Текст книги "Формирование цифровой экономики в России: вызовы, перспективы, риски"

3.3. Управление публичными закупками: цифровизация как приоритетное направление реформ

В российской экономике, исходя из специфики формирующейся институциональной базы, можно выделить два основных сектора169169
  В отличие от открытых секторов в российской экономике существует и «особый» сектор рынка закупок для обеспечения государственных и общественных нужд, который регулируется специальным законодательством, в том числе базовым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. №275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». В силу специфики регулирования и управления данные закупки не входят в понятие «публичные», т. е. открытые, транспарентные.


[Закрыть] открытого рынка закупок (публичные закупки) для государственных и общественных нужд. Остановимся кратко на их ключевых характеристиках.

В первую очередь это открытый рынок государственных и муниципальных закупок, правовую основу которых составляют: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – 44-ФЗ), нормативные правовые акты Правительства РФ и Минэкономразвития России, законодательные и нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальных образований. На конец 2019 года в данном сегменте рынка было заключено 3,4 млн контрактов на сумму 7,7 трлн руб.170170
  ИНТЕРФАКС – PROЗАКУПКИ. prozakupki.interfax.ru/articles/1589 (дата обращения 10.03.2020).


[Закрыть]

В качестве отдельного сектора открытого рынка закупок следует выделить так называемые корпоративные закупки отдельных видов юридических лиц государственного сектора экономики. Субъектами рынка (заказчиками) выступают государственные корпорации и компании, субъекты естественных монополий, государственные и муниципальные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с более чем 50%-ным участием в их капитале РФ, субъекта РФ или муниципального образования. Данные закупки регулируются Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – 223-ФЗ), который отличается более мягкими нормами регулирования. По предварительным оценкам, в данном сегменте рынка в 2019 г. было заключено договоров на общую сумму свыше 18,5 трлн рублей, что на 1,1% больше объема закупок в 2018 г.171171
  Там же.


[Закрыть]

В целях информационного обеспечения контрактной системы создана единая информационная система (ЕИС), которая содержит планы закупок, планы-графики, информацию о реализации планов закупок и планов-графиков, об осуществлении закупок и исполнении контрактов, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и реестр жалоб, а также иную информацию и документы, предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами. На ЕИС возложены полномочия главного центра информационного взаимодействия всех участников контрактной системы, в том числе признанных поставщиками (подрядчиками, исполнителями), в котором совершаются и фиксируются юридически значимые действия, а также обеспечивается формирование, обработка, хранение и предоставление информации участникам контрактной системы. В настоящее время в ЕИС зарегистрировано более 550 тыс. пользователей.

Несомненно, что использование новых цифровых технологий создает предпосылки для развития институциональных форм, позволяющих обеспечивать более эффективное использование бюджетных средств в сфере публичных закупок. В качестве основных источников повышения эффективности за счет цифровизации в сфере публичных закупок следует выделить: принятие экономически более обоснованных решений за счет обработки и анализа больших массивов данных при выборе поставщика и заключении контрактов; сокращение расходов ресурсов и производственных потерь; снижение трансакционных издержек за счет оптимизации логистических операций; повышение эффективности административного и общественного контроля за процедурами заключения и результатами выполнения контрактов; развитие электронной торговли и электронных форм размещения заказов.

На современном этапе развитие электронной торговли и электронных форм размещения заказа является общемировой тенденций. Так, еще в конце прошлого века в США Пентагон объявил о разработке программы создания электронной торговли (EMALL) для организации процесса закупки вооружения и предметов материально-технического обеспечения войск через Интернет в целях сокращения до 40 промежуточных этапов данного процесса, сведя их не более чем к 10 операциям. При этом ставилась задача резко сократить административные расходы, которые могли достигать 30–40% стоимости закупаемой продукции при классической «бумажной» технологии, в том числе за счет ускорения процедур оформления заказов, которые составляли от 1 до 3 месяцев в результате различных согласований. Наряду с развитием системы электронной торговли в сегмент обычных закупок внедрялись информационные технологии, таким образом было создано свыше 20 тыс. удаленных терминалов автоматизированной системы военных контрактов (SPS)172172
  Асаул А.Н., Грахов В.П., Кощеев В.А., Чибисов В.Е. Теория и практика организации и проведения подрядных торгов в регионе / Под ред. А. Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2005. С. 137.


[Закрыть].

В целях содействия развитию данных форм торговли в 1996 г. Комиссией ООН по праву международной торговли был принят «Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле», обеспечивающий регламентацию торговли на основе электронного обмена данными и других средств их передачи, которые предусматривают использование альтернативных бумажным формам процедур и методов передачи и хранения информации.

Зарубежная практика показывает, что реализация преимуществ электронной торговли позволяет достичь значительной экономии за счет улучшения организации закупочной деятельности, консолидации закупок, роста конкуренции и соответственно снижения цены закупки, сокращения коррупционных рисков (табл. 3.3).

Таблица 3.3. Возможный экономический эффект от развития электронной торговли в сфере государственных закупок

Источник: составлено автором на основе оценки экспертов (Мацоцкий С. Интернет в действии: практическая модель // Материалы конференции «В2В: Интернет в бизнесе, Бизнес в Интернете». Москва. 6 июля 2000 г.) .

Как следует из приведенных в табл. 3.3 данных развитие электронной торговли позволяет получить до 15% экономии расходов на публичные закупки.

В свою очередь, по мнению специалистов ФАС, только внедрение системы электронных аукционов как формы размещения государственных заказов может приносить экономию не менее 20% расходов на государственные закупки ежегодно173173
  Артемьев И. Электронные торги сэкономят бюджетные средства. 02.07.2009. ФАС РФ. fas. gov.ru/news/11489.


[Закрыть].

Следует отметить, что в настоящее время не существует принятой методики оценки экономической эффективности развития электронной торговли, экономии трансакционных издержек при внедрении электронных процедур и форм размещения заказа в сфере публичных закупок. В этой связи приведенные показатели в большей степени базируются на методе экспертных оценок. В то же время обоснованная оценка влияния даже некоторых ключевых факторов позволяет делать выводы об экономической целесообразности процессов цифровизации. Например, в изданном правительством Великобритании «Отчете об эффективности цифрового правительства» (Digital Efficiency Report) отмечается, что цифровые трансакции в 20 раз дешевле, чем трансакции по телефону, в 30 раз – чем традиционные «бумажные» по почте, и в 50 раз – чем в очном режиме. Такая экономия рассматривается в качестве возможности повышения эффективности и снижения стоимости государственных услуг в Великобритании174174
  Доклад «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России». С. 9.


[Закрыть]. Очевидно, что и в сфере публичных закупок цифровизация выступает в качестве необходимого условия повышения эффективности расходования государственных ресурсов.

Как уже отмечалось ранее, процесс цифровизации системы государственных закупок в нашей стране ведет свое начало с 2002 г., когда была принята первая редакция федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002– 2010 гг.)», которая предусматривала создание институциональных и информационно-технологических условий для формирования системы электронной торговли и перевода государственных закупок в электронную форму. Однако наиболее активное развитие электронные формы государственных (муниципальных) закупок получили с момента вступления в силу 44-ФЗ в январе 2014 г.

В соответствии с действующей нормативно-правовой базой заказчики при осуществлении закупок могут использовать как конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и неконкурентные – осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Но уже в первых редакциях закона 44-ФЗ было определено, что в качестве основного способа осуществления закупок должен выступать электронный аукцион, а электронный документооборот, включая подачу заявок, должен проходить в Единой информационной системе (ЕИС).

В результате с момента действия закона ежегодно более 50% объема государственных и муниципальных закупок (по сумме) осуществляется через электронный аукцион (рис. 3.2), и его доля имеет устойчивую тенденцию к росту.

Рис. 3.2. Распределение объема государственных и муниципальных закупок по способам размещения (в %)

Источник: Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2018 год», утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 2 апреля 2019 г. С. 10. www.ach.gov.ru/activities/control.

Как следует из данных, представленных на рис. 3.2, второе место занимают неконкурентные закупки (закупки у единственного поставщика), в 2018 г. их доля составила 14,2% от общего объема закупок.

В свою очередь в сфере корпоративных закупок до начала текущего года компании могли осуществлять их в соответствии с 223-ФЗ по правилам, установленным в принятых компаниями положениях о закупках, которые предусматривали различные способы определения поставщика. В результате в данном сегменте публичных закупок всего 3,6% приходилось на конкурентные аукционы и конкурсы, а наиболее распространенными способами закупок выступали неконкурентные у единственного поставщика и так называемые иные. Что касается такого конкурентного способа закупок, как электронные аукционы, то их доля составляет всего 1% от общего объема закупок в стоимостном выражении. В 2018–2019 гг. вступили в силу правовые нормы в результате принятых законодательных актов, которые внесли очередные изменения в базовые Законы № 44-ФЗ и 223-ФЗ175175
  Федеральные законы от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” и № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть], имеющие целью сформировать условия для перехода к новому этапу развития института публичных закупок, основными особенностями которого являются:

• перевод всех государственных (муниципальных) закупок в электронную форму для обеспечения открытости и прозрачности закупочного процесса;

• регламентация торгов на электронных площадках, отобранных в соответствии с требованиями 44-ФЗ;

• стандартизация информации о публичных закупках в Единой информационной системе;

• развитие закупок в электронной форме у субъектов малого предпринимательства.

В соответствии с нормативными новеллами 44-ФЗ, помимо электронного аукциона заказчикам предоставлено право осуществлять закупки путем проведения новых электронных процедур, в том числе: открытого конкурса в электронной форме; конкурса с ограниченным участием в электронной форме; двухэтапного конкурса в электронной форме; запроса котировок в электронной форме; запроса предложений в электронной форме. А с начала текущего года все конкурентные закупки (за редким исключением) заказчики должны осуществлять только в электронной форме.

Традиционными способами (на бумаге) можно осуществлять только неконкурентные закупки – у единственного поставщика, в том числе: у иностранных подрядчиков; для оказания скорой медицинской и гуманитарной помощи; ликвидации ЧС; по решению правительства.

Следует отметить, что в электронную форму переводят не только государственные и муниципальные закупки, но и закупки у малого и среднего бизнеса, которые проводятся по правилам 223-ФЗ компаниями с государственными участием и другими регламентированными законом юридическими лицами. Закупки у малого и среднего бизнеса должны осуществляться на тех же электронных площадках, что и по 44-ФЗ, через конкурентные процедуры (аукцион, конкурс, запрос котировок, запрос предложений) в электронной форме, что создает условия для участия в любой интересующей закупке и возможности выигрывать в конкурентной борьбе.

Как мы уже отмечали ранее, развитие закупок в электронной форме способствует повышению эффективности расходов на данный процесс. Электронная форма позволяет участвовать в конкурсах и аукционах компаниям из любого региона России, что стимулирует конкурентность на рынке закупок. Кроме того, снижаются коррупционные риски, так как заказчик должен рассматривать все части заявок анонимно, а в связи с тем, что информация о ценовых предложениях раскрывается только в итоговом протоколе, уменьшаются риски сговора и оценка заявки становится более независимой и объективной.

Получило новый импульс и развитие Единой информационной системы. В соответствии с нововведениями регистрация в ЕИС проходит в электронной форме, и если компания собирается участвовать в закупках, для работы в ЕИС необходима квалифицированная электронная подпись. С 1 января 2019 г. такая регистрация обязательна для всех участников торгов, а поставщикам теперь необходимо регистрироваться в Едином реестре участника закупок (ЕРУЗ). Информация из реестра автоматически должна передаваться на все действующие электронные торговые площадки госзакупок. Таким образом поставщику для участия в закупках больше не придется проходить аккредитацию на каждой из восьми (регламентированных 44-ФЗ) электронных площадок.

Развитие электронных процедур закупок предполагает формирование системы автоматизированного контроля при подаче поставщиком заявок на участие в торгах, а для заказчика – упрощение проверки участников. Так, при данной процедуре электронная площадка автоматически проверяет, состоит ли участник в реестре недобросовестных поставщиков, обоснованность цены и т. д.

В то же время возникают дополнительные расходы у субъектов рынка закупок. Например, со всех участников электронные площадки вправе взимать плату в размере 1% от начальной максимальной цены закупки, но не более 5 тыс. руб. Также для обеспечения заявок нужно использовать спецсчета, открытые в уполномоченных банках. Однако правительство пока полностью не урегулировало процесс открытия и обслуживания спецсчетов, что оборачивается дополнительными затратами для компаний, так как банки могут устанавливать свои правила работы, например, некоторые из них берут плату за открытие такого счета и за операции на нем.

Очевидно, что переход на новый этап развития системы публичных закупок создает определенные сложности субъектам рынка – необходимо завести спецсчет, работать в ЕИС с электронной подписью, освоить работу на электронных площадках. Но благодаря предстоящим нововведениям заказчики получат больше потенциальных покупателей, а поставщики смогут поучаствовать в большем количестве закупок с понятными правилами и удобным процессом подачи заявки. «Уходят в прошлое ситуации, когда заявку отклоняют из-за придирки к оформлению, конверт «теряют» или вскрывают раньше времени»176176
  Захарова Л. Закупки уходят в электронный вид // Российская газета. 2018. 27 дек. rg.ru/2018/12/27/delat-zakupki-biznes-budet-tolko-v-elektronnom-vide.html.


[Закрыть].

Как следует из выступлений представителей Минфина РФ, Федерального казначейства и Федеральной антимонопольной службы в ходе форума «Госзаказ. За честные закупки», прошедшего в апреле 2019 г. в Москве, все основные исполнительные органы управления в сфере госзакупок видят дальнейшее развитие контрактной системы с учетом использования опыта электронной торговли177177
  Все регуляторы госзакупок ориентируются на использование опыта электронной торговли // Интерфакс. 2019. 5 апр. prozakupki.interfax.ru/articles/1306.


[Закрыть]. Однако риски, возникающие в связи с внедрением цифровых технологий, а также институциональные риски, обусловленные сложностью и противоречивостью процесса регулирования системы публичных закупок, снижают эффективность процесса цифровизации и требуют принятия комплексных мер для их прогнозирования и нивелирования.

Одной из базовых проблем повышения качества государственного управления публичными закупками и в целом развития цифровой экономики, является отсутствие достоверной и точной статистической информации, позволяющей комплексно оценить возникающие риски и потенциальные эффекты. Следует отметить, что даже результаты мониторинга системы публичных закупок, выполненного Минфином РФ и СП РФ, имеют оценки по ряду ограниченных показателей и практически не содержат данных (например, по трансакционным издержкам), которые бы позволили в полной мере оценить эффективность закупочного процесса.

Одним из необходимых условий развития электронных процедур является организация закупок на основе каталога товаров, работ, услуг, предусматривающих стандартизацию и унификацию наименований и требований к объектам закупок. Систематизация и описание товаров, работ, услуг в указанном каталоге создает возможность для организации автоматизированного контроля, мониторинга информации о закупках, включая оценку ценовых предложений, сопоставление закупочной деятельности заказчиков, что позволяет минимизировать коррупционные риски при размещении заказов и будет способствовать росту конкуренции на рынке публичных закупок.

Целью нового этапа институциональных реформ в сфере публичных закупок является создание условий для развития и повышения эффективности электронных конкурсов и аукционов (электронных торгов), перевода всех этапов закупочного процесса в цифровой формат – от планирования закупок до исполнения контрактов.

Основным принципом развития процесса цифровизации института публичных закупок является политика, направленная на интеграцию данных, информации и услуг на едином цифровом портале. В целом формирование единого портала как цифровой платформы публичных закупок позволит реализовать модель эффективного взаимодействия государственных и муниципальных заказчиков с поставщиками (производителями) товаров, работ, услуг в цифровом формате, что будет способствовать оптимизации трансакционных издержек и повышению качества обеспечения государственных и общественных потребностей.

3.4. Цифровизация и управление научно-технологическим развитием

Реализация программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в принципе невозможна без проведения исследований и разработок в научно-технологической сфере. Формирование исследовательских компетенций и технических заделов является одним из базовых направлений данной программы, цель которого – создание системы поддержки поисковых, прикладных исследований в области цифровой экономики (исследовательской инфраструктуры цифровых платформ), обеспечивающей независимость сквозных цифровых технологий, конкурентоспособных на глобальном уровне и защищающих национальную безопасность. По этому направлению предусматривается:

• формирование институциональной среды для развития исследований и разработок в области цифровой экономики, технологических заделов, компетенций;

• достижение следующих показателей к 2024 г.: количество реализованных проектов в области цифровой экономики (объемом не менее 100 млн руб.) – 30 ед.; количество российских организаций, участвующих в реализации крупных проектов (объемом 3 млн долл.) по приоритетным направлениям международного научно-технического сотрудничества в области цифровой экономики, – 10 ед.

Согласно дорожной карте, разработанной для управления развитием цифровой экономики, к концу 2020г. должна функционировать минимум одна цифровая платформа для исследований и разработок по каждому направлению «сквозных» технологий с не менее пятью участниками цифровых платформ и не менее двумя партнерами, являющимися международными центрами компетенций по «сквозным» технологиям в области цифровой экономики. А в 2024 г. должно действовать не менее 10 цифровых платформ для исследования и разработок, демонстрирующих стабильный кратный рост числа участников при снижении стоимости их подключения. Также должно быть создано и успешно функционировать не менее 10 компаний-лидеров в области «сквозных» технологий, конкурентоспособных на глобальных рынках за счет оптимального использования результатов исследований и разработок.

В целом исследования и разработки приобретают определяющее значение в происходящих глобальных цифровых трансформациях, что требует создания системы управления ими в области цифровой экономики, обеспечивающей координацию усилий заинтересованных сторон – представителей федеральных органов исполнительной власти, компаний, высших учебных заведений и научных организаций.

Существенной проблемой отечественной научно-технологической сферы является отсутствие четкой государственной системы управления наукой, которая позволяла бы осуществлять долгосрочное прогнозирование и планирование развития, в том числе контроль за достижением поставленных целей и эффективным расходованием выделяемых средств. Сложность состоит в том, что, с одной стороны, разные элементы национальной инновационной системы распределены между различными ведомствами, организациями и институтами развития, а с другой – опыт СССР, США и других стран показывает, что невозможно создать одно эффективное «суперведомство», занимающееся вопросами науки и инноваций. В то же время управление в научно-технологической сфере требует эффективной межведомственной координации и контроля. Поэтому именно академическая наука должна играть здесь интегрирующую роль, обеспечивая единство научного пространства. При таком подходе облегчаются и функции государственного управления в научно-технологической сфере178178
  Смотрицкая И.И., Черных С.И. Современные тенденции цифровой трансформации государственного управления // Вестник Института экономики РАН. 2018. № 5. С. 34.


[Закрыть].

Одно из основных отличий цифровой экономики от традиционной заключается в том, что в процессе ее функционирования более высокими темпами будет расти доля интеллектуальной собственности в создании новой стоимости. Нематериальные активы, такие как теоретические знания, научно-технические разработки и, прежде всего, инновации, становятся определяющим фактором развития производства. В новых условиях ключом к экономическому превосходству является лидерство по выпуску наукоемкой продукции и контроль над потоками информации.

На государстве, осуществляющем управленческие функции, лежит бремя разработки институтов и механизмов, которые поддерживают развитие науки и одновременно создают условия для повышения ее экономической отдачи в целях динамичного формирования высокотехнологичных секторов национальной экономики, что позволит занять стране достойное место в мире, в том числе и в области цифровой экономики. Пока же это место достаточно скромное. Как следует из табл. 3.4, за США остается первенство во всех основных технологических областях, кроме автомобилестроения. Китай, существенно усиливший свои позиции в последние годы почти во всех областях, приблизился к основному лидеру: ему принадлежит одно второе, четыре третьих, три четвертых и одно пятое место.

Таблица 3.4. Страны – глобальные лидеры в девяти технологических областях179179
  Итоги экспертного интернет-опроса. В нем участвовали 378 руководителей компаний, научных лабораторий и центров, аналитиков и экспертов из научной среды. Более половины ответивших (53%) представляли США, что могло повлиять на искажение результатов, завышение оценок американского лидерства. Среди активно включившихся в опрос были представители Великобритании, Японии, Индии, России и Китая. Источник: R&D Magazine. December 2015.


[Закрыть]

Таким образом, по количеству глобальных технологических заделов Китай сопоставим с Японией, Германией, Великобританией или опережает их. Россия получила одно второе место по направлению «оборона и безопасность», что может быть и неплохо с точки зрения поддержания обороноспособности страны (хотя и здесь имеются проблемы), но совершенно неудовлетворительно с позиций обеспечения цифрового развития. Так, России нет в пятерке лидеров по направлениям «электроника, компьютерная память» и «программное обеспечение, управление информацией», которые наиболее сопряжены с цифровой экономикой, – здесь главенствуют США, Япония, Индия и Китай.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что Россия пока не может не проигрывать в глобальном масштабе конкурентную борьбу за факторы, определяющие создание новых прорывных информационных инновационных технологий, в первую очередь за «умные деньги» (инвестиции, привлекающие в проекты новые знания, компетенции, научные кадры). В условиях низкой эффективности национальной инновационной системы это приводит к «вымыванию» из страны сохраняющегося конкурентоспособного потенциала (кадров, технологий, прорывных идей). Возможно, все эти проблемы будут решены в ходе реализации национального проекта «Наука». Объем его финансирования, согласно данным Правительства РФ, составит к 2024 г. 636 млрд руб., причем более 231,2 млрд руб. из них будет направлено из внебюджетных источников. На финансирование входящего в нацпроект федерального проекта по развитию научной и научно-производственной кооперации будет выделено 215 млрд руб., на федеральный проект по развитию передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в России – 350 млрд руб., на федеральный проект по развитию кадрового потенциала в сфере исследований и разработок – 70,9 млрд руб. За время реализации нацпроекта (2017–2024 гг. ) в три раза увеличится объем внебюджетных средств, полученных исследовательскими организациями, и в два раза к концу 2024 г. должен вырасти объем внутренних затрат на исследования и разработки за счет внебюджетных источников компаний – участников научно-образовательных центров (НОЦ). Также ожидается, что к концу 2024 г. разработанные в рамках нацпроекта технологии будут внедрены в организации, действующие в реальном секторе экономики180180
  Стал известен объем финансирования нацпроекта наука // Индикатор.ру. 2019. 10 апр. indicator.ru/news/2019/02/11/obem-finansirovaniya-nacproekta-nauka.


[Закрыть]. Будем надеяться, что эти плановые показатели претворятся в жизнь, но насколько они будут достаточными для обеспечения поставленной Президентом РФ цели вхождения страны в число пяти ведущих научно-технологических стран мира и преодоления «цифровой» зависимости от иностранных партнеров покажет время.