Текст книги "Кембриджская история капитализма. Том 2. Распространение капитализма: 1848 – наши дни"

Мягкое государство: защита потребителей и поддержка сельскохозяйственных исследований

Появление у государства в зрелой капиталистической системе нескольких новых задач сильно повлияло на развитие сельского хозяйства. В данном параграфе мы сосредоточимся на трех темах: защита интересов потребителей, политика в сфере конкуренции и поддержка научных исследований.

В большинстве доиндустриальных обществ задолго до появления капитализма современного типа правители оказывали помощь городским потребителям, хотя и исходили при этом, в первую очередь, из своих интересов. Они боялись голодных бунтов и поэтому старались обеспечить горожанам доступ к основным продуктам питания по умеренным ценам. Китайские императоры династии Цин создали обширную сеть государственных и местных зернохранилищ (Will and Wong 1991). В Европе центральные и местные органы власти использовали для поддержки целый ряд мер: вводили лицензию на куплю-продажу или полностью ее запрещали, приобретали или продавали зерно от имени города, устанавливали стандарты качества и цены на хлеб и другие продукты питания. В XIX веке эти старые формы регулирования исчезли. В Европе доверие к ним подорвали своей сокрушительной критикой деятели Просвещения, и во второй половине XVIII – первые десятилетия XIX века эти меры медленно были упразднены (Miller 1999; Persson 1999). В тот же самый период из-за усугубляющейся нехватки средств под угрозой закрытия оказались зернохранилища в Китае, и их работа окончательно прекратилась после восстания тайпинов в 1860-е годы. В XIX веке вопрос о защите городских потребителей встал с новой остротой: из-за низкой скорости транспорта, несовершенства методов консервации скоропортящихся продуктов и частой подделки качество пищи стало ухудшаться, и это создавало опасность для здоровья населения. Уже в 1856 году в США вступил в силу закон о минимальных стандартах качества молока, а в 1906 году был принят обширный закон о контроле качества мясных продуктов и закон о чистоте продуктов питания и лекарств. Эти нормы, нацеленные на улучшение качества пищи, непосредственно фермеров не затрагивали, поскольку они, как правило, продавали молоко и скот в хорошем состоянии. С другой стороны, эти нормы приносили фермерам пользу опосредованную, поскольку снижение риска порчи повышало спрос на свежую сельскохозяйственную продукцию и ее продажи. Кроме того, производители получали прямую выгоду от распространения законодательства о фальсификации на продукты, закупаемые ими в качестве сырья, – например, от введения закона о подделке семян в 1869 году и о подделке удобрений в 1894 году в Великобритании.

Поскольку рыночная доля отдельных хозяйств всегда оставалась пренебрежимо малой, антимонопольное законодательство никогда не затрагивало сельского хозяйства напрямую. Скорее, наоборот: фермеры добивались, чтобы государство ограничило конкуренцию на товарных рынках. Также они просили у государства помощи в борьбе с якобы имевшей место монопсонистической властью обрабатывающих фирм, торговцев и железных дорог, как и монополистической властью фирм, производивших их элементы затрат, – к примеру, поставщиков удобрений и владельцев складов. Для этого они пользовались лоббистскими методами, а в некоторых случаях и открыто вступали в политическую борьбу. В США фермеры составляли главную поддержку Народной партии, которая в 1890-е годы выступала за правительственный контроль над железными дорогами. Хотя фермеры и не добились на этом поприще успехов, они продолжали оказывать существенное политическое влияние на протяжении всей Эры прогрессивизма и в последующий период. В 1922 году им удалось добиться от конгресса принятия закона Кэппера – Волстеда, по которому сельскохозяйственные кооперативы исключались из-под действия статей антимонопольного законодательства. Французские производители вина пошли другим путем, и за ними устремились фермеры из других стран Западной Европы. В 1889 году виноделы из Шампани получили право закрепить наименование «Шампанское» за винами, произведенными в данной местности (система сертификатов о контроле подлинности происхождения, фр. appellation d’origine controlee). Затем, в 1904–1905 годах, ввели дополнительное ограничение – чтобы называться «шампанским», вино должно было быть изготовлено только из местного винограда (Simpson 2012). Это исключительное право в 1958–1959 годах признал и британский суд, и таким образом наименование «Шампанское» впервые получило защиту вне Франции. Использование места происхождения товара в качестве марки теперь разрешено не только для вина, но и для других продуктов, и права владельцев в Европейском союзе активно защищаются. Если закон Кэппера – Волстеда имеет явную антиконкурентную направленность, то использование места происхождения в качестве марки влияет на конкуренцию более сложным образом. Это, несомненно, снижает накал соперничества, так как не позволяет производителям из других регионов эксплуатировать успешный бренд. Кроме того, производители получают дополнительную информацию о месте происхождения товара, а следовательно, о качестве продукта.

Ключевое место среди мер государственной поддержки сельского хозяйства в XX веке занимали инвестиции в НИОКР. То, что одних только частных, ориентированных на прибыль инвестиций в немонополизируемые биологические инновации недостаточно, четко осознавалось с давних времен, и некоторые просвещенные землевладельцы старались восполнить этот недостаток. Гилберт[17]17
  Джозеф Генри Гилберт (1817–1901) – английский химик, совместно с Джоном Беннетом Лоусом исследовал проблемы применения химии, метеорологии, ботаники, физиологии животных и растений к сельскому хозяйству. – Прим. пер.


[Закрыть] и Буссенго[18]18
  Жан Батист Буссенго (1802–1887), один из основоположников агрохимии, учитель К. А. Тимирязева. – Прим. пер.


[Закрыть] разместили опытные сельскохозяйственные станции в своих поместьях в Ротамстеде в Англии (1843) и Бешель-броме во Франции (1834). Несколько менее бескорыстные аристократы оказывали поддержку исследованиям, создавая научные общества – например, Французская сельскохозяйственная академия, которая была основана в 1761 году под другим именем, или Английское королевское сельскохозяйственное общество (1838). Эти организации принесли большую пользу, в особенности потому, что распространяли знания об инновациях. Однако их плодотворной работе мешала типичная проблема безбилетника: зачем землевладельцу тратить время и деньги на организацию полевых опытов, если можно получить информацию из экспериментов, организованных другими? Эта проблема безбилетника не помешала работе американских фондов Форда и Рокфеллера, которые выделили средства на первоначальный этап исследований в области высокоурожайных сортов растений, проводившийся в Мексике в 1940-е годы. Тем не менее их финансовые ресурсы были ограниченны. Настоящий прорыв требовал участия государства. Правительства выделяли средства на НИОКР в сфере сельского хозяйства опосредованно через университеты и напрямую, создавая сельскохозяйственные станции. Первая из них была основана в 1851 году в Мёккерне (Саксония), а во второй половине столетия обширные сети станций появились в Соединенных Штатах и большинстве европейских стран (важное исключение составляла Великобритания). Исследования в сфере тропического сельского хозяйства начались позднее, на рубеже веков, и первоначально охватывали лишь товарные экспортные растения (какао и каучук). Активно исследовать продовольственные зерновые культуры начали после Второй мировой войны, опираясь на достижения ранних исследований, проведенных на деньги частных фондов. Начиная с 1950-х годов международные организации, оказывавшие помощь бедным странам, а также местные правительства начали вкладывать деньги в создание станций, ориентированных на специфику определенной местности или продукта. В частности, появились Международный центр улучшения кукурузы и пшеницы в Мексике (СИММИТ) и Международный институт изучения риса на Филиппинах (IRRI). Совокупные бюджеты сельскохозяйственных НИОКР достигали внушительных сумм. В Соединенных Штатах они увеличились с 2 млн долларов в 1889 году (в ценах 1993 года), что равнялось 0,03 % совокупного выпуска, до 50 млн долларов накануне Второй мировой войны (0,7 % от выпуска) и превысили 500 млн долларов (более 2 % от выпуска) в конце 1990-х годов. Согласно лучшим из имеющихся оценок расходы всех государств мира увеличились на 150 % в 1960-е, на 50 % в 1970-е, на 30 % в 1980-е и лишь на 15 % в 1990-е годы (Federico 2005: Table 6.6 and Pardey, Alston, and Piggot 2006). К 2000 году совокупные расходы достигли 2,4 % совокупного выпуска развитых стран, но лишь 0,53 % в развивающихся (и, соответственно, 0,8 % по миру в целом). Траты на распространение лучших практик в сфере ведения хозяйства среди фермеров (так называемую пропаганду сельскохозяйственных знаний) в период с 1959 по 1971 год увеличились вдвое, а в следующее десятилетие – еще на 25 %.

Можно ли сказать, что деньги налогоплательщиков были потрачены с пользой? Вслед за Грилихесом, автором новаторской работы о гибридной кукурузе (Grilliches 1958), многие исследователи стремились оценить норму отдачи (соотношение между выгодами от инновации и расходами на нее) отдельных проектов в сфере НИОКР. Согласно обзору, в котором собраны почти 2 тыс. оценок и который охватывает период вплоть до конца 1990-х годов, средняя норма составляла 99,6 %, а отдача на все виды инвестиций, в том числе на пропаганду сельскохозяйственных знаний, – 81,3 %. Это колоссальные цифры, но есть основания полагать, что они завышают действительную норму отдачи. На самом деле, большая часть оценок относится к успешным проектам, а значит, в них не отражены усилия, растраченные впустую, равно как и постоянные издержки, связанные с исследовательской инфраструктурой. Более точные оценки можно получить, если обратиться к работам об источниках роста совокупной производительности в сельском хозяйстве, которые в качестве одного из факторов рассматривают расходы на НИОКР – наряду с другими важными переменными, такими как окружающая среда, обеспеченность факторами производства и макроэкономическая политика. Эти исследования обнаруживают положительное и значимое влияние расходов на рост производительности, которое соответствует отдаче на инвестиции в районе 30–40 % (см., к примеру: Arega 2010). На фоне других направлений расходования государственных средств этот уровень отдачи производит сильное впечатление и указывает на то, что инвестиции были более чем оправданны.

Если выгоды от вложений в НИОКР столь высоки и это столь широко признано, почему же государственное финансирование в ряде развитых стран в 1990-е и 2000-е годы перестало расти, а то и снизилось? До некоторой степени этот застой связан с общим отходом государства от активного участия в экономике. Есть, однако, и более конкретная причина – это распространение патентного права на живые организмы, благодаря которому частные фирмы теперь могут сохранять за собой все выгоды от инвестиций в НИОКР. За такую меру еще в начале XX века выступали фирмы, занимавшиеся продажей семян и растений, а впервые она воплотилась в жизнь, хотя только для деревьев, в США в 1930-е годы. В 1960 году в странах Европейского союза это право распространилось на все виды растений, а в 1961 году они подписали межстрановое соглашение о взаимном признании патентов, по которому был образован Международный союз по охране селекционных достижений (МСОСД). В 1970 году их примеру последовали Соединенные Штаты. По состоянию на 2011 год в МСОСД участвовало шестьдесят девять стран. Результатом всего этого стал огромный рост частных инвестиций. В США они превысили государственные расходы в 1980-е годы, а к 2000 году расходы этой страны на НИОКР в сфере сельского хозяйства (за исключением разработок технических средств и химических исследований) достигли почти трети от мирового объема расходов и более половины всех расходов развитых стран.

Отход от капитализма свободного рынка

Аграрные реформы, вложения в НИОКР и другие меры, о которых речь шла выше, воздействовали на доходы фермеров в основном опосредованно – или же это воздействие было побочным результатом политики, направленной на другие цели. К примеру, в Европе до Нового времени на рынок зерна власть влияла только затем, чтобы накормить города: запрет экспорта и поощрение импорта снижали цены внутри страны. Следовательно, защита фермеров как явная цель политики была чем-то новым. Наполеоновские войны были золотой порой для землевладельцев. Когда же они кончились и возникла угроза падения цен на зерно, Великобритания в 1815 году ввела запретительные пошлины на его вывоз – так называемые хлебные законы (Federico 2012). Таким же образом поступили в следующие несколько лет Франция и большинство стран Европы. Однако первая волна протекционизма скоро спала. Великобритания ослабила защитные тарифы в 1828 году, а в 1846 году полностью их отменила; другие страны сделали то же самое в следующие два десятилетия. В 1861 году ограничений на торговлю зерном в Европе по большому счету не осталось, а снова они появились лишь в 1880-е годы, когда угроза «наводнения» континента американским зерном заставила большинство европейских стран восстановить пошлины (примечательно, что Великобритания к ним не присоединилась). Традиционно считалось, что эти события символизировали возврат к протекционизму, но, по крайней мере, в случае сельского хозяйства подобная точка зрения безосновательна. Во-первых, пошлины на пшеницу были не такими уж большими: в крупнейших странах континентальной Европы они лишь несколько раз в 1890-е годы превысили уровень в 50 % от цены в Чикаго. Во-вторых, если какие-то виды сельскохозяйственной продукции, помимо пшеницы и ржи, и оказались затронуты этими мерами, то лишь в очень малой степени. Общий уровень протекционистской защиты можно измерить с помощью номинального коэффициента поддержки (НКП), который рассчитывается как среднее из разницы между внутренними и мировыми ценами (в процентах к последним), взвешенными по доле соответствующего товара в сельскохозяйственном производстве внутри страны. До Первой мировой войны в странах Европы этот коэффициент был низким или даже отрицательным (Swinnen 2009), после непродолжительных опытов с регулированием в военное время, в 1920-е годы он вернулся к низким значениям.

По-настоящему кардинальные перемены произошли после того, как в начале Великой депрессии цены рухнули (см. рис. 3.2). Европейские страны в ответ повысили пошлины и распространили меры защиты на все виды сельскохозяйственных товаров. И все же многие правительства боялись, что пошлин будет недостаточно, поэтому решили дополнить их ограничениями на объемы продукции, установив, к примеру, обязательную минимальную долю на рынке для отечественной пшеницы. Некоторые страны, такие как Германия и Италия, дошли даже до того, что ввели полный государственный контроль над торговлей важнейшими товарами, в частности зерновыми. В результате НКП сильно превысил 50 % и достиг своего наибольшего значения в 160 % в Германии в 1934 году. Главное исключение составляла Великобритания, где была сохранена свобода для импорта из колоний, а фермерам выплачивались субсидии. Внезапное увеличение пошлин на продукты питания и обвал сельскохозяйственных цен вызвали у американских производителей ответную реакцию. Уже в 1924 году власти бразильского штата Сан-Паулу учредили особое торговое управление, которое должно было предоставлять кредит производителям кофе и заключать между ними соглашения о сбыте. Однако больших результатов эти меры не принесли. В 1930-е годы эту политику скопировали администрации колоний (например, Британской Кении в 1933 году), правительства независимых стран Восточной Европы, а также власти территорий, заселенных европейцами. Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 года, один из первых законов в рамках Нового курса Рузвельта, включал ряд действий, призванных ограничить предложение и поддержать фермерские хозяйства. Откровенно провозглашалась цель вернуть цены на их предвоенный уровень (восстановление так называемого паритета[19]19
  Под паритетом имеется в виду соотношение двух индексов: индекса цен на сельскохозяйственную продукцию и на промышленные товары и услуги. Целью сельскохозяйственной политики «Нового курса» был назван возврат к паритету 1909–1912 годов. – Прим. пер.


[Закрыть]). Важнейшей мерой стало предоставление займов из средств Товарно-кредитной корпорации под залог зерна по заранее установленным расценкам. Этот, на первый взгляд, скромный жест, по сути, гарантировал, что внутренние цены не опустятся ниже определенного минимума.

По окончании Второй мировой войны по обе стороны Атлантики эти чрезвычайные меры продолжили действовать. Европейское сообщество ввело Единую сельскохозяйственную политику с целью поддержания цен на высоком уровне и их уравнивания во всех странах-участницах. Правительство Японии сохраняло государственную монополию на торговлю рисом, введенную в 1942 году. Согласно недавним оценкам Андерсона и соавторов (Anderson et al. 2009), в 1950-е и 1960-е годы НКП приближался к 100 % в Японии и превышал 50 % в Европе, оставаясь довольно низким в странах-экспортерах. Большинство теперь уже независимых стран Азии и Африки в наследство от колониального прошлого получили торговые управления, которые, однако, приобрели совершенно новые функции. Если раньше их применяли для стимулирования экспорта, то теперь наряду с прямым налогообложением и другими макроэкономическими инструментами, такими как двойной валютный курс, они должны были сдерживать цены на сельскохозяйственные товары в интересах городских потребителей и выкачивать как можно больше налогов из крестьян для финансирования индустриализации. Таким образом, в большинстве наименее развитых стран сельское хозяйство было поставлено в невыгодное положение. Фактически в двух третях наименее развитых стран НКП был отрицательным (то есть внутренние цены были ниже, чем на мировом рынке), а среднее значение НКП в этой группе равнялось примерно минус 10 %, несмотря на присутствие в ней небольшого числа стран-протекционистов, таких как Южная Корея.

С конца 1980-х годов не только страны ОЭСР, но и наименее развитые страны начали снижать уровень вмешательства в рынок. Последние приступили к либерализации, снизили налоги на фермеров и отменили режим двойного обменного курса. В результате внутренние цены на сельскохозяйственные товары в них приблизились к мировому уровню, и НКП вырос. В самом начале XXI века средний уровень НКП в Латинской Америке и, что примечательно, в Азии поменял знак с минуса на плюс, хотя в Африке он продолжал оставаться отрицательным. В развитых странах в середине 1980-х годов политика прямой поддержки фермеров достигла наивысшей точки. С тех пор большинство стран попыталось сократить бремя для налогоплательщиков и потребителей. В частности, реформа сельскохозяйственной политики Европейского союза, проведенная Макшэрри (1992), заменила косвенную поддержку фермеров посредством регулирования рыночных цен на прямое субсидирование их доходов. Схожим образом политика изменилась и в США после принятия в 1996 году Федерального закона о совершенствовании и реформе аграрной политики. В итоге показатели НКП в начале нового тысячелетия резко упали, хотя средний уровень по ОЭСР и остается высоким благодаря малым европейским странам, таким как Швейцария и Исландия, которые не влились в общую волну либерализации.

По мнению экономистов, государственное вмешательство оправданно только в том случае, если оно восстанавливает конкуренцию или исправляет ошибки рынка. Сельскохозяйственная политика, описанная в данном параграфе, не удовлетворяет ни одному из критериев. Сельхозпроизводители не мешали свободной конкуренции. Что же касается государственных инвестиций в НИОКР, то они, в самом деле, позволяли устранить самый серьезный провал рынка. Второй такой порок – это вред окружающей среде, который наносит ирригация и использование химических продуктов. Судя по всему, сельскохозяйственная политика развитых стран лишь усугубляла, а не смягчала эту проблему. На самом деле, гарантируя высокие цены, государство создавало для фермеров мощный стимул производить как можно больше, что вело к активному использованию химикатов. С другой стороны, искусственно завышая цены на сельскохозяйственные продукты, государство наносило ущерб потребителям. В 1980-е годы, когда политика поддержки сельского хозяйства находилась в самом расцвете, ее стоимость была равнозначна более чем 120-процентному налогу на потребление сельскохозяйственных продуктов. Несмотря на этот факт, большого неприятия эта политика не вызывала, по всей видимости, потому, что доля сельскохозяйственных товаров до стадии обработки в совокупном потреблении была крайне мала. По некоторым оценкам, около трех четвертей этих средств попадало к фермерам, тогда как оставшаяся часть представляла собой чистую потерю для экономики (Federico 2009). Либерализация 1990-х годов сократила потери потребителей примерно на две трети. В наименее развитых странах политика имела прямо противоположные последствия: производители теряли, а городские потребители приобретали. В большинстве этих стран на протяжении всего периода стоимость сельскохозяйственной политики была равнозначна отрицательному налогу (то есть потребители получали субсидии), хотя в 1990-е и 2000-е годы эта диспропорция сгладилась. Эти цифры, как и данные о НКП, приведенные выше, не учитывают всех тех вторичных эффектов, которые сельскохозяйственная политика оказывает на цены факторов и размещение ресурсов. Учесть эти эффекты можно применив более сложный и требовательный к данным метод оценки – моделирование вычислимого общего равновесия. К примеру, согласно оценкам Клайна (Cline 2004) и Андерсона и Мартина (Anderson and Martin 2005), одна только полная либерализация торговли сельскохозяйственными товарами без каких-либо иных изменений в области поддержки фермеров, увеличила бы мировой ВВП примерно на полпроцента, что является совсем не маленькой величиной. Кроме того, больше всего от этого выиграли бы бедные страны, экспорт которых был избавлен от преград: ВВП этих стран увеличился бы на 1–1,5 %. Однако очевидно, что такой смелый шаг не стоит на повестке дня политиков.