Текст книги "Формирование цифровой экономики в России: вызовы, перспективы, риски"

Глава 3
Цифровизация государственного управления

3.1. Трансформация системы государственного управления в контексте развития цифровой экономики

На современном этапе, в условиях становления и развития цифровой экономики, одной из ключевых является тенденция активной цифровизации системы государственного управления. Как отмечают эксперты ВЭФ, цифровые технологии оказывают существенное влияние на глобальное развитие – как положительное, так и отрицательное. При этом степень, до которой положительное влияние можно максимизировать, а негативное смягчить, во многом зависит от качества государственного управления, в том числе от успешности внедрения цифровых технологий в саму сферу государственного управления, что предполагает формирование соответствующих «цифровых» институтов, нормативно-правовых норм, регламентов, стандартов157157
  The Global Risks Report 2017. 12th Edition. Geneva: World Economic Forum, 2017. www3.weforum.org/docs/GRR17_Report_web.pdf.


[Закрыть].

В нашей стране в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.» поставлены задачи, которые необходимо выполнить правительству страны в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Среди приоритетных – внедрение цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного управления и оказания государственных услуг. Очевидно, что достижение данной стратегической цели потребует реформирования институтов государственного управления, развития новых институциональных форм, позволяющих более эффективно реализовывать государственные функции на цифровой основе.

Однако успешное выполнение данной программы возможно только при условии достижения консенсуса в определении роли, задач и функций государства в условиях цифровой экономики. В этой связи концептуальные подходы к реформированию и цифровой трансформации институтов государственного управления требуют осмысления и разработки новых базовых положений.

Научное обоснование и разработка концептуальных подходов к цифровой трансформации институтов государственного управления основываются на изменении фундаментального понимания сущности государства в современной экономике. В последние два десятилетия проблемы повышения эффективности государственного управления являются важнейшим направлением исследований, результаты которых определяют принципы формирования его новых моделей.

В первую очередь это парадигма «нового государственного управления» (New Public Mmanagement, далее – NPM), которая рассматривает государство как систему сервисных функций; соответственно деятельность государственных служащих сводится к оказанию услуг. И более поздний тренд – «достойное управление» (Good Governance, далее – GG), который предлагает переход от понимания управления как исполнения функций к управлению как сети взаимосвязей государства и граждан: граждане участвуют в принятии управленческих решений, их организации и объединения представлены в системе управления158158
  Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. №3. С. 171.


[Закрыть].

Идеи «нового государственного управления (менеджмента)» и «достойного управления» достаточно хорошо известны в России, они использовались при разработке ряда реформ в сфере государственного управления. В рамках данной главы мы ограничимся рассмотрением ключевых положений, оказывающих существенное влияние на стратегию и подходы к цифровизации государственного управления.

В соответствии с принципами NPM должны стимулироваться развитие рыночных начал внутри государственного сектора и внедрение управленческих технологий из частного бизнеса. В результате приватизации и делегирования ряда государственных полномочий рыночным структурам наблюдается процесс сокращения масштабов государственного управления, вводится принцип платности государственных услуг, а главное – происходит пересмотр обязательств государства и отказ от некоторых из них, связанных, прежде всего, с социальным обеспечением.

В свою очередь, концепция GG впервые была предложена в 90-х гг. прошлого века в документах Программы развития ООН. Основными ее принципами являются: участие; прозрачность; ответственность; эффективность; равноправие и верховенство закона. Добросовестное государственное управление – это осуществление экономической, политической и административной власти при максимальном расширении сферы участия общества в управлении.

Концепция GG выходит за рамки менеджериального контекста, где обществу отводится исключительно роль потребителя государственных услуг и публичных благ. Достойное управление направлено на преодоление таких недостатков нового государственного менеджмента, как второстепенность решения социальных проблем, универсальность предлагаемых методов реформирования вместо учета институционального контекста каждой страны159159
  Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New public management и Good governance // Ars Administrandi. 2014. № 2. С. 45–62.


[Закрыть]. Эта концепция фокусируется на демократичных партнерских отношениях и предполагает развитие различных институциональных форм взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества.

Следует отметить, что в целом реформирование модели государственного управления на основе синтеза идей, принципов и подходов обеих концепций сформировало предпосылки и спрос на активное использование информационно-коммуникационных технологий для повышения качества оказываемых государственных услуг населению и обеспечения эффективного партнерства государства и общества, что нашло отражение в создании и развитии проекта «электронного правительства».

Термин «электронное правительство» (далее – ЭП) содержательно включает значительный контур применения информационно-телекоммуникационных технологий в сфере государственного управления. Эволюция концепции понятия «электронное правительство» в начале нынешнего века представлена в докладах Организации Объединенных Наций (ООН) и Всемирного банка. Так, только за первое десятилетие XXI в. ООН и Всемирный банк подготовили и опубликовали целый ряд исследований различных аспектов электронного правительства. В одном из первых докладов «Сравнительный анализ электронного правительства: глобальная перспектива, определяющая прогресс стран – членов ООН» 2003 г. («Benchmarking E-government: A Global Perspective Assessing the Progress of the UN Member States») дается понятие ЭП в широком смысле – как использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном управлении, а также в узком – как использование информационной среды (Интернет) для предоставления информации и государственных услуг гражданам160160
  Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство как вектор инновационных государственных преобразований в России //Весник РУДН, серия «Политология». 2016. №4. С. 122.


[Закрыть].

Активное внедрение в практику основополагающих элементов концепции GG привело к усложнению представлений о процессах адаптации ИКТ к государственной модели управления. В результате информационно-коммуникационные технологии рассматриваются в качестве инструмента привлечения и расширении участия граждан в проектах электронного правительства, появляются идеи о сетевом взаимодействии.

В более поздних докладах ООН концептуально развивается понятие «электронное правительство», уточняются роли и функций государственных институтов, рассматриваются принципы и проблемы привлечения к государственному управлению институтов гражданского общества, обосновывается тезис об определяющем значении взаимодействия всех участников (государство, бизнес, общество) для повышения качества государственного управления и обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.

Следует отметить, что начиная с 2008 г. в Докладах ООН появляется понятие ЭП как «связанного правительства» (connected government/governance). Данное понятие обобщает результаты развития рассмотренных ранее концепций государственного управления. Ключевыми понятиями модели «связанного правительства» являются: клиентоориентированный подход (Customer Relationship Management); менеджмент знаний (люди, процессы, технологии); прозрачность, интегрированность и доступность информации; безопасность и защита данных; участие институтов гражданского общества в управлении. При этом создание электронного правительства уже рассматривается в качестве необходимого условия повышения эффективности государственного управления и обеспечения инновационного развития страны161161
  Там же. С. 121–128.


[Закрыть].

В «Докладе об информационной экономике за 2017 год», посвященном проблемам растущего влияния и тенденциям развития информационно-коммуникационных технологий, эксперты ООН подчеркивают, «что то, что происходит сегодня, – это только первые дни цифровой экономики. Но уже ясно, что она оказывала и будет далее оказывать глобальное преобразующее воздействие на то, как мы живем, работаем и развиваем нашу экономику»162162
  Доклад об информационной экономике за 2017 год. Издание ООН. 2017. С. V. unctad.org/en/PublicationsLibrary/ier2017_overview_ru.pdf.


[Закрыть].

В свою очередь, Всемирный Банк в докладе 2016 года «Цифровое правительство 2020: перспективы для России» раскрывает новую тенденцию развития модели ЭП – переход к стратегии «цифрового правительства». В докладе отмечается, что страны – лидеры в формировании электронного правительства в настоящее время переходят к следующему этапу трансформации модели государственного управления – к так называемой стадии цифрового правительства. Она подразумевает полный перевод государственных услуг в цифровой формат – от обращения до исполнения, обеспечение трансформации административных процессов на основе принципа «цифровые по умолчанию», построение новой инфраструктуры для цифрового правительства и создание институционального основы для его разработки и реализации163163
  Доклад «Цифровое правительство 2020: перспективы для России». Всемирный Банк. М., 2016. С. 6. documents.worldbank.org/curated/en/690171468181130951/pdf/105318-RUSSIAN-WP-PUBLIC-Digital-Government-2020.pdf.


[Закрыть].

Следует отметить, что рассмотренные базовые принципы и ключевые тенденции трансформации модели государственного управления нашли отражение и в российской стратегии реформ. Так, концепция «сервисной» клиентоориентированной модели управления в рамках NPM оказала существенное влияние на реформирование системы государственного управления в нашей стране. Например, административная реформа в Российской Федерации в 2006–2010 гг. предусматривала введение платности ряда государственных услуг и передачу на аутсорсинг определенных государственных функций для оптимизации деятельности органов исполнительной власти. Предполагалось, что внедрение механизмов аутсорсинга в деятельность органов исполнительной власти обеспечит экономию бюджетных расходов и оптимизацию деятельности, функций и структур органов исполнительной власти.

Однако результаты реформирования системы государственного управления на основе принципов NPM оказались неоднозначны. Так, по мнению А.Е. Городецкого, имитация зарубежного опыта административных реформ в России происходила в условиях существующей практики приватизации власти чиновниками, использования теневых коммерческих схем принятия решений. «В итоге это стало одной из причин возникновения дисфункций государственного аппарата, что привело к росту неэффективности государственного управления»164164
  Городецкий А.Е. Государственное управление и экономическая безопасность. О дисфункциях государственного управления // Аудит и финансовый анализ. 2016. № 6. С. 428.


[Закрыть]. Существующие дисфункции в сфере отечественного государственного управления выступают в качестве фундаментальных институциональных рисков цифровых преобразований, имеют стратегический характер, так как они влияют на механизмы целеполагания, определения задач и институциональных принципов цифровизации государственного управления.

Одним из основных направлений проводимых административных реформ в нашей стране стал поэтапный переход к реализации государственных функций и оказанию государственных услуг в электронной форме. Так, была принята первая редакция Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг. )», которая предусматривала создание институциональных и информационно-технологических условий для формирования системы электронной торговли и перевода государственных и муниципальных закупок в электронную форму. В 2008 г. была утверждена Президентом РФ Стратегия развития информационного общества, определившая цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области применения и развития информационных и телекоммуникационных технологий, а в 2010 г. принята новая государственная программа «Информационное общество (2011–2020 годы)», а также ряд других региональных и ведомственных программ, которые оказали существенное влияние на уровень использования данных технологий в сфере государственного управления.

Однако необходимо определиться, какова главная цель происходящих преобразований и соответствующей цифровой трансформации институтов государственного управления. Как отмечают одни из ведущих экспертов в данной сфере В.В. Иванов и Г.Г. Малинецкий, «говоря о цифровой экономике мы должны четко представлять, что на самом деле речь идет не о создании новой экономики – она и так цифровая, а о переводе экономики на новую технологическую базу, которая, в свою очередь, открывает новые возможности». По сути, речь идет о замене инструментария, в том числе и в системе государственного управления, «переходе к новым технологиям организации государственного управления и экономики, что заслуживает безусловной поддержки»165165
  Иванов В.В. Малинецкий Г.Г. Цифровая экономика: от теории к практике // Инновации. 2017. №12. С. 3–4.


[Закрыть].

По нашему мнению, трансформация институтов государственного управления не должна рассматриваться исключительно как реформирование институтов и функций управления на основе создания новых информационных платформ и электронных систем. Миссия внедрения цифровых технологий в сферу государственного управления заключается в существенном повышении его качества в целях обеспечения прорывного экономического роста страны. Под качеством управления понимается достижение целей в установленные сроки с минимальными затратами общественных ресурсов на основе сочетания эффективности и демократичности, обеспечивающего соответствие деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления.

При этом процесс цифровизации системы государственного управления следует рассматривать в двух ключевых аспектах, как: собственно процесс цифровизации реализации государственных функций и процесс цифровой трансформации институтов государственного управления.

Цифровизация реализации государственных функций – это внедрение цифровых технологий в производство и оказание государственных услуг, реализацию государственные полномочий. В такой логике создание институциональных условий для цифровизации системы государственного управления следует рассматривать в контексте разработки общей законодательной базы цифровизации экономики.

В свою очередь цифровая трансформация институтов государственного управления представляет собой более сложный и длительный процесс реформирования и эволюции институтов, функций, концепций и даже парадигм государственного управления. Этот процесс, с одной стороны, является ответом на современные вызовы происходящей «цифровой революции», а с другой – характеризуется собственными рисками, которые необходимо принимать во внимание.

В этой связи представляется важным определить тенденции, принципы и ключевые риски цифровой трансформации для реализации стратегической задачи повышения эффективности и качества государственного управления в российской экономике.

3.2. Цифровизация органов государственного управления: от электронного правительства к цифровому

В настоящее время проблемы формирования институциональных основ и цифровой среды для повышения эффективности и конкурентоспособности экономики находятся в фокусе внимания российских органов государственного управления. Национальный проект «Цифровая экономика Российской Федерации», с планируемым объемом финансирования свыше 1,7 трлн руб., включает шесть направлений (федеральных программ), в том числе цифровое государственное управление с объемом финансирования 235,7 млрд руб. (см. рис. 3.1).

Рис. 3.1. Бюджет национального проекта «Цифровая экономика» (млрд руб.)

Источник: Национальные проекты: целевые показатели и результаты. На основе паспортов национальных проектов, утвержденных президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. М., 2019. static.government.ru/media/files/p7nn2CS0pVhvQ98OOwAt2dzCIAietQih.pdf.

Следует отметить, что активный этап цифровизации системы государственного управления начался с утверждения в 2010 г. государственной программы «Информационное общество (2011–2020 гг.)», направленной на создание целостной и эффективной системы использования информационных технологий, в том числе в данной сфере (подпрограмма «Информационное государство»).

За прошедший период наша страна достигла определенного прогресса в реализации государственной программы «Информационное общество», в первую очередь, в создании электронного правительства, системы электронного документооборота и предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Получили развитие многофункциональные центры и Единый портал госуслуг (ЕПГУ), началось формирование системы межведомственного электронного взаимодействия базовых государственных информационных ресурсов (национальных баз данных). По оценке Минэкономразвития РФ, уровень удовлетворения граждан качеством предоставляемых государственных услуг достиг в 2017 г. 86,4%166166
  Об итогах деятельности Минэкономразвития России за 2017 год и задачах на 2018 год. Доклад. М.: Министерство экономического развития РФ, 2018.


[Закрыть].

Начиная с 2003 г. ООН проводит исследования, результаты которого отражаются в рейтинге стран мира по уровню развития электронного правительства. На современном этапе индекс развития электронного правительства (The UN Global E-Government Development Index) является наиболее авторитетным международным показателем, с помощью которого оцениваются его уровень и качество, а также готовность и потенциал национальных государственных структур в использовании информационно-коммуникационных технологий для предоставления гражданам государственных услуг, в том числе в разрезе следующих аспектов: степень охвата и качество интернет-услуг; уровень развития ИКТ-инфраструктуры; человеческий капитал. Рейтинг разрабатывается раз в два года для 193 стран – членов ООН. В 2016 г. индикатор развития российского электронного правительства оценивался ООН как высокий, при этом в 29 странах-лидерах «очень высокий».

В 2018 г. Россия впервые вошла в группу стран с «очень высоким» (Very High) индексом развития электронного правительства – более 0,75 при максимальном значении 1 (см. табл. 3.1).

Как следует из представленных в табл. 3.1 данных, впереди России (показатель EGDI составил 0,7969) в рейтинге находятся такие страны как Испания (17 позиция), Германия (12), США (11), а возглавляет его Дания.

Таблица 3.1. Индекс развития электронного правительства

Источник: Рейтинг электронного правительства ООН 2018 (The UN Global E-Government Development Index 2018). www.tadviser.ru/index.php.

Россия поднялась с 34-го на 23-е место в группе стран с наиболее высоким уровнем вовлеченности граждан (E-Participation, электронное участие). Здесь государства ранжируются по уровню участия граждан в управлении и принятии государственных решений с использованием ИКТ. Кроме того, Россия укрепила позиции в рейтинге телекоммуникационной инфраструктуры, набрав в 2018 г. 0,6219 балла против 0,6091 двумя годами ранее.

Следует отметить, что рамках исследования ООН в 2018 г. впервые оценивался и уровень развития электронного правительства в крупных городах. Индекс был составлен на основе данных по 40 городам. Как следует из данных табл. 3.2, первое место в рейтинге заняла Москва, опередив Лондон и Париж (4-е), Нью-Йорк (14-е), Кейптаун и Таллин, которые стали вторыми.

Таблица 3.2. Индекс электронного правительства в крупных городах

Источник: Рейтинг электронного правительства ООН. 2018. www.tadviser.ru/index.php.

Оценка работы электронного правительства в городах проводилась с учетом следующих показателей: технологического, информационного наполнения местных сайтов госуслуг; использования электронных сервисов и инициатив, направленных на привлечение граждан к таким услугам. Всего было задействовано 60 различных показателей. Среди них – простота работы с порталом, скорость загрузки страниц, доступность сервисов на мобильных устройствах, механизм внутреннего поиска и индивидуальная настройка портала. Москва вошла в группу городов с «очень высоким» развитием онлайн-сервисов в области электронного правительства.

Как показывает мировая практика, электронное правительство вносит значительный вклад в повышение эффективности государственного управления. Сделанный интернет – предпринимателем Мартой Лэйн Фокс обзор электронных услуг правительства Великобритании показал, что перевод на цифровые каналы 30% контактов «фронт-офиса», занимающегося оказанием государственных услуг, даст валовую годовую экономию свыше 1,3 млрд фунтов стерлингов, а 50% контактов может увеличить эту экономию до 2,2 млрд фунтов стерлингов167167
  Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России».


[Закрыть].

В настоящее время происходит переход к новому этапу трансформации институтов государственного управления – формированию и развитию цифрового правительства, с определенными основными принципами и элементами его «архитектуры».

Основные принципы предоставления услуг цифрового правительства:

• цифровые по умолчанию;

• платформонезависимость и ориентация на мобильные устройства;

• проектирование услуг, ориентированное на пользователя;

• цифровые от начала до конца;

• правительство как платформа.

Основные элементы цифрового правительства:

• единый портал;

• единые данные для совместного использования в государственном секторе;

• межведомственные сервисы для совместного использования;

• государственная инфраструктура совместного использования;

• улучшенные сенсорные сети и аналитика;

• кибербезопасность и конфиденциальность.

Указанные принципы нашли отражение в национальном проекте «Цифровая экономика Российской Федерации», в том числе в рамках утвержденных целей и задач для федеральных программ, входящих в него. Например, предусмотрены разработка и введение в эксплуатацию государственной информационной системы «Федеральный портал пространственных данных», организация межведомственного электронного документооборота с применением электронной подписи для деятельности федеральных и региональных ОИВ, подключение всех органов государственной власти и органов местного самоуправления к сети Интернет, развитие цифровой платформы правительства. Также планируется создание единой платформы для обмена информацией между государством, гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, разработка и утверждение национальных стандартов обработки массивов больших данных.

При переходе к следующему этапу цифровой трансформации цифровые платформы превращаются в важный инструмент межотраслевой координации, поскольку они способствуют установлению высокоскоростной и надежной связи, поддерживают процесс совместного создания продуктов и услуг организациями из разных отраслей и регионов. «Использование решений класса «правительство как платформа» (Government as a Platform, GaaP) позволяет организовать совместное создание широкого спектра услуг при участии всех экономических субъектов»168168
  Доклад «Конкуренция в цифровую эпоху: стратегические вызовы для Российской Федерации» Международный банк реконструкции и развития / Всемирный банк 2018. С. XXIV. www.vsemirnyjbank.org/ru/country/russia/publication/competing-in-digital-age.


[Закрыть]. При этом необходимо обеспечить правильный баланс между защитой национальных интересов и реализацией необходимых задач во всех сферах экономической деятельности, которые эти платформы поддерживают.

В российской экономике за последние несколько лет созданы цифровые платформы федерального и регионального уровня, которые сопоставимы с аналогичными в ведущих странах. Так, с 2009 г. работает Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), на котором размещаются информация, формы заявок и через который проводятся платежи. В 2015 г. ЕПГУ был интегрирован с Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА). Необходимо сказать и об Единой информационной системе публичных закупок – созданном федеральном портале государственных закупок и закупок компаний государственного сектора экономики, где в электронной форме представлена публичная информация о различных этапах этого процесса.

Особо следует отметить, что в мировой и российской практике на всех этапах развития цифровой экономики именно система управления государственными (публичными) закупками рассматривается как одно их приоритетных направлений внедрения информационно-коммуникационных и цифровых технологий в целях снижения коррупционных рисков и повышения эффективности бюджетных расходов.