Текст книги "Политология. Базовый курс"

4.6. Современные формы государственной власти

Политологи различают государства по формам правления и административно-государственного устройства. Посмотрев на политическую карту мира, можно увидеть много различных названий стран: Княжество Лихтенштейн, Исламская Республика Иран, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Южно-Африканская Республика и пр. Это свидетельствует о широком разнообразии форм государственного устройства. Однако даже полное наименование государства не поможет точно определить его форму государственной власти.

Цитата

Аристотель в работе «Политика» писал: «Государственное устройство (politeia) – это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления (politeyma), а последний и есть государственное устройство. Я имею в виду, например, то, что в демократических государствах верховная власть – в руках народа; в олигархиях, наоборот, в руках немногих; поэтому и государственное устройство в них мы называем различным. С этой точки зрения мы будем судить и об остальном. <…>

Монархическое правление, имеющее в виду общую пользу, мы обыкновенно называем царской властью; власть немногих, но более чем одного, – аристократией (или потому, что правят лучшие, или потому, что имеется в виду высшее благо государства и тех, кто в него входит); а когда ради общей пользы правит большинство, тогда мы употребляем обозначение, общее для всех видов государственного устройства, – полития… Отклонения от указанных устройств следующие: от царской власти – тирания, от аристократии – олигархия, от политии – демократия. Тирания – монархическая власть, имеющая в виду выгоды одного правителя; олигархия блюдет выгоды состоятельных граждан; демократия – выгоды неимущих; общей же пользы ни одна из них в виду не имеет. <…>

Тирания, как мы сказали, есть деспотическая монархия в области политического общения; олигархия – тот вид, когда верховную власть в государственном управлении имеют владеющие собственностью; наоборот, при демократии эта власть сосредоточена не в руках тех, кто имеет большое состояние, а в руках неимущих»[65]65
  Аристотель. Соч.: в 4 т. Т. 4. М., 1983. С. 455–458.


[Закрыть].

Форма правления – это организация государственной власти, включающая в себя структуру и статус высших органов власти.

История знает две основные формы правления – монархию и республику. При монархическом правлении источником и носителем государственной власти выступает монарх, при республиканском – народ и выборные государственные органы. Институт монархии сохранился сегодня почти в 30 странах мира, среди которых Испания, Швеция, Великобритания, Иордания, Кувейт, Саудовская Аравия и др.

Монархии бывают абсолютные и конституционные.

При абсолютной монархии глава государства (монарх) сосредоточивает в своих руках всю полноту законодательной, исполнительной и судебной власти. Расцвет абсолютизма в Европе пришелся на XVII–XVIII вв. В Российской империи это был период правления Петра I и Екатерины II. В современном мире абсолютные монархии сохранились в основном в Азии: Саудовская Аравия, Бруней, Оман, Катар. При эмирах и султанах иногда есть совещательные органы – квазипарламенты, но они обладают очень ограниченными политическими возможностями.

При конституционной (парламентарной) монархии законы принимаются парламентом и утверждаются монархом. Однако данная прерогатива монарха, так же как и большинство других его полномочий, имеет формальный характер. В силу сложившейся политической практики и обычаев монарх не отказывается от подписания принятых парламентом законов, поскольку, согласно конституционным положениям, правительство несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом. В настоящее время парламентарными монархиями являются Великобритания, Бельгия, Голландия, Дания, Швеция, Испания, Люксембург.

Очень часто возникает недопонимание: почему некоторые государства сохраняют монархическую форму правления, если реальная власть монарху не принадлежит? Социологи, которые проводят опросы населения в европейских странах, утверждают, что большинство граждан видят в монархии символ единства нации, олицетворение традиций и гарантии стабильности, поскольку власть монарха не зависит от игры политических сил.

Цитата

Французский политолог и философ Раймон Арон писал: «Республика – строй, при котором верховная власть в руках всего народа или его части, монархия – строй, при котором правит один, однако придерживаясь постоянных и четких законов; наконец, деспотия – строй, при котором правит один, но без законов, на основе произвола. Следовательно, все три типа правления определяются не только количеством лиц, удерживающих власть. Верховная власть принадлежит одному и при монархии, и при деспотии. Классификация предполагает наличие еще одного критерия: осуществляется ли власть в соответствии с постоянными и твердыми законами. В зависимости от того, соответствует ли законности верховная власть единого правителя или же она чужда какой бы то ни было законности вообще, основополагающий принцип строя – либо честь, либо страх»[66]66
  Арон Р. Демократия и тоталитаризм. С. 91.


[Закрыть].

Республики бывают президентские и парламентские.

Президентская республика характеризуется тем, что в стране проводятся отдельно выборы парламента и президента, и это должно усилить независимость двух ветвей власти. Классической президентской республикой политологи считают США, где конгресс не может смещать президента, ему лишь дано право инициировать процедуру импичмента в отношении президента в исключительных случаях (нарушение конституции, совершение преступлений и т. п.). В свою очередь, президент США не может распустить парламент и назначить новые выборы. Президентские республики распространены в Латинской Америке. Российская Федерация также является президентской республикой.

Парламентские республики достаточно широко распространены в Европе (Италия, Германия, Греция, Ирландия, Португалия, Австрия). При такой форме правления население избирает парламент, который назначает правительство и может его отозвать, выразив ему недоверие. Здесь возможно совмещение должности члена правительства и депутата парламента. Реальная власть принадлежит главе правительства – премьер-министру или канцлеру. Президент (глава государства) имеет в основном представительские функции. Премьер-министр может распустить парламент и назначить новые выборы.

Франция, Португалия и Финляндия имеют некоторые особенности, связанные с прямыми выборами президента населением, поэтому иногда политическое устройство указанных государств относят к смешанным формам правления, сочетающим элементы президентских и парламентских; обычно их называют полупрезидентскими.

Еще одним критерием различения государств выступает их административно-территориальное устройство, которое отражает характер территориальной организации государственной власти. Можно выделить две его основные модели: унитарную (от лат. unitas – «единство») и федеральную (от позднелат. foederātiō – «объединение, союз»).

Определение понятия

Унитарное государство считается наиболее простой формой государственного устройства. Это единое централизованное государственное образование, которое делится на административно-территориальные части. Для унитарного государства характерно существование общих для всей страны высших органов законодательной власти, органов управления (органов исполнительной власти), единой судебной системы и конституции.

К унитарным государствам относятся Великобритания, Япония, Франция, Италия, Венгрия, Монголия. Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям незначительную автономию, а основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Территориальные подразделения (например, департаменты во Франции, провинции в Италии, графства в Швеции) большей частью существуют ради административного удобства.

Определение понятия

Федеративное государство представляет собой объединение двух или более государственно-территориальных либо национальных образований (штаты в США, кантоны в Швейцарии, земли в ФРГ, республики в России) при сохранении их некоторой политической самостоятельности. Субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции.

Субъекты федерации, каждый из которых имеет свое административно-территориальное деление, не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании. Помимо верховных (общих для всей федерации) органов государственной власти на территории каждого субъекта действуют свои высшие и местные органы власти, иногда принимаются конституция и свои законы, имеются суд, прокуратура и иные структуры. Федеративными государствами считаются Австралия, Германия, Канада, Индия, США, Россия и др.

Пример

В состав Российской Федерации в настоящее время входит 85 равноправных субъектов: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

Теоретически существует и третья возможность административно-территориальной организации – конфедерация. Это настолько свободное формирование, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны: они либо распадаются на части, либо превращаются в федерации. Историческим примером конфедерации может служить Швейцария: эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, хотя фактически имеет федеральный тип административно-государственного управления. Конфедерацией являются Босния и Герцеговина, хотя по законодательству этот союз – мягкая федерация. Мягкой, «рыхлой» конфедерацией считают Европейский союз, хотя законодательно это не закреплено.

4.7. Государственная администрация или бюрократия: рациональная система во имя всеобщего блага

Государственная администрация – очень сложная система, состоящая из множества институтов, отделов и бюро, где трудятся тысячи чиновников.

Определение понятия

Бюрократия (от фр. bureau – «канцелярия» и греч. kratos – «власть») представляет собой организацию профессиональных государственных служащих, предназначенную для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.

Именно чиновники составляют основу государственной машины. С одной стороны, они реализуют правительственные решения, а с другой – принимают многочисленные запросы населения, т. е. проводят в жизнь общественную политику.

Чтобы ознакомиться с работой рядового чиновника, достаточно зайти на почту и отправить письмо, телеграмму или посылку. Нас будет обслуживать государственный служащий, который на своем скромном участке отвечает за работу системы почтовой связи в стране. В этом смысле он – лицо, ответственное и уполномоченное государством. Если чиновник работает быстро и хорошо и у нас не возникает проблем, мы довольны и не замечаем огромной повседневной значимости государственной службы. Столкнувшись с равнодушием, грубостью, медлительностью, неэффективностью работы чиновников, мы с раздражением говорим о бюрократизме. Пожалуй, ни один институт не подвергается такой ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как бюрократия.

ЦИТАТА

Вероятно, самую яркую художественную критику бюрократии оставил Николай Васильевич Гоголь в бессмертной повести «Шинель»:

…Акакий Акакиевич решился идти к значительному лицу. Какая именно и в чем состояла должность значительного лица, это осталось до сих пор неизвестным. Нужно знать, что одно значительное лицо недавно сделался значительным лицом, а до того времени он был незначительным лицом. Впрочем, место его и теперь не почиталось значительным в сравнении с другими, еще значительнейшими. Но всегда найдется такой круг людей, для которых незначительное в глазах прочих есть уже значительное. Впрочем, он старался усилить значительность многими другими средствами, именно: завел, чтобы низшие чиновники встречали его еще на лестнице, когда он приходил в должность; чтобы к нему являться прямо никто не смел, а чтоб шло все порядком строжайшим: коллежский регистратор докладывал бы губернскому секретарю, губернский секретарь – титулярному, или какому приходилось другому, и чтобы уже, таким образом, доходило дело до него. Так уж на святой Руси все заражено подражанием, всякий дразнит и корчит своего начальника. Говорят даже, какой-то титулярный советник, когда сделали его правителем какой-то отдельной небольшой канцелярии, тотчас же отгородил себе особенную комнату, назвавши ее «комнатой присутствия», и поставил у дверей каких-то капельдинеров с красными воротниками, в галунах, которые брались за ручку дверей и отворяли ее всякому приходившему, хотя в «комнате присутствия» насилу мог установиться обыкновенный письменный стол. Приемы и обычаи значительного лица были солидны и величественны, но не многосложны. Главным основанием его системы была строгость. «Строгость, строгость и – строгость», – говаривал он обыкновенно и при последнем слове обыкновенно смотрел очень значительно в лицо тому, которому говорил. Хотя, впрочем, этому и не было никакой причины, потому что десяток чиновников, составлявших весь правительственный механизм канцелярии, и без того был в надлежащем страхе: завидя его издали, оставлял уже дело и ожидал стоя ввытяжку, пока начальник пройдет через комнату. Обыкновенный разговор его с низшими отзывался строгостью и состоял почти из трех фраз: «Как вы смеете? Знаете ли вы, с кем говорите? Понимаете ли, кто стоит перед вами?» Впрочем, он был в душе добрый человек, хорош с товарищами, услужлив, но генеральский чин совершенно сбил его с толку. Получивши генеральский чин, он как-то спутался, сбился с пути и совершенно не знал, как ему быть. Если ему случалось быть с ровными себе, он был еще человек как следует, человек очень порядочный, во многих отношениях даже неглупый человек; но как только случалось ему быть в обществе, где были люди хоть одним чином пониже его, там он был просто хоть из рук вон: молчал, и положение его возбуждало жалость, тем более что он сам даже чувствовал, что мог бы провести время несравненно лучше. В глазах его иногда видно было сильное желание присоединиться к какому-нибудь интересному разговору и кружку, но останавливала его мысль: не будет ли это уж очень много с его стороны, не будет ли фамильярно, и не уронит ли он чрез то своего значения? И вследствие таких рассуждений он оставался вечно в одном и том же молчаливом состоянии, произнося только изредка какие-то односложные звуки, и приобрел таким образом титул скучнейшего человека.

Основные принципы рациональной бюрократической организации наиболее полно представлены в работах Макса Вебера:

• бюрократия имеет иерархическую структуру;

• каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;

• чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;

• чиновники получают заработанную плату в соответствии с рангом;

• для чиновника его работа представляет профессию или по крайней мере основное занятие;

• чиновник не владеет учреждением, в котором работает;

• чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Цитата и интерпретация

В представлении М. Вебера, государственная бюрократия является системой высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, обладающих высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. В противном случае, по его мнению, возникла бы опасность чудовищной коррупции и низкого мещанства, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно (данное требование применимо даже к так называемым политическим управленческим чиновникам), по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены государственные интересы, т. е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – «без гнева и пристрастия» должен он вершить дела.

По мысли Вебера, чиновник не должен делать того, что всегда и необходимым образом должен делать политик: бороться, ибо принятие решений, борьба и страсть есть стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется принципу ответственности, прямо противоположному ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, который чиновнику кажется ошибочным, то дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины развалился бы весь бюрократический аппарат.

Ученые не преставали думать над тем, как усовершенствовать государственную администрацию, и в послевеберовский период, когда произошел постепенный отход от рациональной модели бюрократии. Специалисты теперь предлагали более реалистические модели, описывающие бюрократию как естественную систему, где наряду с рациональными факторами значительную роль играют иррациональные, личностные, неформальные моменты.

Американские политологи Толкотт Парсонс и Роберт Мертон применяют к анализу бюрократии понятие дисфункции (от лат. dis – «нарушение» и functoi – «отправление»). Типичной бюрократической дисфункцией, т. е. некорректным выполнением определенной функции, является перенос акцента с целей организации на средства, в результате чего средства управления (иерархия, дисциплина, инструкции и т. д.) превращаются в самоцель. Одновременно внутри бюрократической организации происходит замещение главных целей побочными, рациональных устремлений – иррациональными.

Однако самой главной проблемой бюрократии в послевоенный период становится ее политизация. Классическая бюрократия начала XX в. ориентировалась на общее благо и общественные интересы, будучи убеждена в том, что государственные проблемы должны решаться на чисто деловой основе, политически нейтрально. Политизированная же бюрократия откровенно ориентируется на различные политические группы давления, пытаясь решать проблемы в процессе переговоров, используя плюралистическую «полосу обеспечения» (парламент, партии, лоббирование).

Серьезные изменения в теории бюрократии возникли в связи с эволюцией стиля бюрократического управления. Если в начале XX в. чиновники избегали рискованных действий, не любили изменений, боялись допустить ошибку, поскольку были административно наказуемы, то в конце столетия стиль бюрократии стал принципиально иным. В условиях постоянного применения инноваций в государственном управлении чиновник охотно идет на риск в необходимых случаях, стремится к изменениям, концентрирует внимание на открывающихся возможностях (часто в противовес инструкциям), выдвигает на первый план цели достижения. Бюрократия сегодня не является безразличной, предсказуемой и предопределенной, как она описана в идеальной модели Вебера; это динамично развивающийся элемент государственного управления.

В отличие от модели идеального чиновника, современная концепция бюрократии содержит очень сложные характеристики, обусловленные в первую очередь стремлением активно использовать информационные технологии для оперативной рационализации управленческой деятельности. В функции профессиональной бюрократии сегодня входит:

1) разработка, реализация и оценка государственных программ с использованием современных методов компьютерной обработки информации;

2) организация исследования экономических и социально-политических процессов в области, регионе, стране для поиска оптимальных управленческих решений;

3) определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации.

Таким образом, можно утверждать, что бюрократия сегодня стремится держать под контролем наиболее важную сферу управления – информационную, чем и объясняется ее усиливающееся воздействие на развитие современного общества.

4.8. Правовое государство: идеал и действительность

Основные положения классической теории правового государства, сформулированные Иммануилом Кантом (1724–1804) еще в XIX в., сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.

ЦИТАТА И ИНТЕРПРЕТАЦИЯ

Атрибуты правового государства по И. Канту[67]67
  Кант И. Критика практического разума. СПб., 1995. С. 355.


[Закрыть]:

• основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;

• гражданское равенство – признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие тот может налагать на него;

• атрибут гражданской самостоятельности – в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим.

В научный оборот термин «правовое государство» ввели немецкие юристы Р. Моль и К. Велькер в первой трети XIX в. В России идеи правового государства развивали В. А. Кистяковский, С. А. Котляревский, В. М. Гессен. Все эти мыслители отмечали, что в правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения.

Правительственная монополия на силу означает установление единого, обязательного для всех порядка; исключение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса.

По справедливому замечанию немецкого правоведа Рудольфа Иеринга (1818–1892), право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства – силы, ибо «слабость власти есть смертельный грех государства». Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовать право. Что это означает в действительности?

Государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он продолжает действовать, хотя государство вправе его пересмотреть и даже отменить. Это и есть режим законности, в котором праву отводится роль определения границ свободы. Иван Ильин определял правопорядок как «живую систему взаимно признаваемых прав и обязанностей». Отстаивая свои права, человек желает их признания и соблюдения со стороны других людей и вместе с тем вменяет себе в обязанность признавать и соблюдать чужие права. Таким образом, правовое государство цементирует не угроза применения санкций, а согласие большинства граждан добровольно исполнять предписания законов.

Из политической истории

Античная история сохранила для нас описание случая с Сократом. Его друг Критон накануне казни предложил Сократу, находившемуся в тюрьме, совершить побег. Великий философ ответил:

– Если бы, чуть только собрались мы отсюда удрать, вдруг пришли Законы и само Государство и, заступив нам дорогу, спросили: «Скажи-ка, Сократ, что это ты задумал? Не замыслил ли ты поступком, который пытаешься совершить, погубить Законы и все Государство?»

Ответ Сократа, приведенный в диалоге Платона «Критон»[68]68
  См.: Платон. Избранные диалоги / пер. М. С. Соловьев [и др.]. М., 1965. С. 307–325.


[Закрыть], весьма поучителен. Правовое государство предполагает определенные условия для своего утверждения: народ в целом и каждый гражданин в отдельности должны созреть для восприятия идеи верховенства закона во всех областях человеческой жизни. Каждый должен сознавать не только пределы собственных интересов и прав, но также пределы своей ответственности и обязанности к самоограничению, что очень важно и приобретается в результате длительного исторического опыта.

Русский философ П. И. Новгородцев заметил: если демократия открывает широкий простор свободной игре сил, проявляющихся в обществе, то необходимо, чтобы эти силы подчиняли себя некоторому высшему обязывающему их началу. Свобода, отрицающая начало общей связи и солидарности всех членов общества, понятие власти и авторитета, приходит к самоуничтожению и разрушению основ самой государственной жизни. Это неизбежно ведет к анархии и в конечном счете – к той или иной форме деспотизма.

Согласно Ш.-Л. Монтескье, свобода есть «право делать то, что позволяют законы». В правовом государстве законы имеют равную силу для всех без исключения членов общества, и даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для освобождения от личной ответственности. Как утверждал немецкий философ Карл Ясперс (1883–1969), человек остается человеком, и даже лучший из людей может стать опасным, если его власть не сдерживается определенными ограничениями.