Текст книги "Реформа. Как у России получилось"

4. Предварительная оценка потенциального воздействия законодательных инициатив на экономическую деятельность состоит из первичной и углубленной экспертизы – в соответствующих случаях.

5. Если после первичной экспертизы выясняется, что существует высокая вероятность усиления бремени регулирования и/или ограничения конкуренции, проект направляется на углубленную экспертизу по вопросам, поименованным в пунктах 3.B и 3.C настоящей статьи.

6. Если по результатам экспертизы выясняется, что проект акта (за исключением проекта Закона Грузии о государственном бюджете) влечет за собой дополнительные расходы, его инициатор обязан указать источник финансирования из различных расходных статей государственного бюджета, которые должны полностью или частично использоваться для финансирования соответствующей законодательной инициативы.

7. Предварительная оценка потенциального воздействия законодательных инициатив на экономическую деятельность проводится с учетом следующего:

А. Законопроекты, внесенные Правительством Грузии в рамках соответствующей процедуры, должны оформляться Постановлением Правительства, согласно которому эти инициативы подвергаются оценке, и ее результаты должны прилагаться к законопроекту для обсуждения на очередном заседании Кабинета министров;

В. Подзаконные акты, внесенные в Парламент или инициированные Парламентом, должны сопровождаться отзывом правительства, сформулированным для внесения поправок в Закон о подзаконных актах и регламент Парламента в форме пояснительной записки; Парламент должен рассматривать законопроект вместе с отзывом.

Статья 9. Право на свободную торговлю без тарифов и технических барьеров

1. Если наряду с внутренними техническими нормами и стандартами в одних и тех же секторах применяются технические нормы и стандарты других стран или международных организаций, к которым присоединилась Грузия, заинтересованные лица могут выбирать, каких норм и стандартов придерживаться. Государство не имеет права прямо или косвенно отдавать предпочтение любым техническим нормам и/или стандартам.

2. Если международные технические нормы получают приоритет, административные органы не должны разрабатывать их внутренние аналоги, кроме тех случаев, когда для защиты общественных экономических интересов уполномоченный орган вводит приближенные технические нормы.

3. Указанные в настоящей статье нормы и стандарты относятся к техническому сектору производства товаров и услуг, включающему среди прочего торговлю и транспорт.

Статья 10. Единая общенациональная система государственной поддержки

1. Бенефициарами социальных, медицинских и образовательных расходов из государственного бюджета являются граждане, а не учреждения. Эта поддержка оказывается за счет выделения денежных средств, а также материальных и/или нематериальных форм обусловленных финансовых инструментов.

2. Социальная поддержка носит целевой характер и основывается на оценке возможностей.

3. Гражданам гарантируется право выбора поставщика услуг, финансируемых за счет ассигнований из государственного бюджета.

4. Не допускается введение таких условий для финансовых инструментов, которые в любой форме обеспечивали бы привилегии любым поставщикам услуг или группам таковых за счет дискриминации других поставщиков.

5. Денежные средства, выделенные для прямого или обусловленного финансирования граждан за счет государственного бюджета, составляют единую систему государственной поддержки.

Статья 11. Отход от [установленных пределов] макроэкономических параметров в исключительных случаях

1. Отход от пределов, установленных пунктом 1 статьи 3, возможен в ходе войны или при введении чрезвычайного положения на всей территории Грузии.

2. В случаях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, бюджетные параметры должны быть возвращены к пределам, установленным статьей 3 настоящего Закона, в течение года после окончания войны и/или срока действия чрезвычайного положения в масштабе страны, если не возникнет экономический спад.

3. Помимо случаев, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, отход от пределов, установленных в статье 3.1.A и/или 3.1.B, допускается лишь в условиях экономического спада.

4. В рамках настоящего Закона экономическим спадом считается отрицательный рост ВВП в течение трех кварталов подряд.

5. Если нарушение пределов, установленных в статье 3.1.A и/или 3.1.B, вызвано экономическим спадом, возврат параметров консолидированного бюджета к указанным пределам должен произойти не позднее, чем через три года после нарушения.

6. Средние показатели бюджетных параметров на тот год, когда из-за экономического спада произошло нарушение пределов, установленных в статье 3.1.A и/или 3.1.B, и на следующие четыре года должны соответствовать пределам, установленным настоящим Законом.

7. Если в условиях экономического спада произошло нарушение пределов, установленных в статье 3.1.A и/или 3.1.B, Правительство Грузии обязано разработать план (с разбивкой по годам) возврата бюджетных параметров к пределам, установленным в статье 3.1.A и/или 3.1.B, в соответствии с пунктами 5 и 6 настоящей статьи и представить его вместе с Законом Грузии о бюджете на тот же год.

Статья 12. Переходные положения

1. В течение 3 месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона Правительство Грузии должно разработать пакет поправок к затронутым законодательным актам и представить его Парламенту Грузии.

2. В течение 5 месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона Правительство Грузии должно разработать методику первичной и углубленной экспертизы законопроектов в целях выявления источников финансирования новых расходных обязательств, усиления бремени регулирования и/или ограничения конкуренции.

3. В целях дальнейшего совершенствования законодательства по регулированию предпринимательской деятельности Правительству Грузии даются указания к 1 июля 2011 года разработать правила и условия пересмотра подзаконных актов, обеспечивающие указанный пересмотр подзаконных актов и упразднение норм регулирования, не соответствующих критериям рентабельности, ведущих к неоправданным расходам и ставящих под угрозу развитие свободного предпринимательства, а также создание новых рабочих мест.

4. В целях создания единой общенациональной системы государственной поддержки Правительство Грузии должно к 1 января 2011 года внести в Парламент пакет соответствующих поправок к законодательству.

5. Правительство Грузии должно к 1 января 2011 года обеспечить соответствие законодательства положениям статьи 10 настоящего Закона относительно адресации целевых социальных, медицинских и образовательных расходов [бюджета] гражданам, а не учреждениям.

6. Парламент и Правительство Грузии должны к 1 января 2012 года обеспечить соблюдение положений статьи 7.5 настоящего Закона.

7. В отношении статей 7 и 8 настоящего Закона все соответствующие поправки к регламенту Парламента Грузии должны быть внесены и вступить в силу в течение 4 месяцев.

Статья 13. Заключительные положения

1. Настоящий Закон, за исключением статьи 3, вступает в силу с момента опубликования.

2. Статья 3 настоящего Закона, за исключением пункта 6 о планировании бюджетов автономных республик и местных органов, вступает в силу с 1 января 2012 года.

3. Статья 3.6 настоящего Закона о планировании бюджетов автономных республик и местных органов вступает в силу с 1 января 2014 года.

Разногласия

Вот как описывает обсуждение проекта Акта Симеон Дянков, известный экономист, помогавший Кахе Бендукидзе в проведении грузинских реформ[186]186
  Simeon Djankov, «The Great Rebirth: Lessons from the Victory of Capitalism over Communism», p. 159−160.


[Закрыть]:

«После российско-грузинского конфликта 2008 года стало очевидно, что нам нужно сохранить достигнутое [в реформаторстве]. Идея была в том, чтобы сделать проведенные либеральные реформы безвозвратными, чтобы принципы свободной экономики невозможно было нарушить. Экономика должна была остаться привлекательной для инвесторов.

Правительству нужно было установить главные принципы экономической свободы: невмешательство государства в экономику и постоянно низкие налоги. Мы приняли «Акт экономической свободы», который запрещал введение новых налогов или повышение старых без согласия всего народа, выраженного на референдуме».

Забавно, что чиновники Мирового Банка и Брюсселя предсказывали падение экономики и провалы в бюджете. Время показало их ошибку: экономика Грузии стала стабильной, а некоторые европейские страны даже приняли аналогичные законы. Вот и получается, что можно перенимать опыт европейских чиновников в некоторых сферах, но в деле дерегулирования и свободы они не советчики.

Главное удалось отстоять: новые налоги вводятся только на всенародном референдуме, а траты государства в составе ВВП не должны составлять более 30 %.

Но в правило об ограничении новых налогов Минфину Грузии удалось провести исключение:

«Идея самоограничения правительства была непопулярной даже внутри него. Некоторые задавались вопросом о том, зачем правительству ограничивать собственные возможности без необходимости. Так называемые «экономисты» высказывались против. Министерству финансов даже удалось продавить свою идею о том, чтобы сделать исключение для акцизов. Благодаря этому исключению следующее правительство ввело акциз на мобильные телекоммуникации без проведения референдума»[187]187
  Там же.


[Закрыть].

Правило же об ограничении трат государства отменили новые власти.

Однако и в таком виде первоначальная редакция Акта, подписанная Президентом, стоит прочтения.

Закон Грузии об экономической свободе (принятая редакция)

Конституцией Грузии и настоящим Законом граждане Грузии устанавливают гарантии экономических прав и свобод нынешнего и будущих поколений. Экономические права и свободы являются частью прав и свобод человека, ограничение которых возможно только в порядке и пределах, установленных Конституцией Грузии и законом.

Государство обеспечивает экономические права и свободы, которые должны стать основой для развития общества, благосостояния народа и долгосрочного стабильного роста экономики.

Свобода является основным принципом экономической политики, выражающимся в малочисленности Правительства, ответственной макроэкономической политике и низких налогах.

Статья 1. Участие граждан Грузии в установлении общегосударственных налогов

1. С даты введения настоящего Закона в действие:

а) введение нового вида общегосударственного налога, кроме акциза, или повышение верхнего предела ставки по виду общегосударственного налога, кроме акциза, возможно только путем референдума. Правом инициировать назначение референдума обладает только Правительство Грузии;

б) введением нового вида общегосударственного налога либо повышением его предельной ставки не считается введение или изменение налога, являющегося альтернативой существующего налога или заменяющего его и одновременно с этим не увеличивающего налоговое бремя. Введением нового вида общегосударственного налога либо повышением его предельной ставки не считается также изменение налоговой ставки в рамках существующей предельной ставки по виду налога.

2. Общегосударственными налогами, предусмотренными Налоговым кодексом Грузии на дату введения настоящего Закона в действие, являются:

а) подоходный налог;

б) налог на прибыль;

в) налог на добавленную стоимость (НДС);

г) налог на импорт;

д) акциз.

3. Ставки налога на имущество устанавливаются в порядке, определенном Налоговым кодексом Грузии.

4. Референдум по вопросу, указанному в пункте первом настоящей статьи, проводится в соответствии с Органическим законом Грузии «О референдуме».

5. Не допускается, чтобы предметом референдума был принцип прогрессивности налога или его методология (налоговый режим).

6. Правительство Грузии вправе требовать временного повышения налогов – на срок не более 3 лет. В данном случае референдум не проводится.

Статья 2. Установление пределов макроэкономических параметров

1. Для обеспечения благосостояния путем долгосрочного и стабильного роста экономики и в целях содействия передаче каждому последующему поколению для управления страны с уменьшенными финансовыми обязательствами устанавливаются следующие максимальные пределы макроэкономических параметров:

а) соотношение общего объема расходов сводного бюджета и роста нефинансовых активов с валовым внутренним продуктом – не более 30 %;

б) соотношение дефицита сводного бюджета с валовым внутренним продуктом – не более 3 %;

в) соотношение государственного долга с валовым внутренним продуктом – не более 60 %.

2. В случае, если бюджет, утвержденный Парламентом Грузии, не соответствует пределу или (и) пределам, указанным в подпунктах «а» или (и) «б» пункта первого настоящей статьи, Правительство Грузии обязано разработать и представить Парламенту Грузии для утверждения параметры бюджетов на последующие 2 года, которые должны предусматривать план возврата к пределам, установленным пунктом первым.

3. Утверждение Парламентом Грузии бюджета, не соответствующего пределу или (и) пределам, указанным в подпунктах «а» или (и) «б» пункта первого настоящей статьи, возможно только в случае, если бюджет на текущий год соответствовал указанному пределу (пределам), кроме чрезвычайного либо военного положения или (и) экономической рецессии.

4. Государственный бюджет, бюджеты автономных республик и местных самоуправляющихся единиц должны планироваться на программной основе в соответствии с целями и задачами.

Статья 3. Принцип универсальности бюджета

Распоряжение налогами, уплаченными в государственный бюджет и бюджеты местных самоуправляющихся единиц, осуществляется по принципу универсальности бюджета, который подразумевает следующее:

а) все поступления в государственный бюджет и бюджеты местных самоуправляющихся единиц должны направляться на финансирование платежей в бюджет, в том числе – доходы, полученные бюджетной организацией, используются для финансирования общих платежей в соответствующий бюджет, кроме случая, когда организация является юридическом лицом публичного права;

б) законодательством Грузии не может устанавливаться направление конкретных поступлений в бюджет на финансирование конкретных платежей в бюджет. Данное ограничение не касается финансирования, осуществляемого донором и предусматривающего отличный принцип финансирования.

Статья 4. Свобода движения капитала

1. Недопускается ограничение свободы лиц-резидентов или (и) лиц-нерезидентов в связи с конвертацией валюты, открытием счета любого вида или движением денежных средств на данном счете, кроме случаев, предусмотренных законодательством Грузии.

2. Любое лицо имеет неограниченное право на вывоз денежных средств за пределы Грузии, кроме случаев, предусмотренных законодательством Грузии.

3. Движение капитала в Грузии является свободным, кроме случаев, предусмотренных международными договорами и соглашениями Грузии, и случаев, когда движение капитала связано с уголовной ответственностью.

Статья 5. Заключительное положение

Настоящий Закон ввести в действие с 31 декабря 2013 года.

Президент Грузии Михаил Саакашвили

Тбилиси

1 июля 2011 года

№ 4979-вс