Читать книгу "Юридическая техника. Juridical Techniques. Учебник"
Автор книги: Коллектив авторов
Жанр: Учебная литература, Детские книги
сообщить о неприемлемом содержимом
5.2. Факторный анализ иерархии источников права
Основная задача факторного анализа иерархии источников права состоит в том, чтобы познать природу иерархической зависимости, существующей между различными нормативными правовыми актами.
До настоящего времени в юридической литературе господствующим является представление о том, что иерархия нормативных правовых актов детерминируется прежде всего иерархией государственных органов и их правотворческой компетенцией. Неизменное первенство этому фактору отдают практически все ученые, которые в той или иной мере затрагивали анализируемую проблему. Влияние иных факторов рассматривается либо как второстепенное, дополнительное, либо как исключение.
Вне всякого сомнения, иерархия государственных органов является весьма существенным фактором, оказывающим влияние на построение иерархической структуры законодательства, однако абсолютизация зависимости между иерархией актов и иерархией государственных органов, точно так же как и любая иная абсолютизация, не позволяет дать ответы на целый ряд очевидных, но при этом весьма существенных вопросов. В частности, чем обусловлена иерархия федеральных законов; почему нормы международных договоров должны иметь приоритет перед нормами федеральных законов; на каком основании законам придается приоритет перед подзаконными актами и т. п. Список вопросов можно продолжить, но уже этих достаточно для того, чтобы убедиться в сложности проблемы и необходимости ее более основательного осмысления.
Иерархическая структура законодательства детерминируется самыми различными факторами, совокупное влияние которых в конечном счете и определяет их субординационную архитектонику. Критическое изменение факторного воздействия влечет за собой изменение и в нормативно определенной иерархической структуре законодательства.
По нашему мнению, основными факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются следующие:
1) степень непосредственности выражения воли народа;
2) степень общности (абстрактности) норм права;
3) значимость (важность) регулируемых общественных отношений;
4) кодифицированный характер акта;
5) делегирование нормотворческих полномочий;
6) надведомственный характер компетенции (для актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации);
7) совместное нормотворчество.
Рассмотрим каждый из указанных факторов и сформулируем выводы (правила), которые необходимо учитывать при построении теоретической модели иерархии источников права.
Анализ фактора «степень непосредственности выражения воли народа» позволяет выделить следующие положения:
• нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредованной демократии, однако этому выводу не должен придаваться универсальный всеобъемлющий характер. В данном случае должно действовать правило: акт, принятый на референдуме, имеет приоритет перед актом, принятым представительным органом соответствующего уровня, но уступает акту, принятому представительным органом вышестоящего уровня;
• в рамках непосредственной демократии применительно к государственному устройству Российской Федерации выделяются три уровня: федеральный, субъектов Федерации, местного самоуправления. Соответственно, акт, принятый на каждом вышестоящем уровне (референдуме), должен иметь приоритет перед актами, принятыми на нижестоящих уровнях (референдумах);
• применительно к актам, принятым выборными представительными органами, т. е. в порядке опосредованной демократии, степень непосредственности выражения воли народа, по общему правилу, будет снижаться по мере снижения выборного уровня. Соответственно, акты, принятые вышестоящими представительными органами, должны иметь приоритет перед актами, принятыми нижестоящими представительными органами;
• степень непосредственности выражения воли народа предполагает, что акты, принимаемые представительными органами, должны иметь приоритет перед актами, принимаемыми исполнительными органами соответствующего уровня. Очевидно, что исключениями из этого правила должны являться те случаи, когда речь идет об актах, принятых на разных уровнях. Так, акт исполнительного органа более высокого уровня (например, акт президента) не должен быть иерархически подчинен акту представительного органа нижестоящего уровня (например, закону субъекта Федерации), поскольку степень непосредственности выражения воли народа в первом акте выше, чем во втором.
Рассматривая фактор «степень общности (абстрактности) норм права», следует сделать вывод, что между степенью общности (абстрактности) норм права и их иерархией должна существовать прямолинейная зависимость. Законодатель должен стремиться к тому, чтобы не закреплять в нижестоящих нормативных правовых актах более общих норм, чем в вышестоящих, и наоборот.
Фактор важности прежде всего может быть использован как для иерархической дифференциации внутри отдельных законов (речь идет о Конституции РФ и конституциях субъектов Российской Федерации), так и между различными видами законов и подзаконных актов. Кроме того, он является ключевым при решении вопроса о демаркации законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Вместе с тем между важностью общественных отношений и иерархией нормативных правовых актов не существует абсолютной зависимости. Поэтому иерархию важности общественных отношений следует рассматривать в качестве вспомогательного фактора, влияющего на построение вертикальной структуры законодательства.
Иерархический приоритет кодифицированных актов обосновывается следующими выводами:
• иерархический приоритет кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым;
• по общему правилу, иерархическим приоритетом должны обладать только законодательные акты, как на уровне федеральных законов, так и на уровне законов субъектов Российской Федерации. Исключением могут быть те случаи, когда речь идет о подзаконных актах, посредством которых осуществляется первичное правовое регулирование;
• установление иерархического приоритета между кодифицированными актами, обладающими различным масштабом сводности, представляется нецелесообразным, прежде всего по технико-юридическим причинам;
• с точки зрения требований юридической техники для кодифицированных актов, наделенных иерархическим приоритетом по отношению к актам текущего законодательства, должны устанавливаться особые наименования (кодекс, основы, устав, правила, регламент, положение).
Общий вывод, вытекающий из фактора «делегирование нормотворческих полномочий», состоит в том, что нормативный правовой акт, принятый в рамках делегированных полномочий, по общему правилу, должен наделяться юридической силой, равной силе актов, принимаемых делегирующим органом.
Фактор «надведомственность» используется для иерархической дифференциации актов, принимаемых на одном уровне государственных органов, в частности на уровне федеральных органов исполнительной власти.
Надведомственность означает, что при регулировании конкретных вопросов соответствующее ведомство стоит «поверх» других, а следовательно, и решения, которые принимаются таким ведомством в пределах своих надведомственных полномочий, должны быть юридически обязательными для всех иных ведомств.
При рассмотрении совместного нормотворчества как фактора, влияющего на иерархическое место соответствующих актов в вертикальной структуре законодательства, значимыми являются следующие выводы:
• совместно принятые нормативные правовые акты должны иметь иерархический приоритет по отношению к актам, принимаемым отдельно, автономно, самостоятельно участником (участниками) совместного нормотворчества;
• при принятии нормативных правовых актов вышестоящим и нижестоящим государственными органами юридическая сила совместного акта определяется местом, которое занимает вышестоящий орган государственной власти в иерархии органов государства;
• иерархический приоритет совместно принятых актов обусловливается принятием взаимных обязательств по одностороннему неизменению, дополнению или отмене таких актов и вследствие этого распространяется исключительно на субъектов совместного нормотворчества;
• совместное нормотворчество не порождает иерархического приоритета совместных актов по отношению к актам, принимаемым органами, не участвовавшими в таком нормотворчестве;
• иерархический приоритет совместно принятых актов не может ставиться в зависимость от количества участников совместного нормотворчества;
• установление иерархического приоритета для актов, принимаемых по согласованию, обоснованно лишь в тех случаях, когда они принимаются государственными органами, находящимися на одном иерархическом уровне.
Завершая факторный анализ, следует обратить внимание на то, что при построении иерархической структуры законодательства необходимо исходить не из автономного влияния каждого из рассмотренных факторов, а из их совокупного действия.
5.3. Правовые формы выражения иерархической зависимости источников права
Любое теоретическое обоснование иерархического приоритета одних нормативных правовых актов по отношению к другим есть не более чем рекомендация законодателю установить нормативный приоритет. Задолго до принятия ныне действующей Конституции РФ С. В. Поленина и Н. В. Сильченко обратили внимание на то, что «до тех пор, пока более высокая юридическая сила акта не имеет своего правового обоснования, таковой у него нет и не может быть»[207]207
См.: Поленина С. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / С. В. Поленина, Н. В. Сильченко. М., 1987. С. 63.
[Закрыть].
Это означает, что абсолютная непререкаемая иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только при прямом указании на это закона. Любое теоретическое обоснование, не прописанное в законе, нельзя рассматривать, с одной стороны, в качестве факта существования двух иерархических уровней, с другой – в качестве правовой основы применения иерархического принципа для разрешения соответствующих коллизий.
Под правовыми формами выражения иерархии понимаются формулировки, логико-языковые конструкции, при помощи которых законодатель устанавливает иерархическую зависимость между различными источниками права.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить ряд правовых форм выражения иерархической зависимости.
Первой и наиболее распространенной формой является прямое указание закона на недопустимость противоречия между нормативными правовыми актами. Законодатель употребляет слова «не могут противоречить», «не должны противоречить». Эта форма широко используется и в Конституции РФ, и в других источниках права. Содержание и правовые последствия данной формы состоят в следующем:
1) формулировки возлагают обязанность на соответствующего субъекта правотворчества не устанавливать в принимаемых им нормативных правовых актах положений, противоречащих вышестоящему акту;
2) используя рассматриваемую формулу, следует иметь в виду, что законодатель, устанавливая иерархический приоритет на нижестоящих уровнях, как правило, не дает перечисления всех вышестоящих нормативных правовых актов. Он лишь указывает на необходимость непротиворечия акту вышестоящего уровня. «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Думается, что причина этому – нормативная экономия. Вместе с тем очевидно, что в каждом таком случае предполагается недопустимость противоречия нижестоящего акта любому вышестоящему, а не только тому, о котором прямо сказано в законе;
3) в тех случаях, когда возникает противоречие между вышестоящей и нижестоящей нормой, рассматриваемые формулировки предполагают автоматическое возникновение у субъекта правотворчества активной юридической обязанности привести акт, обладающий меньшей юридической силой, в соответствие с актом большей юридической силы;
4) рассматриваемые формулировки дают правовое основание вышестоящему органу или иному уполномоченному органу отменить противоречащую норму, приостановить действие или признать ее не соответствующей Конституции РФ (вышестоящему акту), что, по сути, с точки зрения юридических последствий должно приравниваться к отмене;
5) эта форма предполагает, что любой субъект правоприменения, столкнувшись с фактом противоречия вышестоящего и нижестоящего актов, должен применять норму вышестоящего акта.
Иногда законодатель не использует формулу «не может противоречить», но при этом устанавливает правоприменительный приоритет одного акта перед другим посредством иной формулы. Так, в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В такой ситуации данную формулу можно рассматривать в качестве самостоятельной формы выражения иерархического приоритета между соответствующими актами, поскольку именно посредством нее и установлена иерархическая зависимость, однако с точки зрения юридической техники рассматриваемый вариант весьма существенно уступает формулам «не могут противоречить» или «не должны противоречить». Дело в том, что, являясь типичной коллизионной нормой, рассматриваемая формула адресована исключительно правоприменителю. Что касается субъекта правотворчества, то на него формально не возлагается никаких обязанностей (не устанавливать иные правила, приводить их в соответствие, если они установлены, и т. п.). Поэтому в Конституции РФ применительно к аспекту установления иерархического приоритета международных договоров перед законами целесообразно было бы использовать формулу «законы не должны (не могут) противоречить международному договору».
В ряде случаев, для того чтобы подчеркнуть иерархический приоритет одних актов по отношению к другим, законодатель использует формулу «должны соответствовать», или «принимаются в соответствии». Так, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ говорится: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему кодексу»[208]208
СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
[Закрыть]. В контексте проводимого анализа интерес представлял ответ на вопрос, существует ли какое-либо отличие между формулами «не должны противоречить» и «должны соответствовать» («принимаются в соответствии»)? По нашему мнению, в рассматриваемых законодательных контекстах данные формулы используются как синонимы. Соответствовать – значит не противоречить. Не противоречить – значит соответствовать. И та и другая формула порождают одинаковые юридические последствия как для законодателя, так и для правоприменителя. Поэтому данную формулу нет оснований рассматривать в качестве самостоятельной формы выражения иерархической зависимости. Более того, с позиций унификации нормативного регулирования соответствующего вопроса от этой формулы вообще следовало бы отказаться.
Говоря о том, что в случае противоречия между вышестоящим актом и нижестоящим должен действовать вышестоящий акт, нельзя обойти вниманием еще один аспект. Речь идет о правовой оценке ситуации в период существования противоречия между такими актами. Здесь как минимум возникают два вопроса, на которые в литературе и тем более в законодательстве нет убедительных ответов. С одной стороны, в высшей степени принципиальным является ответ на вопрос, должен ли действовать (применяться) нижестоящий акт до его формальной отмены или приведения в соответствие с вышестоящим актом? С другой – должен ли существовать какой-либо нормативно установленный срок для приведения нижестоящего акта в соответствие с вышестоящим?
Казалось бы, ответ на первый вопрос должен быть простым и однозначным: во всех подобных случаях должен применяться иерархический принцип, в соответствии с которым норма, имеющая высшую юридическую силу, имеет приоритет перед нормой меньшей юридической силы (lex superior derogat legi inferior), однако это общее правило, из которого, как известно, всегда бывают исключения. Причем они касаются не только граждан, но и правоприменительных органов, в том числе и суда. Речь идет о периодах, которые условно можно назвать отложенным приоритетом. Иначе говоря, в этот период приоритетом пользуются нижестоящие нормативные правовые акты.
Второй формой выражения иерархического приоритета является установление особого порядка принятия, внесения изменений, дополнений или отмены нормативного правового акта или его части.
Посредством этой формы установлен иерархический приоритет между различными главами Конституции РФ. Не иначе как особым порядком отмены, внесения изменений может быть обоснован иерархический приоритет между законом, принятым на референдуме, и иным федеральным законом. В ч. 4 ст. 83 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» говорится: «Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме (выделено нами. – В. Т.), если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения»[209]209
СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
[Закрыть].
Посредством установления особого порядка для внесения изменений, дополнений или отмены решается и проблема придания иерархического приоритета совместно принимаемым актам.
Третьей самостоятельной формой выражения иерархического приоритета является установление обязательности одних актов по отношению к другим актам, в том числе принятым органами одного иерархического уровня. Эта форма используется для установления иерархической зависимости между актами Президента РФ и актами субъектов Российской Федерации, между актами федеральных органов исполнительной власти, принятыми в порядке надведомственных полномочий, и иными актами соответствующих органов и в целом ряде иных случаев.
По своим правовым последствиям формула «обязательные для выполнения» в конечном счете совпадает с формулой «не должны противоречить», однако последняя формула в силу своей большей определенности и убедительности представляется более целесообразной. Поэтому законодателю для установления иерархической зависимости между указанными актами следует использовать именно ее.
Четвертая особая форма выражения иерархического приоритета международного договора по отношению к актам внутригосударственного права предполагает специфику международного договора как основного источника норм международного права, особенности их включения в правовую систему Российской Федерации. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ приоритет международных договоров закреплен в наиболее общей форме. При этом очевидно, что не любой международный договор должен иметь приоритет перед федеральным законом. Международные договоры различны по своему статусу и юридической силе. Соответственно, вводя их в правовую систему Российской Федерации, законодатель размещает их на различных иерархических уровнях нормативной системы.
От чего в каждом конкретном случае зависит иерархический уровень, на который должен быть помещен тот или иной источник международного права? С нашей точки зрения, от способа выражения согласия на обязательность международного договора для России. Общая закономерность здесь такова: иерархическое место каждого конкретного источника международного права в системе законодательства Российской Федерации должно предопределяться местом органа государственной власти в иерархии органов и (или) формой акта, посредством которого выражено согласие на обязательность для России соответствующего источника международного права. Так, над уровнем федеральных законов будут находиться международные договоры, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, над уровнем указов президента будут находиться те, которые опосредованы президентом, далее – правительством и, наконец, федеральными органами исполнительной власти.
Пятой формой выражения иерархического приоритета в большинстве случаев в статусном законодательстве является четкое определение видов нормативных правовых актов, которые вправе принимать тот или иной орган государственной власти.
Вместе с тем существует целый ряд нормативных правовых актов, утверждаемых постановлениями палат Федерального Собрания, указами президента, постановлениями правительства, актами федеральных органов исполнительной власти. Такими актами являются положения, уставы, правила, инструкции, наставления, регламенты и др. Для определения иерархического места указанных актов необходимо выяснить, каким органом государственной власти он утвержден. В случае противоречия приоритетом будет пользоваться тот, который утвержден вышестоящим органом.
Шестой формой, посредством которой выражается иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами, является установление перечня источников права в статьях, в которых перечисляются источники соответствующего законодательства.
Следует обратить внимание на то, что такие перечни выполняют двоякую роль. Во-первых, посредством них определяется круг источников права, относящихся к соответствующей отрасли законодательства. Во-вторых, законодатель стремится к тому, чтобы все источники в таких перечнях были расположены в порядке уменьшения их юридической силы, однако стремление законодателя обеспечить строгую иерархию в ряде случаев не может быть реализовано в полной мере в силу того, что отдельные источники, включаемые в такие перечни, могут иметь различную юридическую силу, соответственно, они должны быть расположены на различных ступеньках иерархической лестницы. К таким источникам прежде всего относятся международные договоры Российской Федерации, которые в одном случае должны располагаться перед федеральными законами, в другом – перед указами Президента РФ, в третьем – перед постановлениями Правительства РФ, в четвертом – перед актами федеральных органов исполнительной власти.
Сформулируем ряд выводов:
• иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только в том случае, когда она выражена в соответствующей правовой форме;
• существующее многообразие правовых форм выражения иерархической зависимости представляется не вполне обоснованным и нуждается в унификации;
• различные формы выражения иерархической зависимости нормативных правовых актов, в свою очередь, должны находиться в определенной иерархической зависимости. С нашей точки зрения, в иерархии рассматриваемых форм на высшем уровне должна быть формула «не должен противоречить».
