Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§§ 1. Механизм взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти в рамках системы «сдержек и противовесов»

Вся история эволюции системы «сдержек и противовесов» вращается вокруг конфронтации исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтаций Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов. Можно согласиться со следующим высказыванием профессора Калифорнийского университета Дэвида Фронмайера: «Если доктрина разделения властей должна быть эффективно осуществлена, она должна рассматриваться не как техническое руководство для судебной тяжбы, а как цель для институционного действия»[121]121
  Oregon Law Review. – 1979, Spring. – № 3. – P. 220.


[Закрыть]. А это институционное действие имело одно главное направление – усиление исполнительной ветви власти.

Система «сдержек и противовесов» не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определенное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы. Как сказал в одной из своих лекций А. Шлезинджер, сама доктрина разделения властей создает «постоянную партизанскую войну» между исполнительной и законодательной ветвями власти[122]122
  Schiesinger A.M., De Groin A. Congress and the presidency. – N.Y., 1967. – P. 3.


[Закрыть]. Но все это для преодоления тиранических тенденций. Однако тот же А. Шлезинджер во время Уотергейтского кризиса писал по-другому: «Метафора о правительстве как организме имела также свои трудности. Опыт довольно быстро показал, что система «сдержек и противовесов» вовсе не будет работать, если одна из трех ветвей не возьмет на себя инициативу, но что она будет работать лучше, подчиняясь сильному президентскому руководству. Такое руководство было необходимо для преодоления тенденции к инертности. Это позволило Американской Республике должным образом встретить великий кризис в ее истории. Это породило также постоянное напряжение между президентской властью и другими ветвями правительства. А в наше время это вызвало появление концепции президентской власти настолько подозрительной и авторитарной, что это предполагает коренную трансформацию традиционного государственного строя. В последние годы президентское первенство, столь неоценимое для поддержания политического порядка, превратилось в президентское верховенство. Конституционное президентство… стало имперским президентством»[123]123
  Schlesinger A.M., Jr. Op. Cit. – P. 10.


[Закрыть].

Известный американский историк Барбара Такмэн писала по этому поводу следующее: «Американская президентская власть стала гораздо большим риском, чем она того стоит. Пришло время серьезно подумать о замене ее правлением кабинета или какой-либо другой формой разделенной исполнительной власти… Единственный способ переделать президентство и сократить риск осуществления бесконтрольной и безответственной верховной власти мошенником, простаком или деспотом – это разделить власть и ответственность. Изменение Конституции не находится вне пределов наших возможностей»[124]124
  The International Herald Tribune. – 1974. – Sept. 24.


[Закрыть].

Относительно пересмотра действующей Конституции многие скептики полагают, что вряд ли в современных США можно найти людей, которые бы составили лучшую коллегию, чем Филадельфийский Конвент. Говорят, что таких людей сейчас нет ни в Конгрессе, ни в Верховном суде, ни в университетах.

Американская политико-правовая теория безоговорочно признает, что современная фактически действующая система разделения властей далеко ушла от первоначальной модели последней четверти XVIII в. Однако из этого вовсе не следует, что хрестоматийная конституционная схема полностью утратила свое значение. При разрешении многочисленных противоречий и конфликтов, возникающих в рамках реального механизма «сдержек и противовесов», ученые и политические деятели всегда обращаются к авторитету Конституции, доискиваясь скрытого смысла ее лапидарных положений. «Исследование нынешнего состояния конституционных концепций в Соединенных Штатах есть нечто большее, чем академическое упражнение в ностальгии»[125]125
  Ibid. —P. 212.


[Закрыть].

Многие американские ученые и публицисты убеждены, что эта доктрина основана на идее о том, что правительственные институты обладают раздельными, отличающимися друг от друга функциями, организацией и полномочиями, но действуют они для достижения общих целей, закрепленных в преамбуле к Конституции. Границы между сферами полномочий соответствующих ветвей власти весьма подвижны, изменчивы, относительны. Отсюда делается вывод о бессмысленности толкования разделения властей как совокупности герметически закрытых и изолированных друг от друга функциональных категорий правительства.

Развитие системы «сдержек и противовесов», взаимоотношений составляющих ее институтов определяется социально-экономическими категориями, но свое внешнее выражение оно находит в борьбе двух основных тенденций: исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства, а законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства, что находит свое выражение в независимости многочисленных постоянных комитетов и подкомитетов Конгресса.

Переливание полномочий из одного конституционного сосуда в другой, на практике из Капитолия в Белый дом, отнюдь не всегда было и не является сейчас результатом узурпации. Чаще всего Конгресс сам делегировал принадлежащие ему конституционные полномочия главе исполнительной ветви власти.

В американской литературе и судебных решениях не раз выдвигались доктрины о том, что всякая делегация противоречит самой идее разделения властей. В подтверждение этих доктрин приводится сформулированное Джоном Локком правило: делегированная власть не может быть делегирована. Поскольку же согласно официальной конституционной теории законодательные полномочия делегированы Конгрессу народом, то Конгресс не может уступить их никому. Но американская практика никогда не была связана теорией, мешающей этой практике добиваться желаемого. Судебная политика в этом отношении фактически сводится к разрешению делегации в каждом конкретном случае. В своих решениях суды не столько заняты проблемой законности делегации законодательных полномочий, поскольку это предполагается, сколько установлением объема полномочий и пределов их осуществления.

Еще раз следует подчеркнуть, что огромная часть полномочий Президента была предоставлена ему не Конституцией, а законодательством Конгресса, который далеко не всегда делал это под нажимом главы исполнительной ветви власти. «Полномочие Конгресса, – иронизирует Д. Фронмайер, – подобно девственности, никогда само не теряется, редко забирается силой и почти всегда отдается добровольно»[126]126
  Oregon Law Review. – 1973, Spring. – № 3. – P. 220.


[Закрыть].

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретного механизма взаимного воздействия исполнительной и законодательной властей друг на друга в рамках системы «сдержек и противовесов», необходимо определить в общих чертах роль судебной власти в деле фактического размежевания полномочий Президента и Конгресса. В американской правовой теории считается аксиоматическим положение о том, что Конгресс и Президент сами должны заботиться об обеспечении их конституционных, статутных и фактических прерогатив. Вмешательство судов в процесс размежевания полномочий двух других властей вызывается и объясняется главным образом обязанностью судов защищать права и интересы граждан, поскольку эти права и интересы могут быть затронуты в ходе демаркации названных полномочий. Верховный суд сам решает вопрос о том, стоит ли ему вмешиваться в спор о полномочиях законодательной и исполнительной ветвей власти.

Законодательная и исполнительная ветви власти обладают значительным числом конституционных, статутных и фактических полномочий во всех сферах осуществления государственной власти, в том числе в сфере законодательной и правоприменительной. По большей части эти полномочия носят совместный характер. Те полномочия, которые можно назвать односторонними, т. е. присущими только одной ветви власти, не всегда таковыми являются в действительности, так как их осуществление в той или иной мере связано с функционированием другой власти. Так, скажем, президентское право вето, на первый взгляд, является односторонним полномочием, но его применение невозможно без позитивной акции Конгресса: нет билля – нет вето. Кроме того, президентскому вето противостоит опять-таки одностороннее вето Конгресса – законодательное вето, которое вызывается к жизни только соответствующей акцией исполнительной ветви власти. Даже такое одностороннее полномочие Конгресса, как импичмент, органически связано с главой исполнительной власти и высшими федеральными должностными лицами, назначаемыми «по совету и с согласия Сената».

§§§ 1. Односторонние полномочия главы исполнительной власти

Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной власти, применение которых не сопряжено с положительным участием Конгресса, являются право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности.

Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. I Конституции. Основное содержание данного конституционного положения сводится к следующему. Во-первых, объектом президентских возражений (термина «право вето» в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса, а не одной из них. Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицированное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов. В-третьих, Президент может отклонить либо одобрить весь билль или иной документ целиком, а не отдельные его положения или статьи. В-четвертых, для рассмотрения билля или иного документа Конституция представляет Президенту 10-дневный срок, в который не засчитываются воскресенья. Подписание Президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (промульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии Конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа. В-пятых, в случае перерыва 10-дневного срока вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные Президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето.

К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика добавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время.

Привилегия исполнительной власти приобрела особое значение в период Уотергейтского кризиса и привлекла к себе внимание как ученых и публицистов, так и государственных деятелей и политиков. Однако до сих пор в американской литературе не существует сколь-нибудь общепринятого толкования этого понятия. Крупнейший авторитет в американском конституционном праве профессор Лоуренс Трайб начинает соответствующий раздел своей монографии следующими словами: «Привилегия исполнительной власти не упоминается ни в Конституции, ни в конституционных дебатах. Несмотря на этот факт, президенты часто прибегали к такой привилегии, когда по тем или иным причинам они хотели накинуть на себя тогу секретности»[127]127
  Tribe L.H. American Constitutional law. – N.Y., 1978. – P. 202.


[Закрыть].

Другой гарвардский профессор, крупнейший авторитет в области истории американского права, Рауль Бергер в своей обширнейшей монографии «Привилегия исполнительной власти: конституционный миф» пишет, что в отличие от большинства других мифов, происхождение которых затерялось во тьме веков, миф о «привилегии исполнительной власти» является продуктом XIX столетия. Представление о ней сложилось в результате прецедентов, созданных рядом президентов при соответствующих обстоятельствах[128]128
  Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. – Cambridge (Mass), 1975. – P. 1.


[Закрыть]. Сам термин «привилегия исполнительной власти», т. е. соединение двух английских слов «исполнительная власть» и «привилегия» (по-английски два слова, а не три. – А.М.), появился в одном из судебных решений в 1958 г. И действительно, до определенного времени ни в солидных монографиях, ни в юридических и политических словарях этого термина не было. Тем не менее понятие «привилегия исполнительной власти» сейчас общепринято и тесно связано с понятием «разделение властей».

Самое общее определение привилегии исполнительной власти сводится к праву Президента удерживать от Конгресса и судебной ветви власти информацию, которая, по его мнению, является конфиденциальной. Это право объясняется соображениями государственной безопасности. В него включено также право Президента воздерживаться от предоставления двум другим ветвям власти информации, касающейся его частной жизни. Привилегии исполнительной власти противостоит предполагаемое право законодательной и право судебной власти получать все необходимые им сведения о деятельности исполнительной власти. На стыке этих двух открыто противостоящих друг другу претензий возникают острейшие конфликты, прямо затрагивающие весь механизм системы «сдержек и противовесов». В решении Верховного суда по делу «Соединенные Штаты против Никсона» (1974) было сказано: «Привилегия (исполнительной власти) является фундаментальной для деятельности правительства и своими корнями пронизывает всю систему разделения властей, предусмотренную Конституцией»[129]129
  United States V. Nixon, 418 US 683, 708 (1974).


[Закрыть].

Конфликты по поводу привилегии исполнительной власти затрагивают не только самого Президента, 535 законодателей Конгресса и 9 судей Верховного суда, но и неизмеримо более широкий круг федеральных должностных лиц. Конституционная обязанность заботиться о «добросовестном исполнении законов» формально возложена на Президента, но фактически этой деятельностью занимаются сотни федеральных бюро и агентств, которые в малой степени контролируются главой государства и членами его кабинета.

Существует миф о том, пишет Филипп Курлянд, что законодательные функции осуществляются 100 сенаторами и 435 конгрессменами, должным образом для этого избираемыми. «В действительности же существует полупостоянная бюрократия на Капитолийском холме, которая осуществляет большинство законодательных функций большинства законодателей»[130]130
  Kurland Ph. В. Watergate and the Constitution. – Chicago, 1978. – P. 35.


[Закрыть].

Привилегия исполнительной власти, как уже отмечалось, совершенно не институционализирована, не известна Конституции, федеральному законодательству и судам. Тем не менее она практически применяется президентами для защиты независимости исполнительной власти от посягательств законодателей и судей «ради интересов национальной безопасности». Эта привилегия до недавнего времени формулировалась и обосновывалась самими президентами. После «Уотергейта» положение изменилось, но единства взглядов ни относительно объема этой привилегии, ни относительно границ и способов ее применения не существует.

Наиболее распространенным является мнение, согласно которому в состав привилегии исполнительной власти включаются два права Президента. Во-первых, это право на конфиденциальность, в соответствии с которым он может отказать Конгрессу, точнее его комитетам, в требовании предоставить информацию и документацию, касающиеся самого процесса принятия решений исполнительной властью. В этом случае речь идет чаще всего об осуществлении Президентом его полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными силами и лидера внешней политики, так как именно в этих сферах конфиденциальность теснее всего связана с национальной безопасностью. Обычно имеются в виду приватные консультации и советы, которыми обеспечивает Президента его штабной аппарат. Во-вторых, сотрудников исполнительной власти, и прежде всего аппарат Белого дома, не могут обязать свидетельствовать перед комитетами Конгресса о внутренних отношениях в ведомстве главы исполнительной власти. Дело вице-президента Спиро Агню и «Уотергейтский скандал» выдвинули на авансцену еще одну проблему – предоставление суду такой, считающейся конфиденциальной с точки зрения Белого дома информации, которая, по мнению суда, является доказательством по рассматриваемому им делу.

Обосновывая отказ Президента предоставить расследовательскому подкомитету Сената магнитофонные записи, касающиеся Уотергейтского дела, представитель Белого дома заявил: «Президент осуществляет свою привилегию исполнительной власти, чтобы сохранить приватность консультаций Президента с его советниками и сохранить независимость исполнительной власти от вторжения законодательной ветви»[131]131
  United States News and World Report. – 1973. – July, 30. – P. 17.


[Закрыть].

В письме от 6 июля 1973 г. Президент подтвердил, что его отказ предоставить названную информацию основан на его конституционной обязанности сохранить в неприкосновенности полномочия и прерогативы исполнительной ветви власти. «Ни один президент, – писал он, – не смог бы осуществлять свои функции, если бы приватные деловые бумаги, подготовленные его личным аппаратом, были предоставлены публичной критике. Формирование здоровой государственной политики требует, чтобы Президент и его личный штаб были способны общаться между собой в обстановке полного доверия и чтобы их предварительные суждения и откровенные комментарии относительно внутри– и внешнеполитических проблем и соответствующих лиц оставались конфиденциальными»[132]132
  Ibid. – Р. 18.


[Закрыть]. Однако атака законодательной и судебной властей на привилегию исполнительной власти оказалась не только сильной, но и пользовалась поддержкой общественного мнения. Конгресс сформулировал положение о том, что он вправе получать от Президента любую информацию, которую он считает необходимой для эффективного осуществления законодательной деятельности.

Конгресс не ставил под сомнение само существование привилегии исполнительной власти (в отличие от профессора Рауля Бергера, он не считал ее мифом. – А.М.), но заявил, что обладает правом допуска ко всем документам, находящимся в ведомствах исполнительной власти, если они имеют отношение к производимым расследованиям. Конгресс признал право Белого дома на конфиденциальность только в вопросах национальной безопасности, но не более. При этом было оговорено, что само понятие «национальная безопасность» должно быть истолковано в собственном смысле слова и ни при каких обстоятельствах не подлежит расширительной интерпретации. Позицию Конгресса весьма определенно выразил сенатор Сэм Эрвин: «Я не думаю, что привилегия исполнительной власти может вообще прикрывать какую-либо политическую деятельность… Я также придерживаюсь позиции, что привилегия исполнительной власти не уполномочивает Президента сохранять в секрете информацию, касающуюся преступного поведения его помощников или кого-либо еще»[133]133
  Ibid.


[Закрыть].

Аналогичные претензии были предъявлены Президенту и федеральными судами. Их позиция сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти не может помешать им получить любую информацию, которая может иметь отношение к делам, находящимся в их производстве.

Как известно, в конечном счете Президент вынужден был уступить и предоставить Конгрессу и судам требуемую ими информацию, включая документы и магнитофонные записи.

Специальный прокурор по расследованию Уотергейтского дела Леон Джаворски 24 мая 1974 г. обратился непосредственно в Верховный суд с просьбой окончательно решить вопрос о том, имеет ли Президент право удерживать от суда доказательства преступлений, совершенных его помощниками[134]134
  Jaworski L. The right and the power. – N.Y., 1977. – Ch. XII.


[Закрыть]. Верховный суд принял дело к производству и, единогласно постановив, что Президент такого права не имеет, обязал Р. Никсона передать суду дополнительно 64 магнитофонных записи, опубликование которых привело к первой в истории США досрочной отставке главы исполнительной ветви власти. В своем знаменитом июльском решении 1974 г. Верховный суд постановил: «Мы пришли к заключению, что когда основание для подтверждения привилегии (исполнительной власти) в отношении затребованных судом материалов, необходимых для рассмотрения уголовного дела, опирается только на общую заинтересованность в конфиденциальности, оно не может превалировать над фундаментальным требованием должной правовой процедуры в честном отправлении уголовного правосудия. Общее подтверждение привилегии должно отступить перед явной и конкретной потребностью в доказательстве при рассмотрении уголовного дела». В соответствии с этим постановлением Верховного суда федеральный судья Джон Сирика, рассматривавший уголовное дело уотергейтских «водопроводчиков», был уполномочен решить, какие материалы подпадают под действие привилегии исполнительной власти, а какие должны быть переданы специальному прокурору[135]135
  Hamilton J. The power to probe. – N.Y., 1977. – P. 178.


[Закрыть]. Таким образом, привилегия исполнительной власти утратила тот абсолютный характер, какой ей старались придать президенты[136]136
  The fall of a President. – Wash., 1974. – P. 194, 195.


[Закрыть].

Во время Уотергейтского дела дискуссия вокруг привилегии исполнительной власти вышла за первоначально поставленные рамки.

Вопрос был сформулирован значительно шире: обязан ли Президент информировать обо всех своих решениях нацию и Конгресс? Обязан ли он по требованию законодательной и судебной властей предоставлять необходимую им информацию обо всех аспектах деятельности исполнительной ветви власти, включая процедуру принятия решений? Либерально мыслящие ученые и публицисты ответили на этот вопрос положительно. Профессор Р. Бергер приходит к следующему выводу: «Тот, кто контролирует поток информации, управляет нашими судьбами. Одна война во Вьетнаме дала тому бесчисленные доказательства. Учредители Конституции вовсе не считали, что народ и Конгресс должны получать лишь столько информации, сколько для них, по мнению Президента, будет достаточно. Как партнер, старший партнер, в деле управления нашим государством Конгресс имеет право на получение всей информации, относящейся к его деятельности»[137]137
  Berger R. Executive privilege: A constitutional myth. – P. 388.


[Закрыть]. Следует, однако, заметить, что окончательно этот вопрос решен лишь доктриной, а не Конгрессом и судами. С точки зрения строго конституционной в проблеме практического применения привилегии исполнительной власти остается еще много белых пятен, которые могут быть ликвидированы окончательно только Конгрессом и судом.

Право президента США отстранять высших федеральных должностных лиц от должности неоднократно было яблоком раздора между исполнительной и законодательной ветвями власти, так как Конституция не содержит по этому предмету сколь-нибудь конкретных и не допускающих кривотолков постановлений. Право отстранения тесно связано с правом назначения.

В Конституции говорится о двух процедурах назначения федеральных должностных лиц. Высшие должностные лица, поименованные в Конституции, и все те, которые могут быть учреждены Конгрессом, назначаются совместно Президентом и Сенатом. Установленная Конституцией процедура предусматривает две стадии: подбор кандидатуры Президентом и предложение ее Сенату и утверждение кандидатуры двумя третями голосов присутствующих и голосующих сенаторов – «по совету и с согласия Сената». Низшие должностные лица, учреждаемые актом Конгресса, назначаются безучастия Сената единолично Президентом, судами или главами департаментов.

Относительно процедуры и оснований досрочного отстранения от должности Конституция содержит лишь одно положение (ст. II, разд. 4), согласно которому все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть привлечены к ответственности в порядке импичмента за совершение измены, взяточничества или другого тяжкого преступления или мисдиминора: в случае признания их виновными они отстраняются от должности. Поскольку процедура импичмента применялась крайне редко и только в отношении президентов и федеральных судей, можно заключить, что Конституция фактически оставила открытым вопрос о досрочном отстранении от должности всех высших федеральных лиц. Профессор Л. Трайб говорит об этом следующее: «Конституция нигде ясно не указывает, имеют ли Конгресс или Президент, либо оба вместе право отстранения от должности каких-либо других назначаемых должностных лиц, кроме федеральных судей и подчиненных наемных служащих»[138]138
  Tribe L.H. American Constitutional law. – P. 186.


[Закрыть]. Процедура импичмента даже теоретически не могла считаться основным способом отстранения федеральных должностных лиц. Вряд ли кому-нибудь могло прийти в голову, что председатель федерального окружного суда может уволить нанятого им клерка только с согласия Сената. Тем не менее понадобилось специальное решение Верховного суда, в котором было полностью отвергнуто предположение о том, что Конституция ввела импичмент как единственный способ досрочного увольнения федеральных должностных лиц[139]139
  Shurtleff v. United States. 180 US, 311 (903).


[Закрыть].

Около 80 лет Конгресс не мешал Президенту досрочно отстранять чиновников исполнительной ветви власти от должности. Положение изменилось в 1876 г. с принятием Акта о сроках пребывания в должности, который запретил Президенту увольнять членов кабинета, назначаемых «по совету и с согласия Сената», без согласия верхней палаты. Однако вмешательство Конгресса в осуществление Президентом права отстранения от должности продолжалось всего лишь 20 лет. В 1887 г. Акт 1867 г. был отменен, а по прошествии еще 40 лет Верховный суд США в решении по делу «Майерс против Соединенных Штатов» (1926) признал неконституционным Акт 1867 г. и некоторые другие законы, касающиеся досрочного отстранения от должности.

Верховный суд в решении 1935 г. сформулировал положение о том, что создаваемые Конгрессом квазизаконодательные и квазисудебные агентства должны осуществлять свои права и обязанности независимо от контроля исполнительной власти, а досрочное отстранение должностных лиц этих агентств может быть осуществлено только по причинам, указанным в законе, их учредившем.

Судебная практика по делам об отстранении от должности чиновников регулирующих агентств свидетельствует о том, что суды никогда не пытались принудить Президента восстановить в должности уволенного им чиновника агентства. Речь всегда шла лишь о выплате не полученного чиновником жалованья. Теоретически суд может своим приказом предупредить увольнение или восстановить в должности уволенного, но он никогда этого не делал.

В настоящее время сложилась следующая ситуация в сфере осуществления права отстранения от должности. Считается, что Президент может отстранять федеральных должностных лиц по собственному усмотрению только в тех случаях, если они заняты в исполнительных агентствах, непосредственно подчиненных главе исполнительной ветви власти. Если же речь идет об агентствах, учрежденных Конгрессом, но лишь формально входящих в федеральную администрацию и не являющихся в полном смысле слова исполнительными, то дискреционные полномочия Президента могут быть ограничены. Иными словами, в этом случае требуется одобрение или согласие Конгресса.

В сущности, можно говорить о том, что Президент обладает дискреционными полномочиями увольнять тех федеральных должностных лиц высшего эшелона, которые являются политическими исполнителями и в своей деятельности строго подчинены партийным интересам. Они в широком смысле слова составляют «команду Президента» и остаются в должности в течение срока его полномочий, если не увольняются досрочно по решению главы исполнительной ветви власти.

С точки зрения американских политических стандартов Президент Дж. Форд поступил вполне правомерно, отстранив Дж. Шлесинджера от должности министра обороны без предварительного уведомления.

«Вашингтон пост» так комментировала это событие: «Президент внезапно сместил Шлесинджера, поставив его тем самым в неловкое положение. По этому поводу не было дано никакого публичного объяснения, кроме заявления о том, что после пребывания Шлесинджера на посту в течение 15 месяцев и проведения им «успешной внешней политики» он (Дж. Форд. – Л.М.) хочет иметь в Пентагоне и ЦРУ «своих парней»[140]140
  The Washington Post. – 1975. – Nov. 12.


[Закрыть].

Летом 1982 г. Президент Рональд Рейган заставил уйти в отставку государственного секретаря Александра Хейга, не поладившего с некоторыми друзьями Президента. Когда Рейгана спросили на пресс-конференции, почему он сделал это в разгар Средневосточного кризиса, Р. Рейган ответил спокойно и туманно: «Если бы я думал, что в этом есть что-то такое, что касается благополучия американского народа и ему нужно об этом знать, то я был бы откровенен… и рассказал бы»[141]141
  Newsweek. – 1982. – July 12. – P. 17.


[Закрыть]. Назначение нового государственного секретаря Джорджа Шульца прошло в Сенате вполне благополучно.