-представительные учреждения Средневековья и Нового времени в полной мере воплощали дух феодализма, господствовавший в западном обществе и проявлявшийся в острейшей вражде между различными сословными группами и их совместной борьбе против королевской власти. В сложные для страны времена, когда монарх был вынужден созывать парламент и просить его о помощи, представители сословий в первую очередь не столько заботились о благополучии государства, сколько стремились воспользоваться кризисной ситуацией в своих интересах. В обмен на оказанное содействие они старались добиться от Короля каких-либо уступок, признания и закрепления за собой тех или иных прав и привилегий, передачи себе новых властных полномочий. В этих условиях европейские монархи, разумеется, не могли испытывать к парламенту доверия, наоборот, они видели в нем опасного политического противника, к услугам которого им приходилось прибегать лишь под влиянием обстоятельств и с которым они по мере сил пытались бороться.

Принципиально иным образом складывались соответствующие отношения в России. Ничего похожего на западноевропейскую парламентскую «войну всех против всех» в истории Земских соборов Московского Государства не было. Русские чины не воспринимали Земский совет ни как средство удовлетворения своих узкосословных интересов, ни как арену политического противоборства с Верховной властью. Собор занимался не отстаиванием политических прав, а распределением государственных обязанностей. Представители населения съезжались на Собор не только для того, чтобы сообщить Царю о своих проблемах и желаниях, но, прежде всего, чтобы решить, какой вклад могут и должны внести их сословный разряд и территория в общее дело обустройства государства. Нисколько не сомневаясь в единстве государственных и Государевых интересов, зная, что благо Государя неотделимо от блага его подданных и понимая, что Царь является не ограничителем, а выразителем и защитником их прав, соборные чины никогда не выступали оппозицией монарху, не посягали на незыблемость самодержавной власти и не предпринимали попыток ее умаления. В отличие от аналогичных западноевропейских институтов русские Соборы, обладая реальной политической силой, не противопоставляли себя Верховной власти и не ослабляли ее, вымогая себе права и льготы, а напротив, служили упрочению Самодержавия и укреплению Русского царства.

Правовой статус Земского собора не регламентировался никакими письменными источниками права и базировался на общих началах и политико-правовых традициях «московской» государственности. Ряд организационных и процедурных аспектов, а также само наименование «Собора» были им заимствованы у Церковных соборов. Огромное влияние на деятельность Земских соборов XVII в., безусловно, оказали всеуездные земские советы времен Смуты.

Назначение Земского собора и его место в механизме государства предопределяли универсальность его компетенции. Фактически перед Соборами могли быть поставлены любые вопросы, и практика их деятельности показала, что, по сути, все важнейшие внутриполитические и международные проблемы прошли через «сито» соборного обсуждения. Чаще всего на рассмотрение Земских соборов выносились вопросы войны и мира и налогообложения. Помимо этого, они высказывали свое мнение по таким вопросам, как проведение тех или иных реформ, принятие основополагающих нормативных правовых актов, пресечение внутренних беспорядков и «устроение земли», присоединение к Московскому Государству новых территорий. Однако наиболее ярким показателем высочайшего политического веса и влияния Соборов являлось то, что они неоднократно разрешали различные вопросы, напрямую касавшиеся Царской власти: об избрании Царя, о подтверждении права соответствующего лица на престол, о лишении Верховной власти. В годы же междуцарствия Земские соборы и вовсе заменяли собой отсутствовавшего монарха, сосредоточивая в своих руках всю полноту государственной власти и становясь тем самым высшим государственным органом.

Состав Земского собора был следующим.

Центральной фигурой Собора являлся Царь, обладавший двумя ключевыми полномочиями. Во-первых, он был наделен правом созыва Собора. В отсутствие Царя с инициативой о проведении Земского собора могли выступать чины Московского Государства или Патриарх. Во-вторых, Царю принадлежала такая важнейшая прерогатива, как принятие итогового решения по результатам деятельности Земского собора. С формально-юридической точки зрения Государь не был связан его мнением, и в принципе мог поступить вопреки позиции Собора. Однако фактически «приговор земли» имел для Царя нравственно-обязательное значение, и коль скоро он обращался за советом к народу, то обычно следовал ему. Участие Государя в Земском соборе также иногда выражалось в личном присутствии на его заседаниях.

Представительство чинов на Соборе соответствовало социальной структуре Московского Государства.

Верхнюю ступень соборной иерархии занимал Освященный собор, то есть собрание православного духовенства. Средний и наиболее многочисленный разряд соборных участников составляли служилые люди. Они в свою очередь распадались на две группы. Высшую категорию служилых людей образовывали члены Боярской (Государевой) думы и ряд придворных сановников, к низшей относились московские и городовые чины, служилые люди по прибору и служилые инородцы. Наконец, в состав Земского собора входили столичные и провинциальные посадские люди, а также крестьяне. При этом далеко не на каждом Земском соборе были представлены все названные чины. Кроме Освященного собора и Боярской (Государевой) думы постоянно призывались лишь дворяне и дети боярские.

Что касается территориального представительства на Земском соборе, то есть количества уездов, чьи избранники принимали участие в работе Общего совета, то оно также не отличалось единообразием и не было всеобъемлющим. Лучше всего на Земском соборе была представлена столица как духовный, политический и экономический центр Московского Государства.

Таким образом, ни в сословном плане, ни с территориальной точки зрения Собор не охватывал всего населения страны. Тем не менее, по убеждению Государей и воззрению народа, все входившие в Великую земскую думу лица в своей совокупности действовали от имени всей «земли», «всяких людей всяких чинов всего великого Российского царствия», а потому решения Собора обладали общеобязательной юридической и нравственной силой.

Формирование состава Земского собора имело смешанный характер.

Члены Освященного собора приглашались на Совет в силу своего общественного положения. Думные чины, высшие придворные должностные лица и приказные служащие призывались на Собор по должности. Основания же участия остальных лиц в Земских соборах XVI и XVII веков были неодинаковыми. На Соборы XVI в. попадали лица, находившиеся во главе различных социальных групп и поэтому расценивавшиеся правительством как их «естественные» представители. В XVII в. базовым источником соборных полномочий являлся уже не административный статус лица, а его избрание в качестве выразителя интересов и настроений соответствующих сословных и территориальных образований.

Процедура выборов на Земский собор выглядела следующим образом.

Выборы представителей «земли» начинались после получения уездным руководителем – воеводой или губным старостой из Разрядного приказа «призывной» грамоты и доведения ее до сведения избирателей. Избирательным округом, по общему правилу, являлся уезд. Количество депутатов, которые должны были представлять интересы уезда на Земском соборе, не было постоянным и зависело от усмотрения правительства. При этом избиратели не были совершенно отстранены от решен и я этого вопроса. С одной стороны, они всегда могли делегировать на Собор большее число лиц, чем было предусмотрено призывной грамотой, и по своим правомочиям «лишние» выборные не отличались от других участников Общего совета. С другой стороны, иногда количество представителей вообще определялось избирателями самостоятельно, поскольку центральная власть прямо уполномочивала их отправить в Москву столько выборных, «сколько пригоже». Подобное равнодушное отношение правительства к количественным показателям народного представительства не было случайным. Напротив, оно очевидно вытекало из самой задачи последнего, заключавшейся в том, чтобы донести позицию населения до Верховной власти, дать ему возможность быть услышанным ею. Поэтому определяющим являлось не число лиц, входивших в состав Собора, а степень отражения ими интересов народа. В этой связи и решение на Земском соборе принималось не большинством голосов, а единогласно, что выражало совокупное мнение всей «земли».

Выборы на Собор были сословными: каждая социальная группа, подлежавшая представительству на «Земском совете», избирала из своей среды депутатов. Единственным требованием, предъявляемым к выборным лицам, являлось наличие у них умственных способностей и нравственных качеств, необходимых для успешного выполнения поставленных перед ними задач, таких как выражение перед Верховной властью интересов и мыслей тех общественных слоев, к которым они принадлежали, информирование правительства о местных нуждах, активное участие в обсуждении общегосударственных проблем и исполнение принятых на Земском соборе решений. Что касается имущественного положения земских избранников, то оно, по общему правилу, не имело существенного значения.

Избирательный процесс опирался на принцип свободы выборов. Правительство строго следило за тем, чтобы воеводы не препятствовали свободному волеизъявлению избирателей, и при установлении фактов их вмешательства в процедуру выборов наказывало виновных. Сами избиратели также не оставляли без внимания факты нарушения своих политических прав, принимая всевозможные, порой самые активные меры к их отстаиванию.

По окончании выборов составлялся избирательный протокол, скреплявшийся подписями избирателей и подтверждавший годность избранников к «Государеву и земскому делу». После этого выборные лица с «отпиской» воеводы и «выборным списком за руками» отправлялись в Москву в Разрядный приказ, где дьяки удостоверялись в правильности проведения выборов. Депутаты получали от избирателей наказы, в основном устные, и по возвращении из столицы должны были отчитаться о проделанной работе.

Работа делегатов на Земском соборе осуществлялась преимущественно безвозмездно. Избиратели обеспечивали выборных только «запасом», то есть оплачивали их проезд и проживание в Москве. Государство же лишь изредка по просьбам самих народных избранников жаловало их за несение депутатской повинности. Формы правительственного вознаграждения были разнообразными, например, служилые люди получали прибавки к земельным и денежным окладам, повышались по службе, назначались на новые должности и т. п.

Заседания Земского собора обычно начинались следовавшим за богослужением торжественным открытием, во время которого Царем или от его имени думным дьяком зачитывалась тронная речь, в которой объяснялись причины созыва Собора, и формулировались подлежавшие обсуждению вопросы. С целью более детального ознакомления участников Собора со всеми обстоятельствами вынесенной на повестку дня проблемы ее содержание иногда излагалось письменно, и соответствующие материалы предоставлялись для изучения. Порядок соборных совещаний и дачи письменных мотивированных ответов на поставленные вопросы был неодинаков. В одних случаях он носил упрощенный характер, так как вместо выработки общего приговора сословные группы высказывали правительству лишь собственные мнения. Если же Собор должен был дать ответ от лица всей «земли», то вопрос сначала анализировался соборными чинами порознь, после чего они уже как единые целые согласовывали свои позиции друг с другом. Впрочем, вполне вероятно, что имели место и совместные прения. Если какая-либо категория участников Собора затруднялась с ответом или считала себя некомпетентной в рассматриваемой области, то она отказывалась от подачи мнения, заранее соглашаясь с конечным решением Государя. Любой член Земского собора, несогласный с точкой зрения коллег, был вправе представить свое особое суждение. Итоговое решение Земского собора принималось единогласно, причем единомыслие не являлось результатом политических интриг или давления сверху, а было обусловлено поиском такого решения, которое бы признавалось всеми участниками Собора как наиболее взвешенное, продуманное и, самое главное, отвечавшее интересам государства. Поскольку Совет всея земли работал до полного разрешения спорного вопроса, то определенной, заранее установленной продолжительности его заседаний не было, и соборная сессия могла длиться от одного дня до нескольких месяцев. После прочтения соборного приговора Государь принимал окончательное решение, которое подписывалось членами Собора и приобретало юридическую силу.

На протяжении всего существования Земских соборов интенсивность их деятельности была различной. «Золотым веком» Соборов являлось царствование Михаила Федоровича, особенно первое десятилетие его правления. В эти критические для России годы Соборы действовали практически непрерывно, оказывая молодому Государю помощь в преодолении хозяйственных, социальных, внешнеполитических и иных последствий Смуты. Своим авторитетом Земские соборы подкрепляли проводимые Царем мероприятия и способствовали быстрому и эффективному претворению властных предписаний в жизнь страны. Во второй половине XVII в. соборная активность, напротив, резко упала, а сами Соборы фактически трансформировались в совещания правительства с отдельными чинами Московского Государства. Причина указанных перемен заключалась в расширении и организационно-материальном укреплении государственного аппарата, его усилении до уровня, позволявшего самостоятельно, без поддержки «снизу» справляться с возникавшими трудностями. В этих условиях цари, видимо, не находили нужным, по крайней мере на том историческом этапе, созывать широкопредставительные Земские соборы, полагая достаточным проведение консультаций с выборными от тех или иных общественных групп. Но возврат к прежнему типу взаимоотношений между Верховной властью и народным представительством вовсе не был исключен, поскольку основы политической системы Московского Государства оставались неизменными. История же Земских соборов убедительно доказала, что они органично вписывались в данную систему, а потому в случае необходимости, например, при возникновении ситуации, требовавшей принятия консолидированного решения, учитывавшего интересы всей «земли», легко могли быть восстановлены на исконных основаниях и встроены в государственный механизм в качестве закономерного элемента.

12. В «царский» период произошли кардинальные перемены в организации власти на местном уровне. В своем историческом развитии перестроенная система местного управления (самоуправления) Московского Государства прошла два этапа: период местного самоуправления (середина XVI в. – начало XVII в.) и период сочетания местного самоуправления с приказно-воеводским управлением (XVII в.).

Суть проведенных правительством Царя Ивана Грозного преобразований середины XVI в. сводилась к решению двуединой задачи – повышению качества местного управления за счет его широкой демократизации, активного привлечения местного населения к выполнению общегосударственных задач посредством ликвидации института кормленщиков и передачи их государственно-властных полномочий выборным представителям местных сообществ. При этом сами выборные органы на местах не создавались правительством с нуля, поскольку, будучи явлением «изстаринным», они сформировались естественным, органичным образом задолго до реформ середины XVI в. Принципиально новым стало лишь «огосударствление» уже сложившихся органов местного самоуправления, их встраивание в механизм государства путем возложения на них государственных функций, ранее выполнявшихся правительственными агентами.

В результате начавшейся в конце 30-х гг. XVI в. губной реформы на представителей местного населения прежде всего были возложены задачи по борьбе с общеуголовной преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Специально созданные губные органы – губные избы, ставшие территориальными подразделениями Разбойного приказа, должны были проводить розыск наиболее опасных преступников и их пособников, судить и наказывать их, в том числе казнить, заведовать тюрьмами, а также в целом заниматься предупреждением преступлений. Помимо борьбы с преступностью губные органы реализовывали и некоторые другие функции, например, обнародовали указы, занимались размежеванием земель и т. д. После отмены наместников и волостелей нередко именно губные органы принимали на себя их функции, а в некоторых городах до введения воеводского управления губные руководители осуществляли управление на правах воевод.