Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§ 5. Законодательный процесс

Процесс принятия законов не ограничен стенами парламента. На долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения. В этом смысле собственно законодательная процедура может рассматриваться как одна из стадий законодательного процесса.

Законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован. Это касается как самой процедуры, так и формы законодательных актов.

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы. Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.

Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты – законодательные предложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законодательных предложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

В Парламенте Великобритании внесение публичных и финансовых биллей осуществляется тремя способами: 1) внесение билля с предварительного разрешения палаты; 2) внесение билля после предварительного уведомления; 3) внесение билля путем передачи его из Палаты лордов в Палату общин.

В Конгрессе США процедура внесения законопроектов крайне проста: в Палате представителей билль опускается в специальный ящик, в Сенате акт внесения сопровождается краткой речью автора билля. В индийском Парламенте внесение билля также лишь в редких случаях сопровождается краткими прениями.

2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях. Несмотря на внушительность процедуры, эта стадия законодательного процесса оказывает далеко не решающее влияние на судьбу законопроекта. В зависимости от особенностей регламента общие дебаты проводятся либо до рассмотрения законопроекта в комитете (см. далее), либо после доклада комитета. Во многих странах палаты на этой стадии превращают себя в «комитеты всей палаты», что делается для упрощения процедуры и сокращения прений.

Во всех странах применяются различного рода правила и приемы, резко ограничивающие парламентскую свободу слова. Так, в Великобритании депутат для получения права на выступление должен «поймать глаз спикера». Это довольно трудное дело, и поэтому «заднескамеечникам» редко удается выступить. Дебаты ограничиваются самыми различными способами: «закрытие прений» применяется как в палате, так и в комитетах. Любой депутат может внести предложение о немедленном голосовании по обсуждаемому вопросу – в случае принятия такого предложения дебаты прекращаются; эффективным методом ограничения прений является так называемая «гильотина» (по решению палаты на обсуждение законопроекта устанавливается определенное время, по истечении которого дебаты автоматически прекращаются); согласно процедурному правилу «кенгуру» спикер сам решает вопрос о том, какие из предложенных поправок будут поставлены на обсуждение и голосование.

В США также применяется целый ряд способов ограничения прений и ускорения прохождения законопроекта. Согласно действующей практике общие дебаты начинаются после того, как палата преобразует себя в «комитет всей палаты по положению всего Союза». Время на проведение дебатов, установленное «единодушным согласием палаты», по предложению председателя может продолжаться от одного часа до нескольких дней. Рядовому депутату редко удается высказать свое мнение, так как в комитете всей палаты, даже получив слово, оратор ограничен пятиминутным регламентом. Но и на пленарных заседаниях прения скомканны. Формально депутат может говорить в течение часа, но случается это крайне редко. Время для выступления распределяет председатель соответствующего комитета. Обычный регламент – 5—10 минут. Ограничивается не только время для выступлений, но и продолжительность самих дебатов. Комитет правил своим приказом может сократить прения по всем биллям, за исключением финансовых, может прекратить прения и потребовать немедленного голосования. Спикер имеет право отклонить любое предложение как «затягивающее голосование», он может указать палате на то, что она «отклоняется от рассмотрения дел». В Палате представителей часто применяется заимствованный из английской практики «предварительный вопрос» (закрытие прений). В отличие от Палаты представителей, прения в Сенате не ограничены. Они могут быть закрыты по требованию 3/5 сенаторов (это правило применяется очень редко). Благодаря этой особенности регламента в Сенате процветает флибустьерство. Противники билля, используя действующий в Конгрессе принцип дисконтинуитета (прерывистость сессий Парламента; в силу этого принципа незавершенный билль не может быть перенесен с одной сессии на другую), могут провалить законопроект, выступая с непомерно длинными речами. Этим приемом обычно пользуются диксикраты[102]102
  Сенаторы – представители южных штатов.


[Закрыть] с целью воспрепятствовать прохождению прогрессивных законопроектов. Так, сенатор Аллен из Небраски говорил 14 часов подряд, сенатор Бильбо в 1944 г. – в течение двух дней. В 1960 г. сенаторы-диксикраты устроили обструкцию, которая продолжалась около месяца. Аналогичная практика применяется в японском Парламенте. Только в 1935–1942,1965—1966,1975–1978 гг. одна партия (это всегда были демократы) имела достаточное большинство мест в Сенате для борьбы с флибустьерством.

В Индии дебаты по законопроекту, проводящиеся после доклада комитета, ограничены содержанием доклада и основными принципами билля. Продолжительность дебатов, а также распределение времени между фракциями устанавливается совещательным комитетом по парламентским делам, решение которого утверждается палатой. Во время дебатов каждая партия получает определенное количество времени, пропорциональное численности соответствующей фракции.

Ограничения прений в парламентской практике Индии – обычное явление. Их форма заимствована у британского Парламента.

В Италии закрытия дебатов могут потребовать группы депутатов либо в Палате депутатов, либо в Сенате. В случае принятия подобного предложения прения сразу прекращаются. Применяется также отбор поправок для обсуждения и голосования. Аналогичная процедура имеет место в парламентах Франции, Дании, Бельгии, Голландии и ряда других стран.

Значение парламентских дебатов в современную эпоху приобрело особый характер, так как во многих странах они транслируются по телевидению.

3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах – важнейшая стадия законодательного процесса. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется прежде всего изменением характера деятельности парламентов. Фактическая роль парламентских комитетов зависит наряду с прочими обстоятельствами от формы правления. В парламентарных странах, как правило, комитеты играют меньшую роль, здесь основная работа по составлению законопроектов осуществляется непосредственно правительством и подчиненными ему административными ведомствами. В президентских же республиках парламентские комитеты фактически решают судьбы законодательства, но работают они в тесном контакте с исполнительным аппаратом власти. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом.

Каждую сессию в Конгресс поступает в среднем около 12–13 тыс. биллей и резолюций, 90 % которых навсегда остаются в архивах соответствующих комитетов. Работа комитетов над принятыми к производству биллями распадается на две стадии. На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. При этом заслушиваются мнения правительственных учреждений, представителей различных организаций, свидетелей и экспертов. Собрав нужную информацию, комитет приступает к главной части своей работы, которая называется «исполнительная сессия» и в отличие от первой стадии, проводящейся публично, носит конфиденциальный характер. Именно на этом этапе работы комитет решает главный вопрос: будет ли сделан палате доклад по биллю и если да, то какой характер будет носить этот доклад. Комитет может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, может выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить название и редакцию билля; он может составить совершенно новый билль, ничего общего не имеющий со старым. Комитет, таким образом, обладает в отношении билля дискреционными полномочиями и не связан никаким поручением или указанием палаты. Подобные полномочия комитетов превращают их в самостоятельные законодательные коллегии, решения которых санкционируются палатами. Комитеты Палаты представителей и Сената являются автономными органами, которые действуют совершенно независимо и не подвержены внешнему влиянию со стороны партийных лидеров, фракции большинства и президента. В американской литературе их называют «маленькими законодательными собраниями».

Итак, американские законодательные комитеты отличаются следующими особенностями: а) каждый комитет обладает определенной предметной компетенцией, т. е. является специализированным; б) все законодательные комитеты – постоянно действующие органы, они создаются палатами на весь срок полномочий; в) в отношении биллей, поступивших на их рассмотрение, они обладают неограниченными полномочиями.

Значительными полномочиями обладают постоянные специализированные комиссии итальянского Парламента, которым палаты в соответствии со ст. 72 Конституции могут передать право окончательного утверждения законопроектов. Однако законопроект до его окончательного утверждения может быть возвращен в палату, если правительство или 1/10 часть членов палаты, или 1/5 часть комитета потребуют его обсуждения и голосования в самой палате либо передачи законопроекта на его окончательное утверждение голосованием без обсуждения.

Система законодательных комитетов Великобритании обладает рядом индивидуальных особенностей. Палата общин имеет в настоящее время несколько постоянных комитетов, из которых специализированы два – комитет по делам Шотландии и комитет по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается наименованием их по начальным буквам латинского алфавита – А, В, С и т. д. Кроме названных, есть еще два постоянных комитета – Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса. Распределение всех биллей по комитетам (за исключением финансовых) производится спикером Палаты общин. Английские законодательные комитеты не обладают дискреционными полномочиями. Палата, направляя билль в постоянный комитет, сопровождает его своими рекомендациями, которые носят обязательный характер. Эти рекомендации вырабатываются палатой на стадии второго чтения, так что комитет получает билль, который в принципе уже одобрен палатой (в Конгрессе США комитет рассматривает билль до стадии второго чтения, а само второе чтение представляет собой формальное обсуждение и одобрение лишь тех биллей, которые уже одобрены комитетом). Английский законодательный комитет в отличие от американского рассматривает билль в соответствии с рекомендациями палаты. Он может вносить в него поправки, дополнения и изменения, но он не может самостоятельно отклонить билль. Палата сохраняет за собой право проверки результатов работы комитета. Если комитет не внес никаких поправок и дополнений, то доклад не заслушивается и билль сразу же передается на стадию третьего чтения. Если поправки и дополнения имели место, то доклад комитета палате обязателен.

Английские законодательные комитеты выгодно отличаются от американских. Они не узурпируют законодательные полномочия Палаты общин, а в значительной степени играют роль вспомогательных органов.

Весьма своеобразный характер носит система законодательных комитетов Парламента Индии. До принятия Конституции 1950 г. в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались в соответствии с номенклатурой министерств и фактически их обслуживали. В настоящее время действует новая система комитетов, которые создаются на основе правил процедуры, разработанных после принятия Конституции.

Билль, поступивший в индийский Парламент, либо направляется в специальный или объединенный (состоящий из членов обеих палат) комитет, либо публикуется до передачи в комитет для выяснения общественного мнения.

В случае принятия предложения об опубликовании билля секретариат соответствующей палаты обращается к правительствам штатов с просьбой опубликовать билль в местной печати, запросить мнение государственных и общественных организаций и т. д. По получении информации от правительств штатов секретариат соответствующей палаты знакомит с нею депутатов. Затем депутат, ответственный за билль, вносит предложение о передаче его в специальный или объединенный комитет. В исключительных случаях председатель соответствующей палаты может поставить билль на обсуждение, не направляя его в комитет.

Когда вносится предложение о передаче билля в специальный комитет, депутат, ответственный за билль, должен предложить персональный состав комитета, а также указать, к какому сроку специальный комитет должен представить палате свой доклад по биллю. При направлении билля в объединенный комитет депутат – автор законопроекта – также должен назвать имена его членов. В объединенном комитете число членов от Народной палаты относится к числу членов от Совета штатов как 2:1. Это означает, что в любом случае, т. е. при направлении билля как в специальный, так и в объединенный комитет, судьба его решается нижней палатой Парламента. Направляя билль в комитет, палата не только снабжает его своими рекомендациями, но и указывает, в соответствии с какими правилами процедуры он должен работать. Основная задача комитета – привести билль в соответствие с рекомендациями палаты. Доклад комитета публикуется, распространяется среди депутатов, после чего проводятся общие дебаты.

Итак, законодательные комитеты индийского Парламента обладают следующими особенностями: а) они являются временными, т. е. создаются для каждого конкретного билля; б) их компетенция и процедура определяется решениями соответствующей палаты; в) никакими дискреционными полномочиями они не обладают. Законодательные комитеты индийского Парламента являются вспомогательными органами палат и действуют строго в соответствии с их рекомендациями.

Ни один парламент в современных странах не может работать без законодательных комитетов, которые должны играть роль вспомогательных органов. Однако иногда на практике эти комитеты превращаются в нормоустанавливающие органы. Примерно такую роль играют законодательные комитеты в США, ФРГ, Италии, Франции и многих других странах.

4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен, является заключительной стадией перед передачей его в другую палату (в однопалатных парламентах законопроект после принятия направляется главе государства для получения санкции и промульгации). Эта стадия – третье чтение – состоит из постатейного голосования и принятия законопроекта в целом. В парламентской практике применяются различные способы голосования, причем некоторые из них восходят к глубокой древности. В англосаксонских и некоторых других странах применяется голосование «криком» и «ногами», которое существовало еще в Спарте. В первом случае сторонники и противники поставленного на голосование предложения по очереди кричат соответственно «да» и «нет», а председательствующий на слух определяет, кто кричит громче. Если депутаты выражают сомнение в справедливости суждения председательствующего, то проводится голосование вставанием. В США, Великобритании, Индии и ряде других стран применяется «голосование делением»: сторонники и противники предложения проходят в разные двери мимо счетчиков, которые и определяют результаты голосования. В важных случаях используется поименное голосование с занесением его результатов в протокол палаты. Проводятся голосования с вызовом на трибуну, бюллетенями, поднятием рук и т. д. В настоящее время в парламентах ряда стран (Палата представителей США, Финляндия, Швеция) для подсчета голосов применяются электронные машины.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

5. Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парламентам.

Во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. Следует иметь в виду, что во многих странах (США, Великобритания, Канада, Аргентина, Индия) финансовые законопроекты могут быть внесены только в нижнюю палату. Для окончательного принятия идентичный текст законопроекта должен быть одобрен обеими палатами. В случае возникновения разногласий применяется процедура выработки согласованного решения.

Примирительная процедура имеет место в тех бикамеральных парламентах, где обе палаты обладают одинаковыми правами и соглашение между ними может быть достигнуто только на основе компромисса. Если одна из палат окончательно отвергает законопроект и не идет на уступки, то такой законопроект считается отвергнутым и в силу принципа дисконтинуитета не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.

Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляются разными методами.

Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно. Процедура челнока весьма сложна и громоздка. Примирение достигается самими палатами на пленарных заседаниях, что отвлекает палаты от их повседневных дел и затягивает законодательный процесс.

Метод согласительных комитетов состоит в том, что процедура примирения осуществляется не самими палатами, а по их поручению особыми органами, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Подобный способ применяется в Конгрессе США. В случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председатели обеих палат назначают на паритетных началах согласительный комитет. Этот орган, не связанный никакими рекомендациями (до 1974 г. он работал негласно), имеет целью добиться принятия компромиссного решения по биллю. О принятом решении согласительный комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложение, либо отклонить целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения.

Процедура преодоления возражений верней палаты применяется в тех бикамеральных парламентах, где верхней палате предоставлена роль сдерживающего начала. Возражения верхних палат в этих парламентах могут быть преодолены нижними палатами в соответствии с установленными процедурными правилами. Существуют два основных способа преодоления возражений верхних палат.

Возражение верхней палаты преодолевается самой нижней палатой посредством повторного принятия спорного законопроекта. Эта система применяется в подавляющем большинстве двухпалатных парламентов. Наиболее типичными являются английский и французский варианты.

В Великобритании право Палаты лордов окончательно отвергать принятые Палатой общин билли было впервые ограничено Актом о Парламенте 1911 г. Согласно этому закону лорды были лишены права вносить поправки к финансовым биллям. Что касается опротестованных Палатой лордов нефинансовых публичных биллей, то они направляются монарху для получения королевской санкции, если Палата общин на трех последовательных сессиях одобрит спорный законопроект, с тем, однако, чтобы между днем второго чтения на первой сессии и днем принятия его на третьей сессии прошло не более одного года (до 1949 г. – не более двух лет). Английский метод преодоления возражений верхней палаты достаточно громоздок, но он исключает вмешательство правительства в эту процедуру.

В Y Французской Республике преодоление разногласий между Национальным собранием и Сенатом регламентируется ст. 45 Конституции, согласно которой любой законопроект или законодательное предложение последовательно рассматривается в обеих палатах Парламента для принятия идентичной редакции.

Если в результате разногласий между двумя палатами законопроект или законодательное предложение после двух чтений в каждой палате или после одного чтения в каждой из них не принимается, а правительство заявляет о необходимости срочно его рассмотреть, премьер-министр вправе созвать заседание смешанной паритетной комиссии, обязанной предложить новый текст по спорным вопросам.

Текст, подготовленный смешанной комиссией, правительство представляет на одобрение обеих палат. Ни одна поправка не может быть принята без согласия правительства.

Если смешанной комиссии не удается принять согласованный текст или этот текст не будет принят на условиях, предусмотренных предыдущим абзацем, правительство может после нового чтения в

Национальном собрании и Сенате потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. В этом случае Национальное собрание возвращается к тексту, выработанному смешанной комиссией, либо к последнему принятому им тексту, измененному в случае необходимости одной или несколькими поправками, принятыми Сенатом.

Таким образом, хотя формально право окончательного решения законодательного конфликта остается за Национальным собранием, фактически это делает правительство, которое подчинено Президенту.

Преодоление возражений верхней палаты посредством созыва совместного заседания палат для принятия окончательного решения по спорному вопросу. Эта процедура детально регламентируется индийской Конституцией. Если законопроект, принятый одной из палат индийского Парламента, отвергается другой палатой целиком, то вступает в силу процедура, предусмотренная ст. 108 Конституции. Принятый одной из палат билль может встретить в другой палате отдельные возражения. Если палата, в которую билль был внесен, согласится с ними, то билль считается принятым и направляется Президенту. Если же возражения отклоняются, то палаты пытаются добиться соглашения путем переговоров. Если соглашение не достигнуто, то коллизия преодолевается в соответствии с положениями ст. 108. Наконец, палата, получившая билль, может вообще оставить его без внимания, в этом случае также действует ст. 108.

В том случае, если принятый одной из палат законопроект целиком отвергается другой палатой, либо палаты не приходят к соглашению в отношении поправок, либо билль находится в другой палате более шести месяцев без рассмотрения, применяется следующая процедура, предусмотренная подп. «с» п. 1 ст. 108 Конституции: «Президент может, если билль не отпал по причине роспуска Народной палаты, объявить палатам либо посланием, если они заседают, либо публичным заявлением, если они не заседают, о своем намерении призвать их встретиться на совместном заседании с целью обсуждения и принятия такого билля».

На совместном заседании обеих палат, которое проводится согласно правилам процедуры Народной палаты, принимается окончательное решение по спорному биллю. Голосование проводится не по палатам, а персонально, что ставит Народную палату в привилегированное положение, поскольку она по своему составу более чем вдвое превосходит Совет штатов. Таким образом, даже в отношении нефинансовых биллей Совет штатов не может принять окончательного решения, ибо любое его возражение опрокидывается Народной палатой.

Японская Конституция, не исключая возможности созыва совместного заседания палат для преодоления возражения Палаты советников, предусматривает повторное одобрение спорного законопроекта Палатой представителей большинством в 2/3 голосов.

Во всех названных парламентах верхние палаты наделены меньшими правами в законодательном процессе, поэтому речь в данном случае идет не о процедуре примирения, а о преодолении возражения верхних палат.

6. Санкционирование и промульгация законопроектов, одобренных парламентами, представляет собой заключительную стадию законодательного процесса. Вопрос о санкционировании законопроектов и применении права вето был рассмотрен в главе 8 учебника. Что касается промульгации, т. е. опубликования закона в официальном органе, то она осуществляется главой государства в установленные законом сроки, но может быть и ускорена, если парламент признает закон срочным. Статья 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее, типичное для большинства стран, положение: «Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок».

Согласно Конституции Франции 1958 г. закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи правительству. Это положение не действует в том случае, если Президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконституционности закона перед Конституционным советом.