Текст книги "Конституционное (государственное) право зарубежных стран"

§ 2. Особенности форм правления в постсоциалистических государствах

1. Общая характеристика форм правления. В основу организации государственной власти всех постсоциалистических государств положен принцип разделения властей. Например, Конституция Казахстана прямо указывает, что взаимоотношения трех ветвей власти складываются с использованием системы сдержек и противовесов (ч. 4 ст. 3). Фактически в этой Конституции доктрина разделения властей предстает в ее первоначальном варианте, при котором все власти в государстве должны действовать самостоятельно, но взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга.

Формы конституционной реализации принципа разделения властей в постсоциалистических государствах заметно различаются.

В большей части зарубежных стран СНГ преобладает президентская (например, Беларусь и Казахстан) либо «суперпрезидентская» форма правления (наиболее типичным примером в этом отношении служит Туркменистан).

В государствах Центральной и Восточной Европы в основном действует парламентарная форма правления. Некоторые элементы президентской республики присущи Польше и Румынии (они исторически ориентировались на французскую модель государственного устройства), что дает основание характеризовать их как парламентско-президентские республики. Тенденция к переходу к смешанной форме правления прослеживается также в конституционном развитии Болгарии.

2. Институт президентской власти. Следует подчеркнуть, что институт президента давно известен странам Центральной и Восточной Европы, в рамках режима народных демократий он существовал в Румынии, Чехословакии, Венгрии, Югославии. В настоящее время этот институт действует во всех постсоциалистических странах в тех формах, которые предопределены соответствующей формой правления.

В парламентских республиках президент наделен в основном представительскими функциями. Так, например, по Конституции Латвии Президент «представляет государство в международных отношениях, назначает латвийских и принимает иностранных дипломатических представителей» (ст. 41). Многие свои полномочия он осуществляет с санкции Сейма. Так, он ратифицирует международные договоры и объявляет войну на основании постановления Сейма (ст. 41 и 43). Президент не несет политической ответственности за свою деятельность. Все его распоряжения должны быть контрасигнованы главой правительства либо министром, которые принимают на себя всю ответственность за политические либо иные последствия его распоряжений (ст. 53). Президент Республики может поставить вопрос о роспуске Сейма. В этом случае должен быть проведен референдум. Если за роспуск Сейма проголосует большинство избирателей, проводятся новые выборы, но если большинство избирателей высказывается против роспуска Сейма, в отставку должен уйти сам Президент (ст. 48, 50). В целом, правовой статус Президента Латвии заметно ослаблен даже в сравнении с президентами других парламентских республик. Во многом это обусловлено тем обстоятельством, что он не только избирается, но и может быть отрешен от должности большинством голосов членов Сейма (ст. 36, 51).

В тех государствах Центральной и Восточной Европы, где восприняты элементы президентской формы правления, президент в политической системе занимает совершенно иное место.

Так, Конституция Польши устанавливает, что Президент «является верховным представителем Республики Польша и гарантом непрерывности государственной власти… следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимости его территории» (ст. 126).

Во многом сходным образом закреплен общий статус Президента Румынии. По Конституции он «представляет румынское государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны… следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей. В этих целях Президент осуществляет функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом» (ст. 80).

Президенты Польши, Румынии, Болгарии, ряда других государств Центральной и Восточной Европы избираются непосредственно населением, что служит дополнительным источником их властных полномочий.

Впрочем, непосредственно в самих конституциях за ними закреплен самый широкий круг полномочий. Так, Президент Румынии предлагает кандидатуру на должность Премьер-министра и назначает Правительство на основе вотума доверия, выраженного Парламентом. В случае реорганизации Правительства или образования в нем вакансии он по предложению Премьер-министра отзывает и назначает отдельных членов Правительства (ст. 85). Президент Румынии может принимать участие в заседаниях Правительства, при этом он председательствует на таких заседаниях (ст. 87). Он может обращаться к Парламенту с посланиями по основным проблемам политического развития страны (ст. 88). Президент может распустить Парламент, если Парламент отказывает в доверии формируемому им Правительству (ст. 89). Кроме того, он наделен правом проводить референдумы (ст. 90), заключать международные договоры и представлять их на ратификацию Парламенту (ст. 91), вводить военное или чрезвычайное положение (ст. 93) и т. д.

В конституциях стран СНГ формально различаются две модели института президентской власти: в Армении, Беларуси, Казахстане, Киргизии президент выступает как глава государства, в Азербайджане, Грузии, Туркмении, Узбекистане он наделен полномочиями главы государства и главы исполнительной власти. Впрочем, такие различия обусловливают незначительные расхождения в общей характеристике президентской власти. Во всех странах СНГ президенты избираются непосредственно населением, и практически повсеместно они выступают как центральные институты государственной власти, олицетворяя единство власти и незыблемость существующего конституционного строя.

Так, Конституция Беларуси трактует правовой статус Президента Республики следующим образом: «Президент Республики Беларусь является главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти. Президент обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом» (ст. 79). Естественно, подобные общие формулировки самым подробным образом раскрываются в соответствующих конституционных нормах, в которых закреплены полномочия Президента Республики Беларусь (ст. 84–85 и др.).

3. Правовой статус правительства. Порядок формирования и правовой статус правительств постсоциалистических государств различаются в зависимости от существующей формы правления.

В президентских республиках правительство формируется президентом в основном безотносительно к воле парламента. Так, например, в Казахстане Президент представляет депутатам только кандидатуру Премьер-министра. Остальные члены Правительства назначаются Президентом по представлению Премьер-министра. По Конституции Правительство несет ответственность перед Президентом. Он может «по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена» (подп. 7 ст. 70). Вместе с тем Конституция Казахстана закрепляет соответствующие формы подотчетности Правительства перед Парламентом: Парламент не только заслушивает программы и отчеты Правительства, но и может вынести ему вотум недоверия (подп. 6 ст. 53). Впрочем, право принятия решений по этому вопросу принадлежит Президенту. Он может не согласиться с отставкой Правительства. В этом случае распускается Парламент, а Правительство продолжает исполнять свои функции до следующих выборов и формирования нового депутатского корпуса. Каждая из палат Парламента может потребовать также отставки отдельных министров в случае неисполнения ими законов Республики (подп. 6 ст. 57). Но и в этом случае Президент может не согласиться с мнением депутатов. И только повторное (не ранее чем через шесть месяцев) решение палаты Парламента, принятое большинством в две трети голосов, автоматически влечет за собой отставку члена Правительства.

Иным образом складывается порядок формирования правительства в государствах со смешанной формой правления.

Так, в Румынии Президент представляет кандидатуру на должность Премьер-министра только после консультаций с партией либо коалицией партий, которые имеют большинство мест в Парламенте. Кандидат на должность Премьер-министра представляет Парламенту программу и состав будущего Правительства. Вотум доверия Правительству обсуждается на совместном заседании палат Парламента и принимается большинством голосов сенаторов и депутатов (ст. 102). Правительство несет политическую ответственность только перед Парламентом (ч. 1 ст. 108)и уходит в отставку в случае вынесения ему вотума недоверия большинством голосов сенаторов и депутатов (ст. 112).

В Литве Премьер-министр назначается на должность и освобождается с должности Президентом с согласия Сейма. Назначенный Сеймом Премьер-министр представляет Президенту для назначения кандидатуры на должности министров. Утвержденный таким образом состав Правительства, а также правительственная программа должны быть переданы на рассмотрение Сейма в течение 15 дней со дня формирования Правительства. Полномочия по осуществлению своей деятельности Правительство получает в случае одобрения его программы большинством голосов участвующих в голосовании членов Сейма (ст. 92). Правительство несет солидарную ответственность перед Сеймом за свою деятельность (ст. 96), при этом Конституция устанавливает следующие основания для его отставки: повторное неодобрение Сеймом программы вновь образованного Правительства; вотум недоверия Правительству или Премьер-министру, вынесенный большинством голосов членов Сейма; отставка или смерть Премьер-министра; формирование нового Правительства после выборов сейма; отказ в утверждении Правительства в случае смены более половины его состава. Сейм Литвы может отправить в отставку также отдельных министров, приняв такое решение большинством голосов от общего состава своих членов (ст. 101).

Конституции по сути закрепляют две модели оформления компетенции Правительства. Некоторые из них ограничиваются общей констатацией, что правительство осуществляет исполнительную власть (например, в Чехии). Столь же кратко определяет компетенцию правительства Конституция Румынии: «Правительство согласно своей программе правления, одобренной Парламентом, обеспечивает реализацию внутренней и внешней политики страны и осуществляет общее руководство публичной администрацией» (ч. 1 ст. 101). В других конституциях компетенция правительства закреплена в достаточно подробной форме. Так, согласно Конституции Венгрии Правительство «охраняет конституционный строй, защищает и гарантирует права граждан; обеспечивает исполнение законов; направляет работу министерств и непосредственно подчиненных ему органов, согласовывает их деятельность; посредством сотрудничества министра внутренних дел организует законный контроль за деятельностью местных самоуправлений; обеспечивает разработку социально-экономических планов, принимает меры по их осуществлению; определяет государственные задачи научного и культурного развития и обеспечивает необходимые условиях для их осуществления; определяет государственную систему социального и медицинского обеспечения и заботится о материальных средствах, необходимых для ее деятельности; руководит деятельностью Вооруженных сил, полиции и органов охраны порядка; проводит необходимые мероприятия в интересах предотвращения и ликвидации последствий стихийных бедствий (в дальнейшем опасное положение), угрожающих жизни и безопасности имущества граждан, а также в интересах защиты общественного порядка и общественной безопасности; принимает участие в определении внешней политики, заключает международные договоры от имени Венгерской Республики; обеспечивает решение всех тех задач, которые закон относит к сфере его компетенции» (ст. 35)

4. Законодательная власть. Роль парламента в постсоциалистических государствах неоднозначна. В отдельных странах (преимущественно Центральной и Восточной Европы) действует традиционная модель парламентаризма: законодательная власть наделена в них не просто весомыми полномочиями, фактически она имеет статус первой власти в ряду других разделенных властей. Об этом можно судить, в частности, по тому факту, что в текстах конституций этих стран на первое место поставлены разделы, посвященные парламенту, и только затем конституции обращаются к вопросам организации и полномочий президента, правительства и судебной власти (в странах СНГ таким образом построена только Конституция Азербайджана).

Особенности этой модели парламентаризма можно раскрыть на примере Литовской Республики. Парламент Литвы – Сейм – является высшим представительным и постоянно действующим законодательным органом. В его состав входят 141 депутат, избираемый на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права посредством тайного голосования. Конституция закрепляет за Сеймом широкий круг полномочий: он обсуждает и принимает поправки к Конституции; издает законы; принимает постановления о проведении референдумов; назначает выборы Президента; утверждает предусмотренные законом государственные органы, а также назначает и освобождает от должности их руководителей; одобряет кандидатуру Премьер-министра, представленную Президентом; рассматривает и одобряет представленную Премьер-министром программу Правительства; по предложению Правительства образует или упраздняет министерства; осуществляет контроль за деятельностью Правительства, может выражать недоверие Премьер-министру или министру; назначает судей Конституционного суда, судей Верховного суда, а также председателей указанных судов; назначает и освобождает от должности Государственного контролера, председателя правления Банка Литвы; назначает выборы советов самоуправлений; образует Главную избирательную комиссию и вносит изменения в ее состав; утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением; устанавливает государственные налоги и другие обязательные платежи; ратифицирует и денонсирует международные договоры, рассматривает другие вопросы внешней политики; устанавливает административное деление Республики; учреждает государственные награды; издает акты об амнистии; вводит прямое правление, военное и чрезвычайное положение, объявляет мобилизацию и принимает решения об использовании вооруженных сил (ст. 67).

Не менее широкими полномочиями наделены парламенты Болгарии, Венгрии, Македонии, Словакии, Хорватии, Эстонии, ряда других государств.

Иная модель парламентаризма представлена конституциями государств – участников СНГ. Как правило, функции законодательной власти в них ограничены. Так, например, по Конституции Казахстана Парламент может издавать только те законы, которые касаются вопросов правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; республиканского бюджета; вопросов судоустройства и судопроизводства; образования, здравоохранения и социального обеспечения; приватизации предприятий и их имущества; охраны окружающей среды; административно-территориального устройства Республики; обеспечения обороны и безопасности государства. Все иные отношения должны регулироваться подзаконными актами (ст. 61).

Как уже было сказано, конституции многих зарубежных государств – участников СНГ ограничивают права парламента по формированию правительства и контролю за деятельностью органов исполнительной власти.

Отдельными конституциями допускается возможность подмены представительных органов власти. Так, согласно Конституции Туркменистана Меджлис (парламент) может передать свое право на принятие законов Президенту, впрочем, делегирование не распространяется на вопросы изменения и дополнения Конституции, уголовного и административного законодательства, а также судопроизводства. Законы, изданные Президентом в порядке делегирования, должны быть утверждены Меджлисом. Помимо Меджлиса, в состав которого входят 50 депутатов, законодательная власть принадлежит Халк Маслахаты (Народному Собранию) – высшему представительному органу Республики. В состав Халк Маслахаты входят народные депутаты от каждого административного центра, представители от всех ветвей власти: Президент, депутаты Меджлиса, члены Кабинета министров, председатели Верховного суда, Высшего Хозяйственного суда, Генеральный прокурор, главы административно-территориальных образований среднего и низового звена. К компетенции Халк Маслахаты относятся рассмотрение вопросов о внесении поправок в Конституцию либо принятии новой конституции; заслушивание отчетов Президента о проделанной работе; решение вопросов о проведении референдумов; выработка рекомендаций по основным направлениям социально-экономического и общественно-политического развития страны; решение вопроса об изменении государственной границы и административно-территориальном делении Республики; ратификация и денонсация договоров о межгосударственных союзах и иных международно-правовых образованиях; объявление войны и мира; решение других вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией и законами Республики. Работой Халк Маслахаты руководит Президент Туркменистана либо иной избираемый для этой цели член этого органа.

В заключение следует отметить, что для конституционного развития постсоциалистических государств в целом характерна тенденция к недооценке ценностей парламентаризма и относительному снижению роли парламента.

Контрольные вопросы к главе 15

1. Основные черты постсоциалистической модели конституции.

2. Основы конституционного строя постсоциалистических государств.

3. Особенности конституционного закрепления прав и свобод личности.

4. Вопросы конституционной экономики в постсоциалистических государствах.

5. Конституционные средства обеспечения действия и защиты конституций.

6. Формы правления в постсоциалистических государствах.

7. Институт президентской власти.

8. Правовой статус правительств.

9. Особенности организации и правового статуса законодательной власти.

Программа курса КоНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
для высших учебных заведений по специальности «Правоведение»

Конституционное право зарубежных стран тесно связано с такими дисциплинами учебного плана юридических факультетов и институтов, как теория государства и права, история государства и права, история политических учений, российское конституционное право и международное право.

Связь с другими юридическими дисциплинами определяется спецификой предмета курса: дело не только в том, что в курсе конституционного права зарубежных стран используется понятийный аппарат других юридических дисциплин, важное значение имеет тот факт, что глубокое усвоение студентом материала данной дисциплины предполагает знание истории возникновения и развития зарубежных конституционно-правовых институтов, политико-правовых идей и иного материала, являющегося предметом названных юридических дисциплин. В связи с этим значительное внимание должно быть уделено истории возникновения и развития отечественной науки конституционного права зарубежных стран, ее современному состоянию.

Задачей курса является ознакомление студента-юриста с основными теоретическими положениями науки зарубежного конституционного права и основами конституционного права отдельных стран. Студент должен знать не только материал учебника, но и конституции соответствующих стран, монографическую литературу, а также основные публикации в юридической периодической печати. Необходимые рекомендации содержатся в программе курса конституционного права зарубежных стран и могут быть уточнены и дополнены преподавателем.

Предлагаемая программа допускает возможность преподавания конституционного права зарубежных стран либо в плане сравнительного правоведения, либо в плане страноведческом. Опубликованные к настоящему времени учебники по курсу написаны в соответствии с этими планами преподавания.

Для более углубленного изучения отдельных тем читаются спецкурсы и проводятся спецсеминары как по общетеоретическим проблемам (парламентаризм, правовое положение личности в зарубежных странах, избирательное право и избирательные системы зарубежных стран, теория и практика федерализма и т. д.), так и по проблемам национального конституционного права отдельных стран (основы конституционного права и политические системы США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Индии, Мексики и т. д.).