Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§ 6. Конституционно-правовой статус центральных банков

В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом: они не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо; они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами. Такой статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что, в свою очередь, придает мощный импульс для общего экономического роста[170]170
  См.: Лафитский Д. Обзор конституционно-правового статуса центральных банков зарубежных стран; Приходина Ю. Критерии независимости центральных банков: Третий Рим или третий мир//Очерки конституционной экономики: Статус банка России/Под ред. П.Д. Баренбойма и В. И. Лафитского. – М.: «Юридический Дом «Юстицинформ», 2001.


[Закрыть].

Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX в., но конституционной реальностью она стала только во второй половине

XX в. Все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальной валюты, существенно снизился уровень инфляции. Сказанное подтверждает пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи – обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сократить государственный долг, создать более привлекательный инвестиционный климат. К июню 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах.

В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка, в частности, сказано: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок… Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку. И наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов»[171]171
  Вопросы экономики. – 1997. – № 7. – С. 20–21.


[Закрыть].

Анализируя статус центральных банков, обратимся к опыту Европейского сообщества, которое, обобщив и применив тенденции мирового развития, следующим образом закрепляет принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств – участников Сообщества: «При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства – участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства государств – участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач» (ст. 108). При этом Договор требует, чтобы национальное законодательство государств – участников Сообщества было приведено в соответствие с установленными требованиями: «Каждое из государств – участников Сообщества обязуется обеспечить… соответствие национального законодательства, а также уставов национальных центральных банков требованиям настоящего Договора и Устава Европейской системы центральных банков» (ст. 109). Эти требования были реализованы в конце XX в. как в конституционных, так и в законодательных нормах государств Европейского сообщества.

Например, в Законе от 1 июня 1994 г. «Об автономии Банка Испании» не только провозглашен принцип независимости Центрального банка, но и введен ряд дополнительных гарантий его соблюдения. В преамбуле Закона, в частности, установлено: «Казначейство не может превышать свой кредит на счетах в Банке даже на временной основе, поскольку это лишает Банк его инициативы в процессе эмиссии денег… В области денежной политики Банк не должен получать указаний от Правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели – поддержания стабильности цен… Срок полномочий руководителя Банка должен быть достаточно продолжительным и не должен пересматриваться; основания его возможного смещения должны быть строго определены».

Закон от 27 марта 1998 г. «О Банке Финляндии» предусматривает: «Банк Финляндии является независимым органом, который учрежден в соответствии с публичным правом и… действует как часть Европейской системы центральных банков».

Независимый статус был предоставлен центральным банкам не только в государствах Европейского сообщества, но и во многих других странах мира.

В Мексике статус Центрального банка регламентирован Конституцией и Законом «О Банке Мексики». В соответствии со ст. 28 Конституции «государство учреждает Центральный банк, который обладает автономией при выполнении своих функций и управлении делами Банка» (ст. 28). Этот принцип конкретизирован в ст. 1 названного Закона, где, в частности, предусмотрено, что «Центральный банк является юридическим лицом, который учрежден в соответствии с публичным правом и обладает автономией».

Статус Центрального банка Чили установлен Конституцией 1980 г. (в ред. 1997 г.) и Законом от 25 июня 1975 г. «О Центральном банке Чили». Основные принципы его организации определены в ст. 87 Конституции: «Настоящим учреждается независимый орган с правами юридического лица, который имеет неограниченный срок полномочий и именуется – Центральный банк Чили; порядок его образования, организация, функции и полномочия определяются органическим законом». Указанный Закон содержит дополнительные гарантии независимости Центрального банка Чили. Вчастности, он предусматривает, что «Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права» (ст. 2).

Статус Центрального банка Швейцарии закреплен в Конституции 1999 г.: «В качестве центрального независимого банка Национальный Швейцарский банк проводит денежную политику, служащую общим интересам страны» (ст. 99). Более полно гарантии его независимости закреплены в Законе «О Национальном банке» в редакции от 1 ноября 1997 г.

В Японии статус Центрального банка установлен Законом от 11 июня 1997 г. «О Банке Японии». Представляют интерес следующие его нормы: «Гарантируется независимость Банка Японии в вопросах эмиссии и контроля за денежным обращением… С учетом того факта, что вопросы эмиссии и контроля за денежным обращением являются важной составляющей частью общей экономической политики, Банк Японии должен поддерживать тесный контакт с правительством и осуществлять эффективный обмен мнениями с правительством с целью гармонизации вопросов эмиссии и контроля за денежным обращением и основных направлений экономической политики правительства… При применении настоящего Закона необходимо учитывать требование независимости Банка в осуществлении его деятельности» (ст. 3, 4 и 5).

Рассмотрим статус центральных банков более подробно на примере Федеральной резервной системы США. Федеральная резервная система была создана в соответствии с Законом от 23 декабря 1913 г. как самостоятельный орган макроэкономического регулирования, который отвечал за стабильность национальной валюты и мог действовать без вмешательства федерального правительства. Например, бывший председатель Федеральной резервной системы Поль Волкер при вручении ему престижной премии Национального комитета по Американской внешней политике в 1997 г. заявил, что ответственностью центральных банков является создание солидной и стабильной платформы для роста. Тогда же о Поле Волкере было сказано, что он на основе независимого статуса Федеральной резервной системы сумел защитить стабильность доллара в период финансовых потрясений 80-х годов и обеспечил беспрецедентный экономический рост в стране в последнем десятилетии XX века[172]172
  American Foregn Policy: Opportunites and Responsipilities at the Turn of the Century. – N.Y., 1997.


[Закрыть].

В настоящее время Федеральная резервная система включает Совет управляющих, 12 региональных резервных банков, 25 отделений региональных резервных банков, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка.

Совет управляющих состоит из семи членов, которые назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. Столь продолжительный срок пребывания в должности служит одной из гарантий независимости этого органа.

В соответствии с Законом управляющие могут пребывать в должности не более одного срока, что препятствует возможной «узурпации» финансовой власти. Ту же цель преследует требование Закона «о честном представительстве в Совете управляющих финансовых, аграрных, промышленных и коммерческих интересов, а также различных географических частей страны».

Председатель Совета управляющих и его заместитель назначаются на должности Президентом по совету и с согласия Сената из числа тех лиц, которые уже входят в состав этого органа либо чье назначение обсуждается в Сенате. Срок их пребывания в должности составляет 4 года.

Совету управляющих предоставлены широкие полномочия: он разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных резервных банков; регулирует финансовый рынок; обеспечивает систему расчетов; гарантирует защиту прав и законных интересов вкладчиков кредитных учреждений; поддерживает курс государственных ценных бумаг; определяет нормативы резервов коммерческих банков и иных кредитных учреждений; устанавливает учетные ставки; осуществляет контроль за деятельностью не только национальных банков (т. е. тех, которые входят в Федеральную резервную систему), но и всех иных кредитных учреждений; участвует в международных финансовых институтах. В осуществление указанных полномочий Президент и Конгресс вмешиваться не могут.

Совет управляющих самостоятельно распоряжается колоссальными активами. Так, в октябре 2000 г. их стоимость составила 65,257 млрд долл. (из них в золоте – 11,046 млрд, в иностранной валюте – 30,514 млрд, во вкладах Федеральной резервной системы в Международном валютном фонде – 13,528 млрд). Такие резервы позволяют Совету управляющих не только обеспечивать стабильность всей денежно-кредитной системы, но и при необходимости направлять их на решение многих макроэкономических задач.

На следующей ступени находятся 12 федеральных резервных банков, которые созданы в каждом из 12 округов Федеральной резервной системы. В их задачи входит проведение в жизнь решений Совета управляющих, осуществление денежной эмиссии, распределение денежной массы, обеспечение системы расчетов, выполнение функций банков Федерального казначейства, осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в Федеральную резервную систему.

Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые состоят из 9 членов. Совет управляющих Федеральной резервной системы назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные шесть членов совета директоров избираются теми коммерческими банками, которые входят в Федеральную резервную систему. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка, соответствующее решение передается на утверждение Совета управляющих Федеральной резервной системы.

Особое место в Федеральной резервной системе занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка состоит из семи членов Совета управляющих и президентов пяти из двенадцати федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.

На низшей ступени Федеральной резервной системы стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где все звенья взаимосвязаны и действуют в рамках, установленных Советом управляющих Федеральной резервной системы.

Подводя итог сказанному, можно выделить следующие критерии независимости центральных банков.

1. Продолжительный (по общему правилу – не менее 8 лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка.

2. Ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка.

3. Четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей является обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей.

4. Исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой.

5. Жесткие ограничения по кредитованию правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию.

6. Широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица.

7. Закрепление имущества в собственности центрального банка.

8. Самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка.

9. Неприкосновенность резервов центрального банка.

10. Осуществление функций банковского контроля.

Во второй половине XX в. была разработана, а к 90-м гг. получила закрепление в законодательстве многих десятков стран конституционная доктрина независимости центральных банков от исполнительных и законодательных органов власти, Эта конституционная доктрина была инициирована и практически осуществлена прежде всего усилиями экономистов в рамках конституционной экономики. Более того, руководители центральных банков ведущих стран на симпозиуме, проведенном в мае 2000 г., в честь 200-летия Банка Франции, сформулировали концептуальный подход к независимости[173]173
  «Банк России в XXI веке» / Под редакцией П. Баренбойма, В. Лафитского. – М., Юстицинформ, 2003.


[Закрыть]. Так, Президент Банка Франции Жан Клод Трише заявил, что центральные банки не входят ни в какую ветвь власти и ответственны за свою деятельность непосредственно перед всеми гражданами своей страны[174]174
  Bicentennial Symposium “Independence and Accountability. Development in Central Banking”. Paris, 2000. P. 259.


[Закрыть].

Именитые финансисты прямо заявили, что центральные банки, ответственные за печатание денег, создание золотовалютных резервов и борьбу с инфляцией, не должны находиться в подчинении у законодательной и исполнительной ветвей власти, с тем чтобы избежать влияния сиюминутных политических интересов на долговременные финансовые интересы страны. Этот пример показывает: наука конституционного права должна «догонять» конституционную экономику, одновременно переосмысливая многие традиционные доктрины, начиная с доктрины разделения властей.

На симпозиуме в честь двухсотлетия Банка Франции «Независимость и ответственность. Развитие центральных банков» в 2000 г. премьер-министр Лионел Жеспэн отметил, что независимость центральных банков основывается скорее на соображениях практического порядка, чем на финансовых или идеологических резонах. По его мнению, независимость Центрального банка означает независимость от любых возможных источников давления, включая как органы государственной власти, так и корпоративное влияние. Однако независимость подразумевает ответственность, как оборотную сторону одной медали, и требует постоянного диалога с другими органами власти и общественностью.

Банк Франции, основанный 18 января 1800 г., является третьим по старшинству после Банка Швеции (1668) и Банка Англии (1694). Основав его в должности Первого Консула, Наполеон через 6 лет уже в качестве Императора сетовал, что хотя его желанием было передать Банк Франции в подчинение Правительству, этого в полной мере не получилось. Эти слова Наполеона отражают фактическую ситуацию постоянных трений и противоречий между Банком Франции и политическими властями. Глава Правительства Франции Жеспэн подчеркнул, что такая позиция Банка Франции способствовала стабильности французской валюты в течение всего XIX в. и первой четверти XX в.

В то же время глава Банка Франции, а с 2004 г. – Президент Центрального Европейского Банка Жан-Клод Трише заявил на симпозиуме: «Мы еще дождемся нового Монтескье, который продемонстрирует, что современная демократия сейчас естественным образом идет рука об руку с непартийной независимой финансовой властью, гарантирующей здоровый и стабильный денежный фундамент для процветания современной демократии.».

§ 7. Конституционная экономика в сфере федеративных отношений

Не ставя задачу подробно проанализировать экономико-правовые отношения в федеративных государствах, обратимся к одному аспекту этой проблемы – созданию общего экономического пространства.

В нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.

Общее экономическое пространство сложилось в развитых федеративных государствах к концу XIX – началу XX в. В настоящее время его развитие уже не сдерживается рамками, обусловленными федеративной формой государственного устройства.

Конституционной основой процессов экономической интеграции послужили статьи конституций, которые закрепили право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории Федерации и регулировать торговлю между субъектами Федерации.

Особое значение в создании общего экономического пространства имела дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США, например, право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу (разд. 8 ст. I Конституции). В процессе конституционного толкования это право было наполнено широким содержанием. Еще в 1824 г. Верховный суд США подчеркнул: «Торговля… это нечто большее, чем просто торговля. Это – движение товаров и отношений». В 1851 г. в решении по делу Кули понятию междуштатной торговли было дано еще более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охватывать все вопросы, требующие «единого правового регулирования». Аналогичные формулы регулирования торговли содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах сходны и судебные решения о толковании соответствующих конституционных норм.

Несколько иные конструкции применены в ряде других государств. Например, Конституция Мексики предусматривает право Конгресса «предотвращать установление ограничений в торговле между штатами (п. IX ст. 73). В Конституции Швейцарии установлено, что «Конфедерация выполняет свои задачи, которые должны регулироваться единообразным способом» (ч. 2 ст. 42).

В развитии общего экономического пространства немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных властей, главным образом центральных банков. Они осуществляют эмиссию денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты Федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти, что нередко особо подчеркивается в текстах конституций. Так, Конституция Швейцарии подчеркивает, что денежная монополия принадлежит Союзу и осуществляется Банком Швейцарии (ст. 99).

Общее экономическое пространство характеризуется следующими параметрами: динамизм, эффективность, гармония связующих его отношений, а также единство правового регулирования. Динамизм общего экономического пространства обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг, эффективность – соответствием форм управления экономическим требованиям, гармония – обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики, единство правового регулирования – расширением сферы федерального права.

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов Федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Наиболее последовательна в этом вопросе Конституция Австрии: «Территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения» (ст. 4).

Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты Федерации имеют право устанавливать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и «обременяющие» торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. п.).

Механизмы регулирования общего экономического пространства нередко имеют достаточно развитые централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты Федерации на второй план. В ведении последних остается регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. д. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они мало существенны.

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов Федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы закреплены в Основном законе ФРГ: «Потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории Федерации». Представляет интерес также ст. 109, в которой подчеркивается, что «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса».

Следующий параметр общего экономического пространства – единство правового регулирования. Субъекты Федерации не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю Федерацию, и ни в одной из Федераций штаты, провинции, земли или кантоны не могут препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизию между законодательством Федерации и штатов: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в конституции и законах любого штата» (ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п. 1 ст. 52 в ред. 1982 г.), ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов Федерации.

Развитие общего экономического пространства ставит задачу обеспечения единого правового регулирования экономики. В федерациях эта задача решается в трех направлениях: 1) расширение компетенции центральных органов власти; 2) ограничение законодательства субъектов Федерации; 3) принятие последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным итогом процессов экономико-правовой интеграции становится расширение полномочий органов Федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами, в других федерациях – преимущественно посредством принятия новых конституций (Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения поправок в тексты Конституций (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов, а те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена ранее.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, тем самым ограничивая принятие субъектами Федерации законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Формой обеспечения единого правового регулирования является принятие субъектами Федерации единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. За всю ее историю было разработано более 100 законопроектов, в том числе Единообразный торговый кодекс США. В ФРГ, Канаде и Австралии унифицированные законодательные акты разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные таким образом законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов Федерации.

Развитие общефедерального права дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от экономики и соответственно препятствует дальнейшему ее развитию, что нередко сказывается на устойчивости федераций. В экономике очень важен баланс централизующих и децентрализующих моментов, в действительности же временами превалирует одно, временами – другое. Однако это еще не повод для изменения государственного устройства, например замены федерации на унитарное государство. В упомянутом ранее отчете Всемирного Банка сказано: «Децентрализация дает значительные положительные результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской Америки и многих других стран. Она позволяет повысить качество управления, а также улучшить представительство интересов местных граждан. Конкуренция между различными регионами, городами и территориями может подстегнуть разработку более эффективных программ».

В то же время на пути децентрализации встречаются серьезные проблемы. Во-первых, уже существующее неравенство в развитии разных субъектов Федерации, прежде всего в сфере инфраструктуры финансового рынка, может усиливаться, особенно в ситуации экономической реформы. Во-вторых, чрезмерная задолженность местных органов власти может привести к их фактическому или даже юридическому (Апельсиновое графство в штате Калифорния в США в 1996 г.) банкротству, что в свою очередь может повлечь за собой ухудшение общей экономической ситуации в стране. В-третьих, чрезмерные полномочия местных властей могут привести к повышенным затратам на чисто региональные интересы, а это может привести к потерям в доходах федерального бюджета, необходимых для поддержания общей экономической стабильности в стране.

Вместе с тем истории известны и другие примеры, когда право не просто прокладывало дорогу для новых экономических отношений, но и создавало оптимальные формы их существования. И именно это служило одним из основных факторов сохранения и укрепления федераций.