Текст книги "Политическая наука. 2016. Спецвыпуск"

Однако и на этом этапе Федеративная Республика предприняла ряд шагов, укладывающихся в логику концепции стратегической сдержанности. Так, глава МИД Ф.-В. Штайнмайер открыто раскритиковал военные учения Saber Strike с применением тяжелого вооружения (танки, бронемашины) бронетанковой бригады армии США на территории Эстонии в июне 2016 г. за их провокационный характер [Außenminister… 2016].

По итогам Варшавского саммита НАТО (8–9 июля 2016 г.) было принято решение о создании четырех батальонно-тактических групп (БТГ) (по одной в странах Прибалтики и Польши), рамочную основу которых должны были составить части держав НАТО. Показательно, что ФРГ возложила на себя ответственность за комплектование БТГ на территории Литвы [В НАТО… 2016] – наименее «проблемной» из стран Восточной Европы с точки зрения ее геополитического положения и соответствующего восприятия Кремлем военной активности Альянса на ее территории.

* * *

Использование бундесвера после окончания холодной войны отвечало логике концепции стратегической сдержанности. Она определяет неготовность ФРГ к масштабному, особенно наземному боевому использованию бундесвера в «третьих странах».

С правовой точки зрения при применении бундесвера для Германии в приоритете механизм Североатлантического альянса и международная антитеррористическая коалиция, действующая на основе решений Совета Безопасности ООН и НАТО. При этом «коалиции желающих», действующие вне рамок международного права, не выступают для Германии легитимными механизмами для применения бундесвера вне зоны ответственности Североатлантического альянса.

ФРГ готова пойти на очень ограниченное боевое применение своих вооруженных сил только в фокусных регионах. В 1990-е годы это была территория распадавшейся Югославии, а в конце 2000-х – начале 2010-х стал ряд нестабильных государств Ближнего и Среднего Востока, для обновления политической и социально-экономической системы которых Запад прилагал огромные усилия.

На протяжении всех рассмотренных случаев боевого использования германских вооруженных сил исполнительная власть согласовывала (в первую очередь в неофициальном качестве) свои действия с Бундестагом.

На развитие концепции стратегической сдержанности оказывает влияние и стремление Германии избежать широкомасштабного военного конфликта с державами за пределами Евро-Атлантического сообщества, особенно с Россией. Данная тенденция проявилась как в ходе военно-политических кризисов на Ближнем Востоке, так и особенно в ходе украинских событий.

В ближне– и среднесрочной перспективе основным военным инструментом, который может продолжать использовать Германия для точечного силового оказания влияния на ход той или иной проблемы, будут силы специального назначения. В связи с этим следует предположить их абсолютный и относительный (в структуре бундесвера) рост. Учитывая продолжающееся общее нарастание нестабильности на мировой арене, будет увеличиваться и число точечных применений сил быстрого реагирования ФРГ. При этом люфтваффе, в отличие от ситуации 1990-х годов, теряет свою роль как механизма собственно военного вмешательства ФРГ в решение проблем на мировой арене.

Принимая во внимание большую степень преемственности во внешней политике Германии и тот факт, что ей стратегически невыгодно возвращаться к парадигме холодной войны, когда ФРГ была не державой, а ведомой страной, следует предположить сохранение концепции стратегической сдержанности при использовании вооруженных сил Федеративной Республики на долгосрочную перспективу.

Список литературы

Арзаманова Т. В. Позиция Германии во время ливийского кризиса – 2011: Новая внешнеполитическая стратегия или предвыборный маневр? // Европейская безопасность: События, оценки, прогнозы. – М.: ИНИОН РАН, 2011. – № 26 (42). – С. 11–15.

В НАТО заявили об участии 16 стран в ротации сил в Восточной Европе // РБК. – М., 2016. – 16 октября. – Режим доступа: http://www.rbc.ru/politics/26/10/2016/581105489a7947ab15d62082 (Дата посещения: 1.12.2016.)

Временное соглашение о мире и самоуправлении в Косово (Соглашение Рамбуйе). – 1999. – 22 февраля. – Режим доступа: http://daccess-ods.un.org/TMP/8861380.81550598.html (Дата посещения: 1.10.2015.)

Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12 сентября 1990 г. // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации: Выпуск XLVII. – М.: Международные отношения, 1994. – С. 34–37.

Заявление президента Российской Федерации В.В. Путина для прессы и ответы на вопросы по окончании беседы с федеральным канцлером ФРГ Г. Шрёдером. Берлин, 9 февраля 2003 г. // МИД РФ. – 2003. – Режим доступа: http://www.mid.ru/bdomp/ns-reuro.nsf/348bd0da1d5a7185432569e700419c7a/432569d80022027e43256cc90045d2f4!OpenDocument (Дата посещения: 1.04.2014.)

Иванов П. Битва за цитадели // Военно-промышленный курьер. – М., 2016. – № 42 (657). – С. 1–2.

Кокошин А.А. Реальный суверенитет. – М.: Европа, 2006. – 140 c.

Минобороны ФРГ опровергло информацию о присутствии своего спецназа в Сирии // РИА-новости. – М., 2016. – 15 июня. – Режим доступа: http://ria.ru/syria/20160615/1447923181.html (Дата посещения: 1.07.2016.)

Antrag der Bundesregierung. Deutsche Beteiligung an der militärischen Umsetzung eines Rambouillet-Abkommens für den Kosovo sowie an NATO-Operationen im Rahmen der Nordfalltruppe (Extraction Force). – Deutscher Bundestag, 14. Wahlperiode. Drucksache 14/397, 22.02.1999. – 4 p.

Antrag der Bundesregierung. Fortsetzung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an dem Einsatz der Internationalen Sicherheitsunterstützungstruppe in Afghanistan (International Security Assistance Force, ISAF) unter Führung der NATO auf Grundlage der Resolutionen 1386 (2001) und folgender Resolutionen, zuletzt Resolution 1943 (2010) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen. – Deutscher Bundestag, 17. Wahlperiode. Drucksache 17/4402, 13.01.2011. – 8 p.

Außenminister Frank-Walter Steinmeier zum Verhältnis NATO – Russland // Auswärtiges Amt. – Berlin, 2016. – 19 Juni. – Mode of access: http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Friedenspolitik/Aktuelles/160619-BM_Bild_am_Sonntag.html?searchArchive=0&searchEngineQueryString=NATO&path=%2Fdiplo%2FDE*&searchIssued=0&searchIssuedAfter=27.11.2013 (Дата посещения: 1.12.2015.)

Bredow von W. Sicherheit, Sicherheitspolitik und Militär. – Wiesbaden: Springer Fachmedien, 2015. – 302 p.

The Bundeswehr on Operations: Publication to Mark the 15th Anniversary of the First Parliamentary Mandate for Armed Bundeswehr Missions Abroad. – Berlin: Federal Ministry of Defense, 2009. – 120 p.

Darum ist die Bundeswehr in Afghanistan // Stern. – Berlin, 2016. – Mode of access: http://www.stern.de/politik/deutschland/einsatz-am-hindukusch-darum-ist-die-bundeswehr-in-afghanistan-3534444.html (Дата посещения: 1.07.2016.)

Destroying Syria’s chemical weapons – Germany’s involvement as part of the international community // Auswärtiges Amt. – Berlin, 2016. – 5 Januar. – Mode of access: http://www.auswaertiges-amt.de/EN/Aussenpolitik/Friedenspolitik/Abruestung/Projekte/Chemiewaffen-Syrien.html?nn=475240 (Дата посещения: 1.07.2016.)

Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte zur Verhütung und Unterbindung terroristischer Handlungen durch die Terrororganisation IS //Plenarprotokoll 18/142. – Deutscher Bundestag, 18 Wahlperiode. Stenografischer Bericht 142. Sitzung. Berlin, Mittwoch, den 4. Dezember 2015. – P. 13875B–13881D.

Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz) // Bundestag. – Berlin, 2005. – 18 März. – Mode of access: https://www.gesetze-im-internet.de/parlbg/BJNR077500005.html (Дата посещения: 1.12.2015.)

Der lange Weg zum Dayton-Abkommen // Auswärtiges Amt. – Berlin, 2013. – 13 Dezember. – Mode of access: http://www.auswaertiges-amt.de/sid_9A0E624B5A8CC41A93F9F978DE3127C1/DE/AAmt/AuswDienst/Amtsgeschichten/131214%20Amtsgeschichten_Teil3_Dayton.html (Дата посещения: 1.12.2015.)

Meiers Fr.-J. Zu neuen Ufern? Die Deutsche Sicherheits– und Verteidigungspolitik in einer Welt des Wandels 1990-2000. – Paderborn: Verlag Ferdinand Schöning GmbH, 2006. – 297 p.

Mehrheit der Deutschen ist gegen Irak-Krieg // Frankfurter Rundschau. – Frankfurt-am-Main, 2003. – 17 Januar. – Mode of access: http://www.fr-online.de/spezials/mehrheit-der-deutschen-ist-gegen-irak-krieg,1472610,2876750.html (Дата посещения: 1.10.2015.)

NATO Response Force // NATO. – Brussel, 2016. – 23 June. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49755.htm (Дата посещения: 1.10.2015.)

Plenarprotokoll 13/48. Deutscher Bundestag, 13 Wahlperiode. Stenographischer Bericht 48. Sitzung Bonn, Mittwoch, 30.06.1995 // Bundestag. – Mode of access: http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/13/13048.pdf (Дата посещения: 1.10.2015.)

Rede von Franz Müntefering (SPD) // Stellungnahmen der Fraktionen angesichts der aktuellen Ereignisse in Irak. Plenarprotokoll 15/35. – Deutscher Bundestag, 15. Wahlperiode. Stenographischer Bericht 35. Sitzung. Berlin, Donnerstag, den 20. März 2003. – P. 2857В–2857D.

Rede von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel in der vereinbarten Debatte: Zur Situation in Deutschland vor dem Deutschen Bundestag am 3. September 2013 in Berlin // Bundestag. – Mode of access: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2013/09/87-1-bk-bt.html (Дата посещения: 1.10.2015.)

Rede von Ministerpräsident Gerhard Schröder (Niedersachsen)// Plenarprotokoll 13/248. – Deutscher Bundestag, 13. Wahlperiode. Stenographischer Bericht 248. Sitzung. Bonn, Freitag, den 16. Oktober 1998. – P. 23135C–23138B.

Roos Ul. Deutsche Außenpolitik. Eine Rekonstruktion der grundlegenden Handlungsregeln. – Germany, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, 2010. – 302 p.

Varwick J. Bundeswehr // Handbuch zur deutschen Außenpolitik /S. Schmidt, G. Hellmann, R. Wolf (Hrsg.). – Germany, Wiesbaden : Verlag für Sozialwissenschaften / GWV Fachverlage GmbH, 2007. – P. 247–258.

Государственная политика: Проектный подход

М.В. Вилисов 2727
  Вилисов Максим Владимирович, кандидат политических наук, сотрудник кафедры государственной политики факультета политологии Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, e-mail: vilisov@ centero.ru
  Vilisov Maksim, Lomonosov Moscow State University, e-mail: vilisov@ centero.ru


[Закрыть]

Аннотация. В статье рассматривается проектный подход как способ формирования и реализации государственной политики в Российской Федерации в последние годы. Исследуется эволюция проектного подхода, состав и структура политико-административных проектов, преимущества и недостатки такого способа формирования и реализации государственной политики, его влияние на политическую систему и ее отдельные институты.

Ключевые слова: стратегическое планирование; приоритетные проекты; национальные проекты; совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам

M.V. Vilisov

State policy: Project approach

Abstract. The article considers the project approach as a way of formulation and implementation of state policy in the Russian Federation in the recent years. The evolution of the project approach, the composition and structure of the political and administrative projects, the advantages and disadvantages of such a process of formation and implementation of public policy and its influence on the political system and its individual institutions are the main topics of the article.

Keywords: strategic planning; priority projects; national projects; Council for Strategic Development and Priority Projects.

Институционализация проектного управления

В июне 2016 г. Президент своим Указом создал Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам [Указ Президента РФ от 30 июня 2016 г. № 306] (далее – Совет). Данный Указ предусматривал поручение Правительству утвердить положение об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации с учетом задач и полномочий Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам и его президиума2828
  См. пункт 5 Указа.


[Закрыть]. В октябре Правительство утвердило соответствующий документ [Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050], а также план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 гг. [Распоряжение Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 2165-р]. Детальное рассмотрение принятых документов, создаваемых ими структур управления и координации, периодичности и содержания проводимых совещаний в рамках заседания Совета и его Президиума позволяют сделать предположение о формировании нового политико-административного института. С чем связана такая деятельность, в чем ее специфика и какие задачи она позволит решать?

Утвержденное Правительством положение об организации проектной деятельности сформировано в полном соответствии с требованиями проектного менеджмента. В этом смысле российские власти действуют в русле отмечаемой в последнее десятилетие в развитых странах тенденции на применение проектного менеджмента в качестве неотъемлемого компонента государственной политики [Политическое проектирование, 2016, с. 5]. В связи с этим возникает закономерный вопрос: что это – системные попытки внедрения менеджериальных механизмов в практику публичного управления в России или ситуативная находка в рамках решения конкретных прикладных задач? Ответ на этот вопрос имеет большое значение для оценки и прогнозирования развития политико-административных институтов в России, а вместе с тем – для оценки эффективности государственного управления, ведь философия менеджеризма в государственной политике все же менее соответствует ее природе по сравнению с другими концепциями, ориентированными, например, на философию публичных ценностей [Сморгунов, 2011, с. 95].

Для поиска ответов на эти вопросы рассмотрим, в каком диапазоне происходил поиск управляемости в российской государственной политике в последние два-три года.

Стратегическое планирование

Попытки структурировать и формализовать сферу государственной политики, особенно в части целеполагания, принимаются руководством страны уже достаточно давно, а в последние два года наиболее активное нормативно-правовое закрепление форм и процедур целеполагания происходило в сфере стратегического планирования.

В июне 2014 г., в разгар противостояния России и западных стран, в условиях высокой неопределенности относительно судеб страны был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон о стратегическом планировании, Закон). Впервые в постсоветской истории нашей страны законодательно установлен порядок разработки и реализации стратегического плана развития, тем самым фактически закреплено создание нового политико-правового института [Вилисов, 2016a, с. 6–8], обеспечивающего системное и долгосрочное (в терминах Закона – от шести лет) развитие страны. Законом определены основные субъекты (участники) стратегического планирования (ст. 9), документы стратегического планирования (ст. 11), принципы (ст. 7) и задачи (ст. 8) стратегического планирования. Закон создал процедурную основу долгосрочного целеполагания, при этом увязал ранее самостоятельные институты разработки концептуальных и стратегических документов (различных доктрин, концепций, стратегий, основ политики, отличавшихся некоторой оторванностью от практики) и институты бюджетного планирования, долгое время составлявшие основу многих политических институтов и процессов в верхних эшелонах власти, а также взаимоотношений между центром и регионами, государством и бизнесом [Вилисов, 2016 a, с. 8].

К положительным сторонам Закона можно отнести глубокий уровень теоретической проработки: формально он охватывает весь цикл разработки стратегических решений – от прогнозирования через целеполагание к программированию и бюджетированию. По сути, мы можем наблюдать попытку нормативного закрепления некоего института формирования «повестки дня» для разработки государственной политики, а также установление законодательных рамок для принятия политических и управленческих решений в рамках этой сформированной политики.

С политической точки зрения принятие Закона стало заслугой научно-экспертного и политико-административного сообщества, сформированного вокруг Совета Безопасности, который и стал главной площадкой для разработки и продвижения Закона [Назаров, 2007, с. 3–4; Назаров, 2013, с. 4–5]. Здесь был распространен ранее внедренный порядок стратегического планирования в сфере национальной безопасности, в рамках которого формировалась Стратегия национальной безопасности.

Однако развития эта деятельность не получила: ответственное за разработку основного документа в сфере стратегического планирования Минэкономразвития2929
  См. пункт 9 Правил [Правила разработки, корректировки…].


[Закрыть] эту работу вело недостаточно интенсивно: анализ деятельности профильного департамента Минэкономразвития – Департамента стратегического и территориального планирования – показывает, что его деятельность сводилась к инструктивной и разъяснительной работе, связанной со стратегическим и территориальным планированием3030
  По данным официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации. См.: Департамент стратегического и территориального планирования // Министерство экономического развития Российской Федерации. – Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrateg/index


[Закрыть]. Подобное развитие событий вполне можно признать естественным ввиду того, что разработка такого документа, как стратегия социально-экономического развития, – это сложный политический процесс, организатором которого не может быть департамент федерального министерства. Говоря языком проектного управления (project management), разработка такого рода документов в нашей стране обладает всеми признаками «проекта» с точки зрения управления: это уникальный набор сложных процессов, организованных в определенные этапы (фазы), дающих уникальный результат [ГОСТ Р ИСО 21500-2014]. Такого рода «проект» реализуется в сложной и специфической среде – политической, в рамках которой требуется выявление и согласование интересов различных политических субъектов: как элитных групп, так и более широких слоев населения. Именно поэтому все предыдущие попытки разработки концептуальных документов в сфере социально-экономического развития представляли собой сложные процессы политико-административного и научно-экспертного взаимодействия с неоднозначно оцениваемыми результатами: Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г., разрабатывавшаяся по поручению Президента в течение двух лет в 2006–2008 гг. [Концепция долгосрочного развития Российской Федерации, 2016], была принята как раз перед кризисом 2008–2009 гг., ввиду чего ее исполнение оказалось чрезвычайно затруднено. Разработка «Стратегии 2020» в 2011 г., объединившая колоссальное количество ученых и экспертов, вообще не закончилась официальным утверждением документа и ограничилась опубликованием итогового доклада [Стратегия-2020, 2016]. Могло сложиться ощущение, что разработкам такого рода просто не хватает более совершенного управленческого инструментария, хотя проблема могла заключаться и в узости политического участия: обе эти попытки можно признать внутриаппаратными или внутриэлитными попытками системного целеполагания, которые не позволили достичь консенсуса даже среди ключевых элитных групп.

С принятием Закона о стратегическом планировании появился нормативно-правовой инструментарий для целеполагания в рамках государственной политики: он дал законодательный статус, описание административных процедур, распределение полномочий и ответственности за разработку документов стратегического планирования. Однако спустя более двух лет после его вступления в силу Правительство так и не приступило к разработке стратегии социально-экономического развития. При этом Стратегия национальной безопасности за этот же период была достаточно оперативно переработана и утверждена в новой редакции [Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683]. Складывалось ощущение, что документ намеренно не разрабатывается по политическим причинам [Вилисов, 2016 а, с. 9–10].

Дальнейшее развитие событий отчасти подтвердило эти предположения: 18 октября 2016 г. в отставку был отправлен заместитель секретаря Совбеза В.П. Назаров, который формально курировал стратегическое планирование [Путин отправил в отставку заместителя… 2016], а почти через месяц, 15 ноября 2016 г., состоялась внезапная отставка министра экономического развития [Путин отправил Улюкаева… 2016]. Обе отставки формально не были связаны с профессиональной деятельностью соответствующих руководителей, но не могли не оказать влияние на деятельность в сфере стратегического планирования. На этом фоне активизировался «внеправительственный» контур стратегического планирования: к разработке «Стратегии-2035» приступил Центр стратегических разработок во главе с А.Л. Кудриным [Орехин, 2016].

Налицо признаки кризиса стратегического планирования в социально-экономической сфере, и прежде всего – на правительственном уровне. Назначение новым министром экономики М.С. Орешкина вселяет некий оптимизм, учитывая его опыт работы в должности руководителя департамента стратегического планирования в Минфине [Биография Максима Орешкина, 2015], однако ему потребуется время, для того чтобы организовать эту работу. Именно времени и не хватает.

Послание Президента Федеральному собранию 1 декабря 2016 г. было во многом посвящено социально-экономическому развитию [Путин, 2016]. Однако попытки сформировать соответствующую повестку дня, особенно в ее публичной (системной) ипостаси, разделяемой обществом [Политическое проектирование… 2016, с. 145], терпят одну неудачу за другой, не давая возможность сформировать даже политическую (институциональную) повестку дня [там же, с. 145] для самой элиты, раздираемой глубокими противоречиями относительно контуров желаемого будущего, либо же вообще принципиально не готовой связывать себя долгосрочным целеполаганием. В этой связи точной представляется оценка, что «когда дело касается рутинной государственной политики, действия власти тормозятся борьбой внутриэлитных группировок, выдвигающих взаимно нейтрализующие предложения» [Ратленд, 2016, с. 58].

На этом фоне создание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам кажется новым решением, направленным на поиски институционального дизайна работоспособного механизма выработки и согласования повестки дня. Общественной или внутриэлитной?

Проектное управление как специфика и сущность российской политики

Созданный в 2016 г. Совет не является управленческой или политической инновацией – указом о его создании был упразднен Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, который вел свою историю с 2005 г. [Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226] и имел новое «издание» в 2012 г. [Указ Президента РФ от 31 августа 2012 г. № 1248]. Таким образом, история приоритетных проектов в российской государственной политике насчитывает уже более 11 лет. Эксперты и наблюдатели сразу отметили совпадение руководящего состава этих проектов – в новом Совете основная роль координатора уготована Д.А. Медведеву, как и 11 лет назад [Прокопенко, Папченкова, Базанова, 2016]. В прошлом приоритетные проекты касались направлений «здоровье», «образование», «жилье» и «развитие села». Теперь состав проектов расширился, а существовавшие ранее стали конкретнее и глубже: «Ипотека и арендное жилье», «Современная образовательная среда для школьника», «Современная цифровая образовательная среда», «Рабочие кадры для передовых технологий», «Вузы как центры пространства создания инноваций», «ЖКХ и городская среда», «Поддержка несырьевого экспорта», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» и проч.3131
  Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Проектный офис Правительства // Правительство Российской Федерации. – Режим доступа: http://government.ru/news/


[Закрыть] Как раньше, так и сейчас состав приоритетных проектов фактически отражает актуальную повестку государственной политики, в формирование которой сейчас вовлечены самые широкие слои политико-административного аппарата, бизнеса, научно-экспертного сообщества. Все эти профессиональные ресурсы собраны в программные комитеты, которыми управляет федеральный проектный офис. Перечисленные термины описаны в Функциональной структуре системы управления проектной деятельностью в Правительстве (далее – Функциональная структура), которая утверждена соответствующим положением [Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050].

Указанная функциональная структура представляет собой особый интерес для изучения, так как содержит сочетание практически всех применяемых в российской государственной политике инструментов ее разработки и реализации. Формально она состоит из трех основных блоков:

1) постоянные органы управления проектной деятельностью (президиум совета, федеральный проектный офис, ведомственный координационный центр, ведомственный проектный офис);

2) временные органы управления проектной деятельностью (куратор, проектный комитет, функциональный заказчик, старшее должностное лицо, руководитель проекта, администратор проекта, рабочие органы проекта);

3) обеспечивающие и вспомогательные органы: общественно-деловой совет, экспертная группа, центр компетенций проектного управления.

Как видно, данная функциональная система практически не апеллирует к формальной структуре правительства и его органов, создавая параллельную управленческую структуру, в которой ответственность за результат предельно персонифицирована по различным уровням управления и управленческим функциям. Беглый взгляд в прошлое позволил установить аналогию: нечто подобное предлагалось в программном документе Института стратегического развития «Россия XXI века: образ желаемого завтра»: «проектный принцип» номенклатурных назначений (на срок и задачу, а не на «направление») [Россия XXI века, 2010, с. 13]. Вероятно, в этом можно увидеть признаки формирования не только нового центра управления, но и центра реформирования, в том числе в административной плоскости. С большой долей вероятности создание подобного рода управленческих структур будет использовано для дальнейшего обновления позиций внутри политико-административной системы: слишком уж подробно и глубоко прописывается в новых правительственных регламентах распределение ответственности между участниками исполнения проектов. В этих условиях успешные управленцы имеют возможности для скорого служебного лифта: серьезный настрой и решительность в кадровых изменениях даже на самом высоком уровне за последний год демонстрировались неоднократно.

Надо отметить, что идеи проектного подхода достаточно подробно объяснялись еще с момента появления приоритетных национальных проектов в 2005 г. Вот как комментировал это Д.А. Медведев: «Стремление найти наиболее эффективную форму для решения (текущих управленческих задач. – Прим. автора) привело к идее проектного подхода. Сама по себе идея была взята, строго говоря, из бизнес-опыта и доказала свою жизнеспособность на деле. Благодаря этой методологии часто удавалось резко сократить сроки от принятия решений до их реализации, в том числе и в нормотворческой работе» [Медведев, 2008].

Национальные проекты действительно оказались более оперативной и гибкой формой реализации изменений в социально-политической сфере по сравнению, например, с попытками системного концептуально-доктринального строительства. Так, попытки разработать и принять концепцию социально-экономического развития продолжались с 1999 г., когда в распоряжении В.В. Путина впервые на высоком политико-административном уровне было признано «считать одной из приоритетных задач Правительства Российской Федерации разработку стратегического плана развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» [Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 1999 г. № 2021-р]. Завершились они только в 2008 г. – к тому времени национальные проекты уже вовсю реализовывались и давали свои результаты.

Скорее всего, понимание того, что разработка стратегического плана – это сложная задача, прежде всего с политической точки зрения, и привело к тому, что была выбрана проектная форма запуска изменений. Д.А. Медведев отмечает: «Сочетание двух факторов – политического приоритета и проектной формы организации работы – позволило добиться эффективного взаимодействия на федеральном, региональном и местном уровнях. Работа над проектами приводит и будет приводить к самым разнообразным позитивным результатам. Но уже нельзя не заметить: благодаря приоритетным национальным проектам наша большая страна пришла в движение» [Медведев, 2008].

Похоже, что именно цель дать старт преобразованиям, уйти от бесконечных бюрократических обсуждений и согласований стала основным преимуществом проектной формы управления. Для реализации национальных проектов аккумулировались серьезные, но незначительные в относительном выражении ресурсы бюджета: от 3,5 до 4,1% от общего объема расходов федерального бюджета в 2006–2009 гг. [Заключение Счетной палаты РФ от 30 августа 2010 г.]. И хотя с точки зрения результатов государственной политики национальные проекты достаточно сильно критиковались, в том числе за «системную неэффективность» [Сорокин, 2007], отмечены проблемы в нормативно-правовом и даже антикоррупционном обеспечении их реализации [Левицкая, 2006, с. 8], политический эффект оказался значительным, особенно если рассматривать вклад национальных проектов в формирование имиджа Д.А. Медведева в качестве кандидата в президенты, оказавшегося способным в период своего президентства объединить вокруг себя часть политической элиты, прежде всего – «молодого поколения» [Образы лидеров… 2012, с. 174].

В какой-то мере история повторилась в 2011–2012 гг., когда было объявлено о разработке «Стратегии-2020»: после того как эта разработка оказалась фактически невостребованной, появились программные статьи В.В. Путина, а потом и «майские указы», которые также можно рассматривать как способ организации и реализации проектного подхода в политике и управлении, правда, пока с весьма скромными результатами – прежде всего по политическим соображениям [Ратленд, 2016, с. 58].

Какие же характерные черты отличают нынешнюю попытку организации проектного подхода в государственной политике? В первую очередь это намного более глубокая проработка технологических и процедурных вопросов управления, в том числе распределения ответственности. Функциональная структура представляет собой сложную и достаточно гибкую управленческую конфигурацию, в которой присутствуют различные способы организации власти и управления:

– «вертикаль власти»: президиум совета – федеральный проектный офис – ведомственный координационный центр – ведомственный проектный офис; в вертикаль власти включены также соответствующие проектные офисы регионального уровня, создаваемые при главах субъектов Российской Федерации;