Текст книги "Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)"

Указание на нарушение либо на причины, которые могут повлечь за собой нарушение прав, свобод или законных интересов административного истца, является по сути правовым основанием административного иска, поскольку здесь от административного истца требуется дать определенную правовую квалификацию спорных правоотношений (сослаться на законы либо иные нормативные правовые акты). Данная квалификация должна быть формально-логически связана с обстоятельствами, на которых административный истец основывает свои требования, и собственно с самими материально-правовыми требованиями;

5) содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования.

«Содержание требований к административному ответчику» – это предмет административного иска (см. комментарий к ч. 1 ст. 46 и ст. 124 КАС).

Под «основаниями и доводами, посредством которых административный истец обосновывает свои требования» следует понимать основание административного иска. Основанием административного иска являются обстоятельства, на которые административный истец ссылается, обосновывая свои материальные требования.

Обстоятельства, на которых основаны административные исковые требования, представляют собой юридические факты, с которыми закон либо иной правовой акт связывают возникновение публичной материально-правовой обязанности административного ответчика, либо юридические факты, которые являются основанием для выводов относительно содержания и действительности определенных нормативных положений. Факты должны излагаться в соответствии с общепринятой юридической терминологией и по возможности лаконично. Обычно за изложением конкретного юридического факта сразу следует ссылка на определенное доказательство, которое этот факт подтверждает;

6) сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом.

Это требование сводится к тому, что в тексте искового заявления административный истец должен сделать ссылку на конкретные действия, которые доказывают соблюдение им этого порядка. О конкретных доказательствах соблюдения истцом досудебного порядка см. комментарий к п. 6 ч. 1 ст. 126 КАС.

О досудебном порядке урегулирования споров см. комментарий к ч. 3 ст. 4 КАС;

7) сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась.

В отличие от досудебного порядка урегулирования спора подача жалобы в порядке подчиненности не является условием для доступа к судебной защите. В то же время если такая жалоба подавалась, то игнорировать ее содержание и ответ вышестоящего органа неразумно – скорее всего, основные доводы спорящих сторон в них уже изложены, а потому суд более экономно и эффективно может провести судебные процедуры;

8) иные сведения в случаях, если их указание предусмотрено положениями КАС, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел (см., например, ч. 3 ст. 42, ч. 2 ст. 209 КАС);

9) перечень прилагаемых к административному исковому заявлению документов.

О документах, прилагаемых к административному исковому заявлению, см. комментарий к ст. 126 КАС.

Перечень прилагаемых документов излагается в конце искового заявления. Перечисляя приложенные к исковому заявлению документы, целесообразно указывать количество страниц (листов) документа, а также представлен документ в подлиннике или в копии.

3. В административном исковом заявлении, подаваемом в защиту прав, свобод и законных интересов группы лиц, должно быть указано, в чем состоит нарушение их прав, свобод и законных интересов.

Об обращении в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением см. ст. 42 КАС.

По сути, требование ч. 3 комментируемой статьи является конкретизацией правила, требующего от административного истца указывать сведения о том, какие его права, свободы и законные интересы нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение (см. п. 4 ч. 2 данной статьи).

4. В административном исковом заявлении административный истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Как указывалось ранее, ссылки на конкретные доказательства принято делать в связке с изложением определенного юридического факта.

Перечень доказательств, на которые ссылается административный истец в тексте административного искового заявления и которые к нему прилагаются, не является окончательным – при рассмотрении дела в суде первой инстанции (а в некоторых случаях и в суде апелляционной инстанции – см. ч. 2 ст. 308 КАС) у истца будет возможность ходатайствовать о приобщении либо об истребовании новых доказательств.

5. В административном исковом заявлении административный истец может изложить свои ходатайства.

Ходатайства (равно как и материально-правовое требование) излагаются в просительной части административного искового заявления.

К числу наиболее типичных из таких обращений можно отнести: – ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины;

– заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску;

– ходатайство об истребовании доказательств;

– ходатайство о вызове свидетеля.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает особенности административного искового заявления применительно к случаям, когда оно подается прокурором, а также государственными органами, должностными лицами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъекте РФ, обращающимися в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц либо публичных интересов.

Применительно к такому исковому заявлению отсутствует требование об указании на соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, а также о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения.

Кроме того, учитывая содержание ч. 1 ст. 39 КАС, при обращении прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в административном исковом заявлении также должны быть указаны причины, исключающие возможность предъявления административного искового заявления самим гражданином.

ВС РФ указал, что в случаях, когда прокурор обращается с иском в интересах Российской Федерации, указания на конкретный государственный орган не требуется145145
  См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2010 г., утв. постановлением Президиума ВС РФ от 16 июня 2010 г.


[Закрыть].

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает порядок направления другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

Впервые в процессуальном законодательстве такой порядок дифференцируется в зависимости от субъекта, ищущего судебной защиты:

а) административные истцы, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями, вправе направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов (например, с нарочным).

Если они не реализовали это право, то направление копий производится судом в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 127 КАС;

б) административные истцы, обладающие государственными или иными публичными полномочиями, обязаны направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или обеспечить передачу указанным лицам копий этих заявления и документов иным способом, позволяющим суду убедиться в получении их адресатом.

Несоблюдение такими административными истцами порядка направления копий является безусловным основанием для оставления административного искового заявления без движения (см. ч. 1 ст. 130 КАС).

О документах, прилагаемых к административному исковому заявлению, см. комментарий к ст. 126 КАС.

8. Административное исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в сети «Интернет» (ч. 8 комментируемой статьи).

Учитывая содержание ч. 2 ст. 45 КАС, следует прийти к выводу, что такая возможность будет реализована после того, как ВС РФ утвердит порядок подачи документов в суды в электронном виде. На настоящий момент нормативный акт, который бы устанавливал такой порядок, не принят.

В соответствии со ст. 2 Закона о введении в действие КАС ч. 8 комментируемой статьи вводится в действие с 15 сентября 2016 г.

1. Если иное не установлено настоящим Кодексом, к административному исковому заявлению прилагаются:

1) уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с частью 7 статьи 125 настоящего Кодекса копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют. В случае, если другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов не были направлены, в суд представляются копии заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора;

2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;

3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;

4) документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя;

5) доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем;

6) документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;

7) иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями настоящего Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

2. Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме.

1. В комментируемой статье указаны документы, которые должны прилагаться к административному исковому заявлению:

1) уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

Указанные документы (с учетом положений ч. 7 ст. 125 КАС) в обязательном порядке должны представляться лишь административными истцами, обладающими государственными или иными публичными полномочиями.

Важно обратить внимание на то, что в суд должны быть представлены документы, подтверждающие не отправку, а именно вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов. В зависимости от способа доставки документами, подтверждающими вручение, будут являться:

а) либо почтовое уведомление о вручении (если копии искового заявления и приложенных к нему документов вручены органом связи);

б) либо расписка (отметка на экземпляре административного искового заявления) соответствующего лица в получении врученных ему документов (если копии искового заявления и приложенных к нему документов вручены лицу, участвующему в деле, непосредственно административным истцом или нарочным).

При подтверждении вручения копий административного искового заявления и приложенных к нему документов распиской соответствующего лица возможны определенные проблемы.

Во-первых, очевидно, что расписываться должно уполномоченное лицо. Однако на стадии возбуждения дела суд фактически лишен возможности проверить полномочия лица, поставившего подпись. Де– факто отсутствует и возможность проверки достоверности подписи лица, принявшего врученные ему документы. Полагаем, в подобных случаях необходимо исходить из презумпции наличия полномочий и презумпции достоверности подписи указанного лица. При этом необходимо учитывать, что поскольку принятие административного искового заявления производится без вызова сторон и к тому же в достаточно сжатые сроки (три дня с момента поступления административного искового заявления в суд – ч. 1 ст. 127 КАС), административный ответчик, равно как и иные лица, участвующие в деле, как правило, лишен возможности опровергнуть указанные презумпции.

Во-вторых, не совсем понятно, как формально-юридически должен разрешаться вопрос о наличии полномочий лица, принявшего врученные ему документы, в тех случаях, когда само это лицо единоличным исполнительным органом административного ответчика либо его представителем не является (например, в принятии документов расписался секретарь или работник канцелярии). Очевидно, что нормы о судебном представительстве в этой ситуации неприменимы, поскольку по смыслу ст. 54 КАС судебное представительство предполагает совершение от имени представляемого предусмотренных законом процессуальных действий, а по буквальному толкованию указанной нормы – вообще только действий по ведению дела. Между тем на момент вручения административного искового заявления иным лицам, участвующим в деле, никакого «дела» не может быть в принципе, поскольку само административное исковое заявление еще не направлено в суд. Иные нормы КАС (помимо норм о представительстве) также не регламентируют данный вопрос.

Полагаем, что, применяя по аналогии положения абзаца второго п. 1 ст. 182 ГК, следует признать, что в случаях, когда в принятии документов расписалось лицо, хотя формально и не уполномоченное, но указавшее свое должностное положение, суд должен исходить из факта надлежащего вручения копий соответствующих документов.

Сформулированные выше презумпции отнюдь не исключают права административного ответчика (иных лиц, участвующих в деле) уже после возбуждения административного дела ссылаться на то, что в действительности копии соответствующих документов им не получались.

Отдельно также отметим, что поскольку в КАС отсутствуют специальные требования к подписи лица, принявшего копии соответствующих документов, какого-либо особого удостоверения такой подписи не требуется. Равным образом не является обязательным проставление лицом, принявшим копии, даты и номера входящей корреспонденции, штампа организации и т.п.

Документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, могут быть представлены как в подлиннике, так и в форме надлежащим образом заверенной копии (ч. 2 ст. 70 КАС).

Административный истец, не обладающий государственными или иными публичными полномочиями, вправе (но не обязан) направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют, заказным письмом с уведомлением о вручении или иным способом, позволяющим суду убедиться в получении адресатом копий заявления и документов. В случае, если такой административный истец не направил другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, закон вменяет ему в обязанность представить в суд копии административного искового заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора;

2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого.

Факт уплаты государственной пошлины плательщиком в безналичной форме подтверждается платежным поручением с отметкой банка о его исполнении. Факт уплаты государственной пошлины плательщиком в наличной форме подтверждается либо квитанцией установленной формы, выдаваемой плательщику банком, либо квитанцией, выдаваемой плательщику должностным лицом или кассой органа, в который производилась оплата (п. 3 ст. 333.18 НК).

Административный истец вправе на стадии предъявления административного иска ходатайствовать о предоставлении отсрочки (рассрочки) либо об уменьшении размера государственной пошлины. Указанное ходатайство может быть изложено либо в виде отдельного документа (тогда оно и будет прилагаться к административному исковому заявлению), либо непосредственно в тексте административного искового заявления. О порядке предоставления отсрочки (рассрочки) в уплате государственной пошлины, а также об уменьшении ее размера см. ст. 333.41 НК.

Если истец освобожден от уплаты государственной пошлины (п. 1 ст. 333.35, ст. 333.36 НК), к административному исковому заявлению должен быть приложен документ, подтверждающий право на получение льготы по уплате государственной пошлины (например, если административное исковое заявление подается инвалидом Великой Отечественной войны, то для подтверждения права на освобождение от уплаты государственной пошлины следует приложить копию удостоверения установленного образца – п. 2 ст. 333.35 НК);

3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств.

Документами, подтверждающими обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, являются письменные доказательства, обосновывающие юридические факты, входящие в основание административного иска (о примерном перечне письменных доказательств см. ч. 1 ст. 70 КАС).

Поскольку одним из принципов административного судопроизводства провозглашен принцип состязательности (ст. 14 КАС), необходимо иметь в виду, что в состязательном процессе каждая из сторон сама определяет, какие доказательства следует предоставлять в обоснование требований и возражений. Поэтому положения п. 3 ч. 1 комментируемой статьи не следует толковать как некую обязанность административного истца приобщить к исковому заявлению все письменные доказательства, которые у него имеются. Подробнее о допустимости оставления без движения административного искового заявления в случаях, когда административный истец не приложил документы, подтверждающие обстоятельства, на которых он основывает свои требования, см. комментарий к ч. 1 ст. 130 КАС.

Документы могут быть представлены как в подлиннике, так и в форме надлежащим образом заверенной копии (ч. 2 ст. 70 КАС);

4) документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС предусмотрено обязательное участие представителя.

На наш взгляд, наличие высшего юридического образования у гражданина не может быть условием доступа к судебной защите; норма п. 4 ч. 1 комментируемой статьи противоречит такому фундаментальному праву, как право на судебную защиту. Гражданин, инициирующий возбуждение административного дела, в котором предусмотрено обязательное участие представителя, по сути, вынуждается к тому, чтобы либо иметь судебного представителя, либо получить высшее юридическое образование. См. также комментарий к ч. 5 ст. 45 КАС;

5) доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если административное исковое заявление подано представителем.

В случае, если представитель действует на основании доверенности, право представителя на подписание административного искового заявления и подачу его в суд должно быть специально в ней оговорено (п. 1 ч. 2 ст. 56 КАС).

Законные представители обязаны приложить к административному исковому заявлению документы, удостоверяющие их статус и полномочия (см. комментарий к ч. 1 ст. 57 КАС). О документах, подтверждающих полномочия руководителей публичных органов, организаций, а также адвокатов, см. ч. 2–4 ст. 57 КАС;

6) документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась.

Документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, определяются специальным законодательством, регулирующим порядок рассмотрения определенной категории споров. Например, для возбуждения административного дела о взыскании обязательных платежей и санкций административный истец обязан приложить копию направленного требования об уплате взыскиваемого платежа в добровольном порядке (ч. 2 ст. 287 КАС).

К указанным документам должно прилагаться доказательство их почтовой отправки административному ответчику (за исключением случаев, когда на самом документе стоит отметка ответчика о его получении).

ВС РФ специально указал на отсутствие досудебного порядка:

а) при обжаловании решений об ограничении права на выезд из Российской Федерации граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных сведениях, отнесенных к государственной тайне, а также граждан, допущенных к таким сведениям до вступления в силу Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114– ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»146146
  См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2003 г., утв. постановлением Президиума ВС РФ от 16 июля 2003 г.


[Закрыть];

б) по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации147147
  См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2004 г., утв. постановлением Президиума ВС РФ от 9 февраля 2005 г.


[Закрыть].

Документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, – это сама жалоба и ответ, полученный от должностного лица (публичного органа);

7) иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями КАС, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Например, в соответствии с ч. 3 ст. 209 КАС к административному исковому заявлению о признании нормативного правового акта недействующим прилагается копия оспариваемого нормативного правового акта.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме (см. комментарий к ч. 2, 3 ст. 45 КАС).

Обратим внимание, что в соответствии со ст. 2 Закона о введении в действие КАС ч. 2 рассматриваемой статьи вводится в действие с 15 сентября 2016 г.