Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§§§ 2. Полномочия законодательной власти

Принцип противостояния законодательной и исполнительной властей, положенный в основу системы «сдержек и противовесов», нашел свое выражение в известной симметрии полномочий, присущих противостоящим и одновременно сотрудничающим властям.

Анализу законодательного вето следует предпослать следующую общетеоретическую посылку. С точки зрения формально-юридической глава исполнительной ветви власти во всех вопросах внутренней политики играет по отношению к Конгрессу главным образом вспомогательную роль. Американская доктрина сводит роль Президента во внутренних делах к трем основным позициям, выводимым из разд. 3 ст. II Конституции: информирование Конгресса о состоянии Союза, рекомендация Конгрессу таких законодательных мер, которые он сочтет необходимыми и целесообразными, и забота о том, чтобы законы применялись должным образом.

Законодательное вето впервые появилось в политической практике США в 1932 г., когда был принят закон об ассигнованиях на нужды законодательных органов, который уполномочивал Президента Г. Гувера осуществлять реорганизацию органов исполнительной власти. В этот закон было включено положение о том, что любая палата Конгресса в течение 60 календарных дней может признать недействительным любой указ Президента, принятый во исполнение полномочий, делегированных ему вышеуказанным законом. С тех пор законодательное вето получило право на существование. Оно представляет собой запрет, налагаемый Конгрессом в целом, одной из его палат или соответствующим постоянным комитетом на нормативные акты, принимаемые Президентом по делегации Конгресса. Уполномочие на осуществление законодательного вето с указанием сроков и субъектов, на это уполномочиваемых, содержится каждый раз в соответствующем акте Конгресса. Сам акт применения законодательного вето осуществляется принятием совместной или простой резолюции[142]142
  См.: Мишин А.А. Государственное право США. – М.: Наука, 1976. – С. 113, 114.


[Закрыть].

В отличие от биллей и совместных резолюций, которые вступают в силу только с санкции Президента и соответственно могут быть им отвергнуты, совпадающие и простые резолюции не нуждаются в конфирмации главы исполнительной ветви власти. Этим объясняется особая сила и эффективность законодательного вето: оно является фактически абсолютным, резолютивным, а не отлагательным, суспенсивным, как конституционное вето президента. Дело дошло до того, что в июне 1978 г. Президент Дж. Картер обратился к Конгрессу с посланием, посвященным специально законодательному вето и практике его применения. Президент выразил недовольство по поводу активизации использования Капитолием законодательного вето, которое, по словам Картера, способно принести «не столько пользу, сколько вред»[143]143
  См.: Савельев В.А. Законодательное вето // США: Экономика, политика, идеология. – 1979. – № 3. – С. 120.


[Закрыть].

В послании Президента Дж. Картера и в американской периодической печати были приведены весьма убедительные данные о том, что законодательное вето становится все более грозным оружием в руках законодателей и весьма досаждает исполнительной власти. Достаточно сказать, что в настоящее время насчитывается уже несколько сот статутов, предусматривающих применение права законодательного вето. Около 200 законов предусматривало возможность применения однопалатного вето.

Активизация применения Конгрессом законодательного вето была реакцией на те скандальные злоупотребления, которые были совершены федеральной администрацией в 70-е гг. В числе этих злоупотреблений – война во Вьетнаме, тайные бомбардировки Камбоджи, «уотергейтские» мошенничества, участие ЦРУ в совершении государственного переворота в Чили, незаконные поставки оружия, грубые нарушения гражданских прав разведывательными и иными органами и многое другое.

В 1973 г. была принята резолюция о военных полномочиях, которая предоставила Конгрессу право налагать законодательное вето на решения Президента о посылке Вооруженных сил в районы боевых действий, если Конгресс не принял декларацию об объявлении войны. Это положение о введении законодательного вето, по словам сенатора Э. Кеннеди, явилось существенной мерой для восстановления конституционной ответственности Конгресса «объявлять войну» и «набирать и содержать армию».

Фактически институционализированная в систему «сдержек и противовесов» практика законодательного вето была неожиданно торпедирована Верховным судом США в июне 1983 г. В своем решении, принятом большинством (семь против одного), суд признал неконституционными положения о законодательном вето 60 федеральных законов. Председатель суда У. Бергер от имени большинства заявил, что решение обусловлено необходимостью «поддержать систему разделения властей и предупредить эрозию тщательно определенных границ полномочий соответствующих властей». Это решение Верховного суда вызвало резкое недовольство большинства членов Палаты представителей и сенаторов.

В арсенале средств, применяемых Конгрессом для контроля за деятельностью аппарата исполнительной власти в рамках системы «сдержек и противовесов», особое место занимают его расследовательские полномочия. Эти полномочия относятся кчислу подразумеваемых и не могут быть выведены из какого-либо конкретного положения Конституции.

Хотя Конституция и Отцы-основатели нигде не упоминают о расследовательских полномочиях законодательной власти, фактически этим правом в той либо иной мере располагали еще колониальные законодательные собрания. Оно было заимствовано из парламентской практики Британии.

В американской литературе в настоящее время почти не ставится под сомнение тот факт, что «Конституция предоставляет Конгрессу подразумеваемое полномочие проверять деятельность исполнительной ветви власти»[144]144
  Hamilton J. The power to probe. – N.Y., 1977. – P. 160.


[Закрыть]. Обратная сторона этого полномочия Конгресса – обязанность исполнительной власти предоставлять законодателям требуемую ими информацию – ожесточенно отрицалась администрацией Р. Никсона в период Уотергейтского дела. Позиция Белого дома сводилась к тому, что привилегия исполнительной власти позволяет Президенту и его агентам удерживать любую информацию, хотя сама привилегия исполнительной власти имеет такую же базу в писаной Конституции, что и расследовательские полномочия Конгресса. Когда генеральный атторней Ричард Кляйндинст был вызван в апреле 1973 г. на совместное заседание трех подкомитетов сенаторского комитета по правительственным операциям и юридического комитета, то он заявил, что «доктрина разделения властей предоставляет Президенту конституционное право по своему усмотрению удерживать определенные документы и информацию, находящуюся в его владении или во владении исполнительной ветви власти, от насильственных процессов законодательной либо судебной ветви правительства, если он полагает, что раскрытие повредит должному осуществлению его конституционных функций»[145]145
  Hamilton J. Op.cit. – P. 157.


[Закрыть].

Сейчас, конечно, политический климат другой, нет «уотергейтского ожесточения» в отношениях всех трех властей, но, как говорят англичане, «под пеплом всегда есть огонь».

Расследовательские полномочия к настоящему времени признаны конституционными в ряде решений Верховного суда. Так, в решениях по делам «Соединенные Штаты против Рамли» (1953) и «Утоткинс против Соединенных Штатов» (1957) было записано, что «важной обязанностью представительного органа является усердное наблюдение за всеми делами правительства». Суд отметил, что «право Конгресса на проведение расследований… охватывает проверку департаментов федерального правительства с целью выявления коррупции, неэффективности и расточительства». В этих решениях развивалась идея о том, что без расследовательских полномочий Конгресс не сможет должны образом осуществлять свои конституционные права и обязанности. Без получения необходимой информации, отмечали судьи, нельзя принимать и отменять законы, ассигновать деньги, утверждать президентские назначения, ратифицировать договоры и т. д. «Если Конгресс не будет расследовать деятельность исполнительной ветви власти, – заключает Дж. Гамильтон, – он не сможет информировать народ о состоянии дел в его правительстве. Короче, лишить Конгресс права расследовать – это значит кастрировать его»[146]146
  Ibid. —Р. 161.


[Закрыть].

Значительную роль играют систематические расследования, осуществляемые комитетами и подкомитетами Конгресса. Достаточно вспомнить весьма эффективную деятельность сенатского Особого комитета по расследованию президентских избирательных кампаний, возглавляемого сенатором Сэмом Эрвином, который расследовал Уотергейтский скандал. Широкую известность получила деятельность юридического комитета Палаты представителей, которая завершилась принятием статей импичмента, т. е. обвинением Президента Р. Никсона в совершении преступлений и правонарушений. В 1975–1976 гг. особые комитеты Палаты представителей и Сената расследовали деятельность Федерального бюро расследований, Центрального разведывательного управления, Управления военной разведки, Агентства национальной безопасности. Эти расследования завершились скандальными разоблачениями – подготовка заговоров с целью убийства лидеров иностранных государств, запугивание американских граждан, а также совершение иных правонарушений и преступлений.

Для оценки подлинного значения расследовательских полномочий Конгресса, практики их осуществления и конечных результатов необходимо принять во внимание ряд весьма существенных обстоятельств.

Во-первых, человеческие ресурсы, которыми располагает Конгресс при проведении расследований, весьма ограничены: 535 членов обеих палат Конгресса, 1600 технических помощников и экспертов, обслуживающих конгрессменов, и небольшой штат ведомства генерального контролера. Им противостоит громадный федеральный бюрократический аппарат, в состав которого входит более 5 млн гражданских и военных служащих. Эти люди заняты в огромном количестве федеральных исполнительных агентств и иных бюрократических ведомств, нередко делающих свою работу независимо как от Конгресса, так и от Президента.

Во-вторых, любое расследование каких-либо подразделений исполнительной ветви власти, предпринимаемое комитетами Конгресса, означает прежде всего получение соответствующей информации о деятельности подлежащих расследованию ведомств. Получение же такой информации сопряжено с большими трудностями.

Для того чтобы уклониться от предоставления информации комитетам Конгресса, федеральная бюрократия прибегает к различным приемам. «Хитроумный бюрократ знает множество путей, чтобы уклониться от раскрытия фактов»[147]147
  Krasner М.A., Chabasky St. G., Jones D.K. American Government. – N.Y., 1977. – P. 100.


[Закрыть]: великолепно действует обыкновенная хрестоматийная волокита; часто федеральная бюрократия снабжает Конгресс искаженной или просто фальсифицированной информацией; можно завалить расследовательский комитет избыточной и сознательно усложненной информацией, что фактически равносильно отказу в предоставлении информации, и т. д. Нельзя забывать о том, что в эпоху научно-технической революции деятельность многих исполнительных агентств специализирована. Но даже в тех случаях, когда член расследовательского комитета обладает специальными знаниями, это ему мало помогает, так как эксперты-бюрократы всегда могут обвести его вокруг пальца. В американской литературе отмечалось, что всякий раз, когда конгрессмен пытался вторгнуться в сферу таких военных секретов, как производство современного ядерного и ракетного оружия, «он рисковал оказаться в положении самонадеянного и невежественного дурака»[148]148
  Hamilton J. Op.cit. – P. 201.


[Закрыть].

Отсутствие достаточного персонала, затруднения, связанные с получением информации, недостаток экспертов в соответствующих областях резко снижают эффективность применения расследовательских полномочий Конгрессом, но отнюдь не превращают их в бесполезный атрибут.

§§§§ 1. Импичмент

Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках Конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По Конституции импичмент представляет собой судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами Конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются Президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты Палаты представителей и Сената, так как разд. 5 ст. I предписывает: «Каждая палата сама является судьей правомерности выборов, результатов голосования и квалификации своих членов… Каждая палата… может наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и с согласия двух третей – исключать их из своего состава».

Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности[149]149
  Tribe L.H. American Constitutional law. – N.Y., 1978. – P. 216.


[Закрыть]. Весьма скудная практика показывает, что фактически процедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей.

До сих пор ни теория, ни практика не решили окончательно вопроса об основаниях для привлечения к процедуре импичмента. Согласно разд. 4 ст. II Конституции такими основаниями являются «государственная измена, взяточничество или другие тяжкие уголовные преступления и мисдиминоры». Из этого перечня преступлений, подлежащих наказанию в порядке импичмента, в Конституции определяется только измена. Разд. 3 ст. III гласит: «Государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, а также оказание врагам помощи и поддержки».

Понятие «взяточничество» никогда не вызывало сомнений, так как оно достаточно однозначно истолковано в американском праве. Более сложно обстоит дело с понятиями «тяжкое уголовное преступление или мисдиминор». Сюда относятся: злоупотребление вверенными суммами, злоупотребление официальной властью, небрежение должностными обязанностями, посягательство на законодательные прерогативы или их оскорбление и коррупция.

В американской литературе неоднократно высказывались мнения о том, что конституционные основания импичмента, даже при их точной интерпретации, нельзя считать исчерпывающими. Эти основания сводятся только к уголовным преступлениям. Однако возможны ситуации, когда импичмент может быть возбужден за действия, не содержащие в себе состава преступления. Многие американские юристы полагают, что основанием для возбуждения импичмента может послужить любой поступок Президента, подрывающий доверие к федеральному правительству[150]150
  The law of Presidential impeachment. – N.Y., 1974.


[Закрыть]. Некоторые авторы считают, что для импичмента достаточно обвинения в некомпетентности, дурном управлении, моральном несоответствии занимаемой должности. Интересные мнения были высказаны в редакционной статье газеты «Нью-Йорк тайме» в разгар Уотергейтского скандала: «Преступления, за которые должностное лицо может быть привлечено к ответственности в порядке импичмента, подразделяются на две основные категории: это политические преступления, сопряженные с антиконституционным злоупотреблением президентской властью или антиконституционным ограничением прерогатив Конгресса, и преступления, которые носят скорее уголовный характер и касаются таких правонарушений, которые – если бы речь шла об обычном гражданине – могли бы повлечь за собой уголовное преследование, но, когда речь идет о Президенте США, влекут за собой импичмент»[151]151
  The New York Times. – 1973. – Nov. 29.


[Закрыть]. По смыслу сказанного газета отнюдь не исключает возможности возбуждения импичмента по моральным основаниям.

В истории США лишь два президента стали объектами применения процедуры импичмента. В 1867 г. Палата представителей возбудила процедуру импичмента в отношении Президента Эндрю Джонсона на том основании, что он в нарушение положений Акта о продолжительности пребывания в должности 1867 г., признанного впоследствии неконституционным, попытался отстранить от должности военного министра Эдвина Стэнтона. Для признания Э. Джонсона виновным в Сенате не хватило одного голоса. Уже тогда подобное обвинение не рассматривалось как чисто уголовное преступление. Член Палаты представителей Джон Брингэм, возглавлявший группу инициаторов импичмента, писал в 1868 г.: «Достаточным для импичмента тяжким преступлением или мисдиминором является такое, которое по своей природе и последствиям подрывает основные и существенные принципы правительства или причиняет значительный вред публичным интересам и, таким образом, может состоять в нарушении Конституции, закона, официальной присяги, обязанностей, совершенных посредством действия или бездействия или, без нарушения позитивного права, посредством злоупотребления дискреционными полномочиями из низменных побуждений или для низменных целей»[152]152
  Trial of President Andrew Johnson. – N.Y., 1868, —P. 157.


[Закрыть]. Речь, следовательно, идет не об обычных тяжких преступлениях и мисдиминорах, подсудных судам общей юрисдикции, а об особых преступлениях и мисдиминорах, сопряженных с посягательством на конституционную и обычную законность и другие объекты, перечисленные в приведенной цитате. Особенно интересна последняя часть цитаты, где говорится о тяжких преступлениях и мисдиминорах, не сопряженных с нарушениями позитивного права. Таким образом, имеются в виду все-таки моральные проступки.

Достаточный материал для размышления об основаниях импичмента дает деятельность юридического комитета Палаты представителей, который сформулировал статьи импичмента в отношении Президента Ричарда Никсона. Как отмечает Л. Трайб, «эти три предложенные статьи импичмента, одобренные комитетом 27, 29 и 30 июля 1974 г., представляют собой специфическую иллюстрацию современного понимания того, что составляет тяжкое уголовное преступление и мисдиминоры»[153]153
  Tribe L.H. American Constitutional law. – N.Y., 1978. – P. 218.


[Закрыть]. Юридический комитет пришел к убеждению, что Президент Р. Никсон заслуживает «импичмента, суда и отстранения от должности», потому что он препятствовал отправлению правосудия, а также лично и через своих подчиненных и агентов мешал проведению следствия по Уотергейтскому делу, пытался прикрыть, защитить и избавить от ответственности обвиняемых, скрывал их незаконную тайную деятельность. Во второй статье импичмента юридический комитет обвинил Р. Никсона в том, что он в нарушение своей конституционной присяги и вопреки своему конституционному долгу «заботиться о том, чтобы законы должным образом исполнялись», «пытался в нарушение конституционных прав граждан получить через Управление по внутренним доходам конфиденциальную информацию… для целей, не предусмотренных законом…»; в нарушение конституционных прав граждан в незаконных целях использовал Федеральное бюро расследований, Секретную службу и других должностных лиц; создал секретное разведывательное подразделение в ведомстве Президента, которое частично финансировалось за счет фондов избирательной кампании и занималось тайной противозаконной деятельностью, препятствовало отправлению правосудия; незаконно использовал свои полномочия для вмешательства в деятельность исполнительных агентств; препятствовал законным расследованиям, проводимым исполнительными, судебными и законодательными органами.

В третьей статье импичмента юридический комитет установил, что Президент Р. Никсон отказался предоставить комитету требуемую им информацию и документацию, не подчинился судебным повесткам и тем самым помешал Палате представителей осуществлять свои конституционные функции по возбуждению в отношении него процедуры импичмента[154]154
  Полный текст статей импичмента см.: Gunther G. Cases and materials on Constitutional law. – N.Y., 1975.


[Закрыть].

Таким образом, только в ст. I и частично в ст. II импичмента содержатся обвинения, которые могут рассматриваться как нарушение Президентом федерального уголовного законодательства.

В общих чертах процедура импичмента определяется ст. I Конституции. В разделе 2 сказано, что только Палата представителей имеет право возбуждать преследование в порядке импичмента. Более подробно говорится об импичменте в разд. 3: «Сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматривается дело Президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих сенаторов. Приговор по делам импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, официальную или приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужденное таковым образом, тем не менее может в соответствии с законом подлежать привлечению к уголовной ответственности, суду и наказанию по приговору суда».

Процедура импичмента в отношении Президента, вице-президента и других федеральных должностных лиц начинается с внесения в Палату представителей резолюции об импичменте. Резолюция передается либо в юридический комитет палаты, либо в специальный комитет, который рассматривает предъявленные обвинения с точки зрения их значимости и обоснованности. Если комитет одобряет резолюцию, он передает ее на рассмотрение самой Палаты представителей, которая в качестве «Великой общенациональной камеры предания суду» простым большинством голосов принимает статьи импичмента и направляет их Сенату для решения дела по существу. Сенат не может отклонить статьи импичмента, он обязан принять дело к рассмотрению в качестве «Высокого суда импичмента». В случае рассмотрения дела Президента председательствует в Сенате не вице-президент, а председатель Верховного суда. Правила процедуры, которая в целом аналогична судебной, устанавливаются председателем, но могут быть изменены по решению большинства сенаторов. Президент и другие лица, подлежащие импичменту, при судоговорении могут сами присутствовать в Сенате либо их представляют атторнеи. После рассмотрения доказательств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сторон Сенат тайным голосованием решает вопрос о виновности. Для вынесения обвинительного вердикта необходимы две трети голосов присутствующих и голосующих сенаторов. Наказание в случае признания виновным состоит в отстранении от должности, но осужденный затем может быть привлечен к ответственности судами общей юрисдикции.

На всех федеральных должностных лиц, подвергнутых процедуре импичмента и признанных виновными, не распространяется президентское право помилования. Это право применяется только к тем лицам, в отношении которых вынесен приговор судом общей юрисдикции. С этой точки зрения представляет интерес странное и неконституционное решение, принятое Президентом Дж. Фордом 8 сентября 1974 г. Оно «обрушилось, как бомба, на сонную американскую публику»[155]155
  Kurland Ph. Op.cit. – P. 136.


[Закрыть]. Дело в том, что в ходе слушаний и расследований Уотергейтского дела выяснилось, что Р. Никсон совершил значительное число не только должностных злоупотреблений, но и самых ординарных уголовных преступлений. В связи с этим возник вопрос о привлечении его к судебной ответственности в общем порядке вне зависимости от того, будет он признан виновным Сенатом или нет. Вынужденный уход в отставку Р. Никсона с должности президента пресек процедуру импичмента, но оставил открытым вопрос о его уголовной ответственности.

Будучи вице-президентом, а также после вступления в должность президента Дж. Форд высказывался против помилования Р. Никсона, ссылаясь на то, что «американский народ этого не потерпит». На своей пресс-конференции 28 августа 1974 г. Дж. Форд в полном соответствии с американским конституционным правом заявил, что вопрос о помиловании Р. Никсона не может быть решен до тех пор, пока суд не предпримет в отношении него соответствующих действий. И тем не менее спустя десять дней он, вопреки Конституции, своим решением освободил Р. Никсона от имеющей быть уголовной ответственности.

Трудно сказать, станет ли это беспрецедентное решение образцом для других президентов в аналогичных ситуациях и как оно будет истолковано кругом лиц, к которым оно может быть применено. Во всяком случае, это решение является не только свидетельством недальновидности Дж. Форда, но и лишним доказательством того, что президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом.

До Уотергейтского скандала импичмент почти единодушно считался спящей прерогативой Конгресса, практически мало значимой. До инцидента с Р. Никсоном импичмент применялся 13 раз, и только в четырех случаях подвергнутые этой процедуре были признаны Сенатом виновными и отстранены от занимаемых ими должностей. Из 13 федеральных должностных лиц, в отношении которых была возбуждена процедура импичмента, один был сенатором, один военным министром, один президентом, а 10 были федеральными судьями[156]156
  Impeachment and the US Congress. – Congressional Quarterly. – 1974. – Mar. – P. 8, 9.


[Закрыть]. Таким образом, импичмент в руках Конгресса оказался оружием, которое больше использовалось против судебной власти, чем против исполнительной. Однако это отнюдь не означает, что импичмент не может быть использован Конгрессом для результативного влияния на исполнительную ветвь власти. Следует иметь в виду, что импичмент представляет собой чрезвычайно громоздкую процедуру, которая на длительное время может парализовать обычную деятельность законодательного органа страны. Если же эта процедура возбуждена против Президента, то парализованными на время могут оказаться обе ветви власти, а частично и судебная. Поэтому оценивать эффективность импичмента в рамках системы «сдержек и противовесов» следует не с точки зрения частоты его применения (14 раз за 195 лет), а с точки зрения возможности его использования в критических ситуациях. В 1974 г. процедура импичмента не была доведена до конца, но Р. Никсон ушел с поста президента. Импичмент, подобно праву президентского вето, есть оружие стратегическое, а не тактическое. Поэтому он, пребывая втуне, тем не менее оказывает влияние на поведение главы исполнительной ветви власти и всех тех высших федеральных должностных лиц, которые потенциально могут стать его жертвами.