Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§ 4. Организационная структура политических партий

Организационная структура современных политических партий достаточно разнообразна и зависит от целого ряда факторов, в числе которых первостепенное значение имеют специфика самих партий, их исторические особенности и национальные традиции. Существуют два основных метода построения партий, которые получили почти всеобщее распространение. Соответственно им по организационной структуре принято различать организационно оформленные и организационно неоформленные партии[69]69
  В.Е. Чиркин выделяет в отдельную группутак называемые партии-движения, которые существовали в отдельных развивающихся странах. Обычно это была единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее – с 7-летнего возраста; в Заире по Конституции все граждане рассматривались как члены партии). – См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. – С. 113.


[Закрыть].

Организационно оформленные партии имеют централизованный партийный аппарат, который рекрутируется из числа партийных функционеров, рассматривающих свою политическую деятельность как профессиональную. В этих партиях существует организационная связь между партией и ее членами. Член партии получает партийный билет, платит партийные взносы и подчиняется всем дисциплинарным требованиям, предусмотренным партийным уставом.

Партии, относящиеся к данной группе, представляют собой обычно относительно небольшие по численности организации, обладающие четкой структурой («кадровые партии»). Они строятся на принципах бюрократического централизма. Как правило, в этих партиях огромные полномочия принадлежат общенациональному руководству и непосредственно лидеру. Такие партии могут строиться и на основе коллективного членства, которое рассматривается как органическое дополнение к членству индивидуальному.

К числу организационно оформленных партий можно отнести Либерально-демократическую партию Японии, Христианско-демократический союз ФРГ, Французскую социалистическую партию, Австрийскую народную партию, Партию центра Швеции, ИНК и некоторые другие.

Организационно неоформленные партии характеризуются тем, что у них отсутствует институт официального членства. Лица, считающиеся членами партии, организационно с ней не связаны. Они не имеют партийных билетов, не платят членских взносов, на них не распространяется партийная дисциплина.

Отсутствие официального членства в партиях этого типа компенсируется наличием разветвленного аппарата профессиональных партийных чиновников, который представляет собой основное средство осуществления партийной политики. Деятельность таких партий сводится прежде всего к избирательной борьбе, к «улавливанию голосов избирателей»; их основная задача – добиться победы на выборах.

Типичным примером организационно неоформленных партий являются главные политические партии США – Республиканская и Демократическая. Эти партии представляют собой громадные политические организации с довольно слабым центральным руководством. Формально членами партии являются все те избиратели, которые проголосовали на предшествующих выборах за кандидатов данной партии. Организационной связи между партией и ее членами не существует.

Организационная структура аппаратов Республиканской и Демократической партий весьма сложна и хаотична. В целом она приспособлена прежде всего к нуждам избирательной борьбы. Отсюда – совпадение территориальной партийной структуры с географией избирательных округов. Организационные принципы построения партийного аппарата содержатся в правилах, принимаемых национальными конвентами, в законах отдельных штатов.

Официальный партийный механизм дополняется различного рода организациями самодеятельного характера. К их числу, например, относятся Калифорнийская республиканская ассамблея, Калифорнийский демократический совет. Во время президентских кампаний создаются организации такого типа, как «Независимые за Никсона», «Юристы за Буша», «Бизнесмены за Клинтона» и т. д. Немаловажную роль играют различного рода партийные клубы, комитеты политических действий.

Главным звеном партийной структуры является комитет избирательного участка, возглавляемый участковым партийным капитаном. Участковый партийный капитан и другие лидеры низовых организаций административно-территориальных единиц подчинены вышестоящим партийным инстанциям. Формально они избираются партийными избирателями либо на праймериз[70]70
  Праймериз – предварительные (первичные) выборы, в ходе которых выдвигаются кандидаты в депутаты центральных и местных представительных учреждений, кандидаты на другие выборные должности, делегаты национальных партийных конвентов, члены партийных комитетов главных политических партий США.


[Закрыть], либо на собраниях по избирательным участкам. Однако такая процедура формирования комитетов избирательных участков является далеко не универсальной.

Участковые партийные комитеты составляют основу партийного аппарата как у республиканцев, так и у демократов. Они ведут политическую деятельность «у корней травы», т. е. непосредственно с избирателями своего участка. Задача такого участкового партийного капитана – добиться победы над противником любой ценой. В крупных городах участковый капитан имеет в своем распоряжении партийную машину или организацию, которые представляют собой механизм связи между избирателями и руководством партии. Участковому капитану предоставляется право назначения на местные должности в порядке патронажа. Он же распределяет различные «блага» среди своих сторонников. В зависимости от характера города или политической машины «блага» могут представлять собой широкий ассортимент – от практики вынесения неправосудного вердикта о невиновности до распределения продовольствия среди семей безработных.

Следующим звеном партийного аппарата является комитет графства – самого крупного административно-территориального подразделения штата (в Луизиане – приходы). Графство является основной ареной избирательной борьбы в масштабах муниципалитета и штата. Поэтому партийный комитет графства считается ключевой партийной организацией. Он образуется из представителей всех избирательных участков соответствующего графства, за исключением тех, которые территориально входят в состав больших городов. Комитет графства формально является выборным органом. Он возглавляется председателем, который фактически единолично осуществляет все полномочия комитета.

В крупных городах вышестоящей партийной организацией по отношению к избирательному участку является партийный комитет квартала. В некоторых штатах создаются партийные комитеты округов – избирательных, судебных и др. Округа по своим размерам различны. Они могут быть меньше графства, могут включать в себя несколько графств. Иногда в округах создаются комитеты по проведению избирательных кампаний, но такие комитеты считаются личной организацией кандидата и формально не включаются в состав партийного механизма.

Высшей партийной инстанцией в штате является партийный комитет (иногда он носит название центрального комитета или исполнительного комитета), который создается на основе законодательства соответствующего штата. Партийные комитеты штатов отличаются друг от друга по размерам, методам формирования, организационной структуре. Партийные комитеты штатов формируются либо путем замещения мест по должности, либо путем избрания членов комитета нижестоящими партийными организациями на праймериз. Реорганизуются партийные комитеты штатов обычно в год выборов губернатора.

Председатель комитета штата номинально избирается партийным комитетом, но фактически он является ставленником кандидата в губернаторы от соответствующей партии. Комитет штата и его председатель играют важную роль в проведении избирательных кампаний. Они ориентируют и направляют деятельность нижестоящих партийных организаций. Особенно возрастает роль партийного комитета штата той партии, которая добилась победы на выборах губернатора.

Партийные организации отдельных штатов практически самостоятельны и не подчинены вышестоящим общенациональным партийным органам – национальному партийному конвенту и национальному партийному комитету. Подобного рода партикуляризм является доминирующей чертой политической жизни США. Он медленно отступает в связи с широким использованием средств массовых коммуникаций и приданием федеральным выборам плебисцитарного характера.

Формально вершиной партийного механизма как у республиканцев, так и у демократов является Национальный партийный комитет, избираемый сроком на четыре года национальным партийным конвентом. В действительности конвент лишь утверждает предложения партийных комитетов отдельных штатов, которые, согласно действующей процедуре, назначают на предоставленные им места членов Национального партийного комитета.

Председатель Национального комитета формально избирается самим комитетом, в действительности же он назначается кандидатом в президенты от данной партии тотчас по окончании работы национального партийного конвента. Именно «национальный председатель» и подчиненный ему штабной аппарат осуществляют функции Национального партийного комитета. В число этих функций входят: организация и проведение президентской кампании, руководство штаб-квартирой партии, сбор денежных средств, созыв национального партийного конвента, заполнение вакансий в списках кандидатов и т. д. Должность председателя национального партийного конвента, несмотря на престижный характер, не сопряжена с теми властными полномочиями, которыми обладают лидеры политических партий в Европе.

Другим высшим органом каждой из главных партий СШАявляется Национальный партийный конвент. Он собирается раз в четыре года для выдвижения кандидатов в президенты и вице-президенты, принятия партийной платформы и выполнения некоторых других функций. Существовавшие до 1972 г. методы формирования конвентов приводили к тому, что их делегатами становились либо партийные функционеры, либо политические фавориты. Массовые демократические движения молодежи, афроамериканцев, женщин вынудили партии внести такие изменения в методы назначения делегатов, которые привели к демократизации состава конвента. Однако до сих пор сохраняются правила, способствующие явной несправедливости при распределении делегатских квот между штатами.

По признанию некоторых американских исследователей, американская партийная система переживает кризис. Вносятся различного рода предложения, направленные на введение в стране «ответственных политических партий». Так, комиссии Фрейзера и О’Хара предложили внести в структуру Демократической партии следующие изменения: созывать в «промежуточные годы» (т. е. в период между президентскими выборами) национальные партийные конференции, реорганизовать национальные партийные комитеты, ввести партийные билеты, партийные взносы. Речь, таким образом, идет о попытках преобразования организационно неоформленных американских партий в политические партии европейского образца с четко оформленной структурой и членством.

На европейском континенте наиболее типичным примером организационно неоформленной политической партии является Консервативная партия Великобритании (Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций). Эта старейшая партия первоначально возникла как внутрипарламентская политическая организация, которая лишь в середине XIX столетия, т. е. с того момента, когда в Великобритании стало вводиться всеобщее избирательное право (1867), начала создавать внепарламентскую систему органов. В настоящее время Консервативная партия Великобритании представляет собой централизованную систему органов, приспособленных для проведения избирательных кампаний. Организационно оформленного членства в этой партии не существует. Партийный аппарат консерваторов имеет весьма сложную структуру: он сложился в результате долголетнего приспособления партии к нуждам ведения массовых политических кампаний современного масштаба.

Низовая партийная организация состоит из «ассоциаций» в избирательных округах, которые имеют своей задачей избрание консервативных кандидатов на парламентских и муниципальных выборах. Руководящим органом ассоциации является Центральный исполнительный комитет, в котором представлены комитеты, возглавляющие районные филиалы ассоциации. Ассоциация избирательного округа посылает своих представителей в вышестоящий орган – региональный совет и в Центральный совет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций. Кроме того, ассоциации избирательного округа предоставлено право избрания делегатов на ежегодную конференцию Консервативной партии.

Вышестоящим по отношению к ассоциациям звеном партийного аппарата являются региональные советы Консервативной партии, которые создаются лишь в тех частях Великобритании, где основными административно-территориальными единицами являются графства.

Региональный совет создается сроком на один год. Значительное число мест в совете замещается по должности партийными бюрократами, членами парламента, будущими кандидатами. Исполнительным органом совета является региональный исполнительный комитет. Региональный совет избирает также президента, ряд других должностных лиц и представителей в центральные органы партии консерваторов.

Ассоциации избирательных округов и региональные советы образуют Национальный союз консервативных и юнионистских ассоциаций, которые имеют свои руководящие органы. К ним, в частности, относится центральный совет, создаваемый сроком на один год. В его состав входят как представители местной партийной бюрократии, так и целый ряд руководящих деятелей общегосударственного масштаба. Центральный совет является чисто совещательным органом, он может лишь давать рекомендации лидеру партии.

Органом, осуществляющим оперативное руководство деятельностью Консервативной партии, является Исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций. В его состав входят только представители региональных советов и общенациональных организаций Консервативной партии. Практически это означает, что в Исполнительном комитете заседают наиболее видные деятели партии. Ему принадлежит целый ряд полномочий по руководству центральным аппаратом партии и деятельностью местных партийных организаций.

Ежегодная конференция Консервативной партии, формально являющаяся ее высшим органом, в действительности обладает чисто совещательными функциями. Окончательные решения по всем вопросам партийной политики принимает только лидер партии. Английские государствоведы Д. Харвей и К. Худ дают следующую оценку роли лидера Консервативной партии: «Ни ежегодная конференция, ни Исполнительный комитет Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций не имеют никакой возможности контролировать деятельность лидера и его парламентских коллег независимо от того, образуют они правительство или оппозицию. Обычно лидер даже не участвует в ежегодной конференции, а лишь произносит речь на ее заключительном заседании, причем обсуждение этой речи не допускается»[71]71
  Харвей Д., Худ К. Британское государство. – М., 1961. – С. 48–49.


[Закрыть].

Руководство Консервативной партии выдвигается членами партийной фракции, а затем по списку кандидатов проводится общепартийное голосование. Лидер партии обладает колоссальными полномочиями. Его деятельность не подлежит никакому контролю. Если партия победила на парламентских выборах, то лидер автоматически становится премьер-министром. Если партия в меньшинстве – лидер возглавляет «оппозицию Ее Величества» и является главой «теневого кабинета». Известный английский государство вед Худ Филлипс так характеризует роль лидеров партии: «Некоторые авторы считают, что у нас нет правления Кабинета, что у нас есть «правление премьер-министра». Политические решения принимаются обычно не Кабинетом. Сложилась тенденция, в соответствии с которой решения принимает премьер-министр либо единолично, либо после консультаций с одним-двумя министрами или с комитетами Кабинета, либо после неформальных встреч с соответствующими министрами»[72]72
  О. Hood Phillips. Constitutional and Administrative Law. – L., 1978. – P. 311.


[Закрыть].

Важное место в механизме Консервативной партии занимают фракции партии в Палате общин и Палате лордов (так называемые парламентские консервативные партии), консервативные клубы. При всем своем анахронизме и запутанности аппарат Консервативной партии обладает способностью к эффективной целенаправленной деятельности, так как он подчиняется единому лидеру с его ближайшим окружением и полностью построен на принципах бюрократического централизма.

Общая тенденция к бюрократизации и централизации, свойственная политическим партиям, находит свое выражение в том, что количество организационно неоформленных партий неуклонно сокращается. Организационно оформленное членство с обязательной уплатой партийных взносов и обязанностью подчиняться партийной дисциплине становится обязательным атрибутом организационной структуры политических партий.

§ 5. Институционализация политических партий

Особую важность в современную эпоху приобретает институционализация политических партий. Речь идет прежде всего о порядке их образования и регулирования внутренней структуры и политической деятельности. В течение длительного времени это было вне пределов правового регулирования государства; политические партии рассматривались государственной властью как частные организации, подобные различного рода клубам и обществам. Положение изменилось, когда партии были признаны составной частью политической системы первоначально доктриной, а затем и конституционным правом. Однако степень правового регулирования политических партий и его характер далеко не одинаковы в разных странах.

В настоящее время можно выделить два основных метода регулирования правового статуса и порядка деятельности политических партий – внешний и внутренний.

Внешний метод регулирования осуществляется посредством принятия конституций, обычных парламентских законов и вынесения судебных решений. В ряде конституций, принятых после Второй мировой войны, содержатся положения, касающиеся политических партий. Степень детализации и определенности этих положений различна, но само их наличие представляет совершенно определенную специфическую черту современного конституционализма. Приведем несколько наиболее типичных примеров.

В конституциях, принятых после Второй мировой войны, выделяются специальные статьи, посвященные политическим партиям: в ст. 49 Конституции Италии закрепляется право граждан «свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики»; в Основном законе ФРГ устанавливаются определенные требования к организации и деятельности политических партий – свобода образования, демократические принципы внутренней организации, публичная отчетность об имущественном и финансовом положении (ст. 21); в Конституции Франции 1958 г. свобода создания и осуществления деятельности политических партий предполагает необходимость соблюдения принципов национального суверенитета и демократии (ст. 4).

Конституционные положения представляют собой основу для законодательной регламентации деятельности политических партий. Наиболее типичным примером в этом отношении является Закон о партиях ФРГ 1967 г. В пункте 1 § 2 этого закона сказано, что партии представляют собой «объединения граждан, которые постоянно или в течение длительного времени оказывают влияние на формирование политической воли народа в масштабе Федерации или отдельных земель и имеют намерение содействовать представительству народа в немецком Бундестаге или Ландтаге, если они реально могут на это претендовать, судя по размерам и прочности их организации, по количеству членов и по их деятельности на внутриполитической арене». Законы, регулирующие институционализацию политических партий, были приняты также в Финляндии, Италии, Великобритании, Португалии, Австрии, Испании, Мексике и ряде других стран.

Различного рода законы, касающиеся деятельности политических партий, были приняты в США (Закон о контроле над коммунистической деятельностью 1954 г., законы об избирательных правах 1965 и 1970 гг., Закон о федеральных избирательных кампаниях 1974 г.), хотя в Конституции США 1787 г. и 27 поправках к ней не содержится никаких намеков на создание и деятельность политических партий. Однако следует заметить, что в конституциях и избирательных законах отдельных штатов содержатся многочисленные положения, касающиеся организации и деятельности политических партий.

К числу актов внешнего регулирования организации и деятельности политических партий относятся и решения судов, обладающих правом осуществления конституционного контроля, что особенно типично для США и ФРГ.

Внутренний метод регулирования осуществляется самими политическими партиями через их центральные и местные руководящие органы. Все партии вне зависимости от степени их организационной оформленности обладают определенной внутренней структурой, между различными партийными органами существуют институционализированные отношения. Особым предметом регулирования в организационно оформленных партиях является членство. Руководящие органы партий – съезды, конференции, центральные и национальные комитеты и т. д. принимают программы, уставы, правила, инструкции по вопросам организационной структуры и партийной деятельности. Издаваемые таким путем партийные нормы не носят, конечно, правового характера, и их принудительное исполнение через суд невозможно. Необходимой гарантией соблюдения внутрипартийных норм являются различные средства собственно партийного принуждения (исключение из числа членов, взыскания, отказ в выдвижении в кандидаты и пр.). Любопытно отметить, что даже такие классические организационно неоформленные партии, как Республиканская и Демократическая в США, за последние годы приняли меры к укреплению своих партийных организаций. С этой целью в 1974 г. был принят устав Демократической партии, а в 1976 г. Национальный конвент Республиканской партии одобрил специальные правила. Все это было сделано для укрепления организационной структуры и партийного единства.

Сейчас в политических системах многих стран происходит дальнейшая институционализация политических партий, усиливается их взаимосвязь с различными звеньями государственного механизма.

На начало XXI в. в ряде стран сохраняется традиция передачи поста главы партии в рамках семейного «наследования». Так, в Партии Индийский национальный конгресс пост главы партии (и чаще всего одновременно премьер-министра страны) передавался от Джавахарлару Неру к его дочери Индире Ганди, далее к ее сыну Радживу Ганди, а затем к его жене Соне Ганди. Последняя, будучи итальянкой и католичкой, сочла политически необходимым отказаться от поста премьер-министра после того, как привела партию к победе на парламентских выборах в Индии в мае 2004 г.