Читать книгу "Юридическая техника. Juridical Techniques. Учебник"

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под иерархией источников права?

2. Каким образом иерархия источников права соотносится с понятиями «субординация», «приоритет» и «соподчиненность»?

3. Какие факторы оказывают влияние на построение иерархической структуры законодательства?

4. Чем обосновывается иерархический приоритет кодифицированных актов?

5. Каковы основные правовые формы выражения иерархической зависимости?

Тестовые задания

1. Сущность иерархической системы состоит:

a) в подчинении элементов нижестоящего уровня элементам вышестоящего уровня;

b) в подчинении элементов вышестоящего уровня элементам нижестоящего уровня;

c) во взаимодействии элементов нижестоящего и вышестоящего уровней.

2. Иерархия и приоритет источников права соотносятся:

a) как равнозначные понятия;

b) подчиненные понятия;

c) пересекающиеся понятия.

3. Какой орган государственной власти принимает акты, обладающие высшей юридической силой?

a) Президент Российской Федерации;

b) Федеральное Собрание Российской Федерации;

c) правительство Российской Федерации.

4. К факторам, влияющим на иерархию источников права, относятся:

a) правовая культура, правовое сознание, правовое воспитание;

b) экономика, политика, религия;

c) совместное нормотворчество, кодифицированный характер акта, надведомственный характер компетенции.

5. Степень непосредственности выражения воли народа предполагает:

a) что нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь приоритет перед актом, принятым в порядке опосредованной демократии;

b) нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен уступать акту, принятому в порядке опосредованной демократии;

c) нормативный правовой акт, принятый в порядке непосредственной демократии (на референдуме), должен иметь одинаковую юридическую силу с актом, принятым в порядке опосредованной демократии.

6. Иерархический приоритет совместно принятых актов обусловлен:

a) принятием субъектами такого нормотворчества взаимных обязательств по одностороннему неизменению совместно принятых актов;

b) особым порядком принятия таких актов;

c) особой важностью актов, принятых совместно.

7. Правовые формы выражения иерархии – это:

a) логико-языковые конструкции, при помощи которых законодатель устанавливает иерархическую зависимость между различными источниками права;

b) процедуры принятия тех или иных источников права;

c) внутреннее строение системы законодательства.

8. Для установления иерархического приоритета акта, принятого на референдуме, используется следующая правовая форма:

a) не должен противоречить;

b) установление обязательности одних актов по отношению к другим актам;

c) установление особого порядка внесения изменения.

9. Юридическая сила международного договора производна:

a) от количества государств, принимавших участие в заключении международного договора наряду с Российской Федерацией;

b) предмета международного договора, участником которого является Российская Федерация;

c) способа выражения согласия на обязательность международного договора для Российской Федерации.

Рекомендуемая литература

1. Зивс С. Л. Источники права. М., 1981.

2. Иерархия и моделирование систем: философский и естественно-научный анализ: межвузовский сборник научных трудов. Казань, 1989.

3. Иерархия моделей для управления развитием энергетики и методы согласования их решений / отв. ред. А. А. Макаров. Иркутск, 1984.

4. Месарович М., Мако Д., Такахара И. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973.

5. Миронов Н. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980.

6. Поленина С. В., Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987.

7. Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий. М., 1993.

8. Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.

9. Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.

10. Толстик В. А. Иерархия российского и международного права. М., 2001.

Раздел 6
Преамбула нормативного правового акта

6.1. Понятие и элементы преамбулы нормативного правового акта

Необходимость относительно самостоятельного лекционного освещения преамбулы нормативного правового акта (далее – ПНПА)<sup>[210]210
  В лекции использованы материалы монографии «Преамбула нормативного правового акта (проблемы теории и практики)», опубликованной автором совместно с Л. К. Лутовой в 2012 г. в Нижнем Новгороде.


[Закрыть]</sup> обусловливается целым рядом объективных и субъективных факторов. Налицо резкий рост числа нормативных правовых актов, которые содержат преамбулы. При этом их технико-юридическое оформление содержит существенные дефекты, а реальное применение неоптимально. Не только граждане, но и нормодатели слабо представляют природу ПНПА, их возможности в правовой системе общества.

В юридической науке и практике сложилась совершенно неоправданная недооценка роли и организационно-творческих возможностей преамбул нормативных правовых актов. Многие исследователи и практикующие юристы стоят на позиции: преамбула нормативного правового акта представляет собой его вспомогательный, малозначимый элемент.

В недопустимо резкой форме и совершенно бездоказательно выступил по этому поводу И. В. Табарин. «Догматики дружно считают хорошим изобретением преамбулу к нормативно-правовым актам. Однако, как правило, в таком предисловии содержатся именно лозунги, общие декларации, ничем не подкрепленные заявления, – пишет он. – Как доказательство бесполезности этого новообразования служит тот факт, что нет ни одного судебного решения, в котором суд сослался бы на преамбулу нормативно-правового акта». Конечный вывод автора обескураживает своей безапелляционностью: «Таким образом, преамбула фактически является лишним тестом, засоряющим документ и затрудняющим комплексное восприятие содержания всего нормативно-правового акта»<sup>[211]211
  Табарин И. В. Современная теория права: новый научный курс. М., 2008. С. 275.


[Закрыть]</sup>. О глубокой ошибочности мнения этого «исследователя» свидетельствует, например, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2012 г. № 8 по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова<sup>[212]212
  См.: РГ. 2012. 13 апр.


[Закрыть]</sup>, в котором при формулировании своих правовых позиций четырежды делается ссылка на преамбулы Конституции РФ, Конвенции о защите прав человека и основных свобод<sup>[213]213
  См.: СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.


[Закрыть]</sup>, Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»<sup>[214]214
  См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.


[Закрыть]</sup>.

Нельзя забывать, что именно преамбулы нормативных правовых актов призваны нормативно отразить систему идеологических и ценностных оснований российской государственности. Речь не идет о формировании какого-то официального исчерпывающего перечня высших и конкретных ценностей. Имеется в виду практическое воплощение ценностей общества, личности и государства на уровне современной правовой политики. Преамбулы нормативных правовых актов – одна из высокозначимых форм реального выражения «ценностного пакета», обеспечивающего жизнеспособность государства и открывающего перспективы улучшения ценностного состояния российского общества. При этом преамбулы правовых актов позволяют адекватно отразить мировой юридический опыт формирования ценностных потенциалов государства. Нельзя забывать, что ПНПА – «канал» фиксации политики государства, субъектов Российской Федерации и иных участников правотворческого процесса.

Преамбула нормативного правового акта выступает своеобразным средством правового воспитания, методом повышения юридической культуры, и от того, как «сконструирован» этот технико-юридический элемент, зависит правовая активность граждан и их законных объединений, должностных лиц и органов государства.

ПНПА являются своеобразными вспомогательными «клапанами», которые при определенных обстоятельствах могут выступить средством преодоления юридических конфликтов, снизить социальную напряженность, усилить систему сдержек и противовесов, обеспечивающую баланс властей и облегчающую диалог государства с гражданским обществом.

Вызывает недоумение то обстоятельство, что многие крупные, имеющие огромное социальное значение нормативные правовые акты, в том числе новейшие федеральные законы, кодексы, по непонятным причинам не имеют преамбул. Неоправданно отсутствие преамбул у Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса торгового мореплавания, Таможенного кодекса РФ.

На этом фоне нонсенсом выглядят огромные по размеру и насыщенные самой разноплановой информацией преамбулы некоторых ведомственных нормативных правовых актов. Так, преамбула постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 21 октября 2010 г. № 133 «Об оптимизации противоэпидемической работы и утверждении формы акта эпидемиологического расследования очага инфекционной (паразитарной) болезни с установлением причинно-следственной связи»<sup>[215]215
  См.: РГ. 2010. 1 дек.


[Закрыть]</sup> занимает почти половину достаточно объемного документа.

ПНПА – одно из мощных и пока по-настоящему не оцененных средств сохранения и обогащения содержания права.

ПНПА может быть охарактеризована через систему следующих существенных для этого феномена признаков.

Первое. Преамбула относительно самостоятельная часть структуры нормативного правового акта. И это не учебно-аксиоматичное суждение. Речь идет об уровне и качестве структурирования «материи» нормативного правового акта. Преамбула – не глава, не раздел, не статья, а именно часть документа, именуемого нормативным правовым актом.

Преамбула – особая часть нормативного правового акта не только потому, что она обладает относительной самостоятельностью в системе его элементов. Преамбула находится на одном структурном уровне с общей и особенной частями нормативного правового акта (там, где они выделяются). Даже в тех случаях, когда в нормативном правовом акте особенная часть не выделяется, преамбула сохраняется на уровне макроэлементов и никогда «не снижается», «не опускается» до уровня микроэлементов (разделов, статей, пунктов).

Второе. Преамбула нормативного правового акта не просто и не только относительно самостоятельная часть документа – это вводная часть.

Коль скоро преамбула нормативного правового акта – вводная часть, то она должна иметь одинаковое отношение ко всем остальным элементам юридического документа, распространяться на все его содержание, включая заключительные положения и даже реквизиты.

Нормодателю есть резон тщательно изучить роль введений и предисловий в других сферах деятельности – литературе, журналистике, в системах связи и коммуникации – и попытаться обнаружить то позитивное, что можно использовать для формирования преамбулы нормативного правового акта.

Третье. Преамбула – необходимый и потому обязательный элемент структуры нормативного правового акта. Качество нормативного правового акта напрямую зависит не только от содержания, но и от его структуры.

Считаем, что преамбула должна сопровождать каждый нормативный правовой акт. В частности, совершенно неоправданно отсутствие преамбулы у Федерального закона от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»<sup>[216]216
  РГ. 2010. 3 дек.


[Закрыть]</sup>. Закон представляет значительный общественный интерес, вызывает много дискуссий, и в преамбуле акта вполне можно было представить правовую позицию государства.

Неприемлемо официально выраженное мнение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, сотрудники которого утверждают, что преамбула законопроекта не является обязательной, не содержит самостоятельных нормативных предписаний, легальных дефиниций, предмета регулирования и может быть структурной единицей только Конституции РФ<sup>[217]217
  Комментарий к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2005. С. 11.


[Закрыть]</sup>.

Рекомендации Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ для всех «аппаратчиков» и депутатов представительных органов власти в субъектах Федерации традиционно расцениваются как непререкаемый «закон» и, как правило, принимаются к исполнению.

В постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»<sup>[218]218
  СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.


[Закрыть]</sup> установлено, что «положения нормативного характера в преамбулу не включаются». Сходную редакцию имеют многие региональные законы о нормативных правовых актах.

При таком подходе отношение законодателей к формулированию преамбул к федеральным законам и региональным нормативным правовым актам оказывается вполне предсказуемым, а если быть точным, поверхностным и несерьезным. При подготовке законодательного акта разработчики, формулируя преамбулу, нередко ограничиваются самыми общими шаблонными положениями. Зачастую преамбула выглядит инородным телом в структуре нормативного правового акта, оторванным не только от буквы, но и от духа закона.

Четвертое. Преамбула – такая необходимая и обязательная часть юридического документа, которая обладает нормативностью.

В действующем законодательстве России и зарубежных государств функционирует немало преамбул юридических актов, которые содержат конкретные правовые нормы. Чаще всего в преамбуле нормативного правового акта размещаются общие юридические нормы, на основе которых затем возникают и функционируют общие правоотношения, конструкция которых детально разработана Н. И. Матузовым и некоторыми другими учеными. В преамбулах нормативных правовых актов фиксируется немало и конкретных юридических норм. Целая серия разноплановых конкретных юридических норм содержится в преамбуле совместного приказа Министерства экономического развития РФ, Министерства промышленности и торговли РФ, Министерства финансов РФ от 24 декабря 2010 г. № 678/1289/184 «О внесении изменений в порядок, определяющий понятие „промышленная сборка“ моторных транспортных средств и устанавливающий применение данного понятия при ввозе на территорию Российской Федерации автокомпонентов для производства моторных транспортных средств товарных позиций 8701–8705 ТН ВЭД, их узлов и агрегатов»<sup>[219]219
  РГ. 2011. 4 февр.


[Закрыть]</sup>. С технико-юридической точки зрения эта преамбула интересна тем, что содержит отсылку к приложению приказа, где дана развернутая дефиниция понятия «промышленная сборка» с четким императивом: понятие определяется согласно приложению № 2 к Порядку. Кроме того, преамбула приказа устанавливает детальные условия применения этой дефинитивной нормы. Можно спорить о целесообразности помещения этих юридических норм в особые приложения, но данный приказ именно таким образом нормативно изменил абзацы второй и третьей преамбулы документа.

Следующим прямым доказательством нормативности преамбул рассматриваемого вида актов является то, что их содержание и форма часто подвергаются самым разным изменениям.

Широко распространена практика изменений нормативных правовых актов посредством изложения преамбулы в новой редакции. Существуют разные способы обновления преамбул, но оптимальный вариант – представление новой цельной вводной части вместо точечных вкраплений отдельных фрагментов.

Дополнение преамбулы нормативного правового акта отдельными словами, словосочетаниями, цифровыми данными еще одна высокозначимая разновидность ее изменения в актах как отечественного, так и международного права.

Замена слов и словосочетаний – интересная и перспективная форма изменения содержания преамбул нормативных правовых актов. Например, ст. 1 Федерального закона РФ от 28 ноября 2009 г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О Всероссийской переписи населения“» гласит: «Внести в Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8 „О Всероссийской переписи населения“<sup>[220]220
  См.: СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 252


[Закрыть]</sup> следующие изменения: 1) в преамбуле слова „федеральных информационных ресурсов, касающихся“ заменить словами „официальной статистической информации, касающейся“»<sup>[221]221
  Парламентская газета. 2009. 4 дек.


[Закрыть]</sup>.

В данном случае налицо не просто и не только замена юридически значимого словосочетания: законодатель скорректировал, уточнил, какая именно информация имеется в виду при переписи населения. Он императивно сузил объем этой информации: вместо слишком широкого, почти необъятного понятия «федеральные информационные ресурсы» ввел более конкретную категорию «официальная статистическая информация».

Исключение из содержания преамбулы нормативных правовых актов тех или иных понятий и суждений также выступает доказательством реальной регулятивной силы рассматриваемого феномена.

О нормативности преамбул нормативных правовых актов убедительно свидетельствуют отнюдь не редкие факты официальной проверки их на соответствие Конституции РФ или федеральному законодательству. Например, решение Верховного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. № АКПИ13-1165, оставленное без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25 марта 2014 г. № АПЛ14-66, имеет характерное название – «Преамбула постановления Правительства РФ от 1 октября 2012 г. № 1002 „Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 2281, 229 и 2291 Уголовного кодекса Российской Федерации“ признана не противоречащей федеральному законодательству»<sup>[222]222
  Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 12. С. 8.


[Закрыть]</sup>.

Неоспоримым и безусловным практическим доказательством нормативности преамбул нормативных правовых актов является уникальное в своем роде дело, рассмотренное Верховным Судом РФ, который 11 марта 2009 г. четко выразил свою правовую позицию и создал высокозначимый прецедент. Формулировка итогового решения высшей судебной инстанции говорит сама за себя: «Преамбула Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органа внутренних дел или его близких, утвержденной приказом МВД России от 15 октября 1999 г. № 805, в части ссылки на главу 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, признана не противоречащей Федеральному законодательству»<sup>[223]223
  Бюллетень Верховного Суда РФ. 2010. № 5. С. 10–11.


[Закрыть]</sup>. Для целей нашего исследования не столь важна фабула этого гражданского дела, сколько сам факт его рассмотрения Верховным Судом России. Ведь если преамбула оспариваемого документа не имела юридического значения, то у Верховного Суда РФ не было бы иного выхода, кроме отказа в принятии заявления А. А. Лескина. Проверка на соответствие федеральному законодательству преамбул нижестоящих нормативных правовых актов – доказательство нормативности рассматриваемого феномена.

Еще один аргумент: немало фактов, когда определенный период времени нормативный правовой акт работает без преамбулы, а затем он оснащается ею.

Совершенно очевидно: если бы преамбула нормативного правового акта была «декорацией», малозначимой технико-юридической деталью, то нормодатель не стал бы обременять себя ее «шлифовкой». Более того, к сожалению, нередкие факты ликвидации преамбул некоторых нормативных правовых актов, пусть косвенно и в отрицательном ключе, но свидетельствуют об их нормативном характере.

Ведь если преамбула документа бесполезна, мертва и не участвует в правовом регулировании, то зачем ее устранять?

Верно, что необходимо, но недостаточно констатировать и аргументировать нормативный характер рассматриваемого феномена. Юридической науке и практике следует искать пути и средства охраны, укрепление и развитие нормативной природы преамбул юридических актов, особенно конституций.

Пятое. Преамбула нормативного правового акта – центр саморегулирования, средство интеграции всех иных элементов, образующих ее содержание и форму. Речь идет о том, что преамбулы нормативных правовых актов регламентируют не только юридически значимую деятельность, выступающую предметом конкретного документа, но и другие их части. Так или иначе, но преамбула нормативного правового акта – своеобразный двойной регламентатор. И это обстоятельство необходимо отнести к существенным признакам рассматриваемого юридического феномена.

Шестое. К особенностям преамбулы нормативного правового акта необходимо отнести специфику ее языка. Своеобразный, порой торжественный стиль, фразеологический пафос установлений и даже исторических справок свидетельствует об особой нормативности преамбул нормативных правовых актов.

Для доказательства специфики языка некоторых видов преамбул мы подвергли филологическому (языковому), логическому, систематическому, телеологическому (целевому) анализу 34 действующие конституции государств Азии<sup>[224]224
  См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010. Т. 1: Западная Азия; Т. 2: Средняя Азия и Индостан; Т. 3: Дальний Восток.


[Закрыть]</sup>. Особенности языка этих актов обусловливаются целым комплексом национальных, географических, религиозных факторов, длительностью и остротой борьбы за независимость.

Преамбулы некоторых конституций (Королевства Бахрейн, Иорданского Хашимитского Королевства, Исламской Республики Иран, государства Кувейт, Объединенных Арабских Эмиратов, Султаната Оман, Лаосской Народно-Демократической Республики, Королевства Тайланд) содержат конкретные имена монархов, суверенов, султанов, королей, духовных лидеров.

Преамбулы конституций отдельных мусульманских государств отличаются не только восторженными обращениями («Во имя Аллаха Всемилостивого, милосердного»), но и содержат, например, следующую языковую форму: «Слава Аллаху, Повелителю Миров. Благословение и мир господину пророков и посланников Мухаммеду (да благословит его Аллах и пошлет ему мир), всему его роду и сподвижникам»<sup>[225]225
  Конституция Исламской Республики Афганистан // Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 2: Средняя Азия и Индостан. С. 15. Аналогичная риторика в адрес Аллаха присутствует и в преамбуле Конституции государства Бруней-Даруссалам.


[Закрыть]</sup>.

В преамбуле Конституции Социалистической Республики Вьетнам подробно описываются вехи революционной борьбы под руководством Хо Ши Мина.

Седьмое. Преамбулы нормативных правовых актов выполняют самобытные (до сих пор малоисследованные) функции: регулятивно-ориентационную, идеолого-воспитательную, программирующую, учредительную, информационно-познавательную, координационную, ограничительную, профилактическую. Содержание вышеобозначенных функций обусловлено разнообразием видов ПНПА.

По объему содержащейся информации можно выделить развернутые и краткие преамбулы нормативных правовых актов.

Так, преамбула Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»<sup>[226]226
  СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.


[Закрыть]</sup> содержит всего три строки: «Настоящий федеральный закон устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения».

Развернутой преамбула нормативного правового акта может считаться тогда, когда ее текст занимает не менее одной пятой части документа. Это количество мы называем на основе анализа преамбул 250 федеральных законов, принятых в России за последние пять лет. Она (цифра) отражает среднестатистическое положение: примерно одну пятую от общего объема нормативного правового акта занимали преамбулы 78 % законов. Естественно, это условный ориентир, но лучше иметь его, чем не иметь никаких количественных представлений по этому поводу. К разряду развернутых вполне можно отнести преамбулу Конституции Демократической Республики Восточный Тимор от 20 мая 2002 г., которая содержит 11 крупных абзацев и насчитывает 2539 знаков<sup>[227]227
  См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Дальний Восток. С. 53–54.


[Закрыть]</sup>. Преамбула Конституции Республики Союз Мьянма от 29 мая 2008 г. содержит 11 абзацев и насчитывает 2599 знаков<sup>[228]228
  См.: Там же. С. 553–554.


[Закрыть]</sup>. Преамбула Конституции Китайской Народной Республики от 4 декабря 1982 г. имеет 15 абзацев и насчитывает 5984 знака<sup>[229]229
  См.: Там же. С. 224–226.


[Закрыть]</sup>.

По структуре преамбулы нормативных правовых актов могут быть простыми и сложными.

К простым преамбулам можно отнести те вводные части нормативных правовых актов, которые состоят из одного-двух словосочетаний типового характера: «В целях совершенствования…», «В целях упорядочения…», «Во исполнение…».

К сложным преамбулам нормативных правовых актов относятся такие их вводные части, которые не только подразделяются на разноплановые нумеруемые абзацы, но порой формируются определенные разделы с конкретным названием. Так, преамбула Конституции Ливанской Республики от 23 мая 1926 г. (с последующими поправками) содержит 10 абзацев, выделенных буквами алфавита<sup>[230]230
  См. Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 1: Западная Азия. С. 392.


[Закрыть]</sup>.

Преамбула Конституции Исламской Республики Иран от 24 октября 1979 г. имеет два крупных относительно автономных раздела: «Начало движения» и «Исламское правление»<sup>[231]231
  См.: Там же. С. 234–236.


[Закрыть]</sup>.

Восьмое. ПНПА вызывают разноплановые юридические последствия. В ряде ситуаций они выступают базой для конкретизации и иных форм совершенствования действующего российского законодательства. ПНПА зачастую выступают одной из юридических основ решений по конкретным гражданским, административным, уголовным делам. ПНПА – постоянный объект официальной и неофициальной интерпретационной деятельности. Таким образом, ПНПА можно определить следующим образом: это вводная обязательная, неотъемлемая, специфически структурированная, изложенная своеобразным юридическим языком часть правового документа, обладающая нормативным характером, выступающая особым регулятором общественных отношений, центром саморегуляции и средством интеграции всех иных его элементов, выполняющая самобытные функции и вызывающая разноплановые юридические последствия.

Данная дефиниция является сознательной идеализацией существующего положения в юридической науке и практике. Сформулированное определение преамбулы нормативного правового акта пока скорее желательное, нежели реальное научное описание рассматриваемого феномена. Но это отнюдь не означает полного отрыва доктринальных представлений автора от правовой действительности. Идеализация – вполне нормальный, традиционный и, пожалуй, один из вполне надежных путей реализации научных и учебных результатов.

Анализ действовавшего и действующего российского и зарубежного законодательства (трактуемого в самом широком смысле), исторической и современной юридической литературы позволяет обозначить шесть основных регулятивных элементов преамбул нормативного правового акта. Именно их можно и нужно официально включить в систему нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности. При этом принципиально важно подчеркнуть: эти элементы целесообразно размещать в преамбулах нормативных правовых актов именно в такой последовательности. Последовательность размещения вышеприведенных элементов также может существенно влиять на качество содержания и формы преамбул нормативных правовых актов. Прежде всего в преамбулу нормативного правового акта надлежит поместить предмет регуляции документа. Именно предмет регулирования нормативного правового акта должен выступить первым элементом его преамбулы. Только предмет регламентации сразу вводит всех заинтересованных лиц в круг конкретных юридических проблем.

Вторым элементом содержания преамбулы выступает цель нормативного правового акта.

Цель нормативного правового акта – ключевой элемент документа, и вряд ли есть резон объединять его с задачами. Думается, в преамбуле нормативного акта должна размещаться только его цель, а точнее, «древо целей». Что касается задач, то их лучше оформить отдельной, относительно самостоятельной статьей, которую желательно поместить в тексте правового документа, и лишь в том случае, если окажется недостаточно целевой характеристики.

В качестве третьего элемента преамбулы нормативного правового акта желательно поместить его сферу действия.

Сфере действия нормативного правового акта в преамбуле целесообразно посвятить отдельную статью либо даже относительно самостоятельный раздел. При этом оптимальный вариант ее технико-юридического построения выглядит следующим образом: формулирование всего двух абзацев.

Первый абзац должен содержать одно либо несколько положительных суждений, четко обрисовывающих круг тех отношений, которые входят в орбиту его функционирования.

Второй абзац посвящается конкретной фиксации тех отношений, на которые этот юридический акт не распространяется. Эти своего рода отрицательные суждения должны носить исчерпывающий характер, чтобы у всех субъектов права было четкое представление: кроме описанной нормодателем области запретного, вся остальная сфера регуляции разрешена.

Принципы регламентируемой деятельности – следующий, четвертый необходимый элемент преамбулы нормативного правового акта. Нашей задачей не является анализ проблемы принципов права в целом: этому посвящено множество научных разработок как в теории государства и права, так и в отраслевой юридической литературе<sup>[232]232
  Почти исчерпывающий по состоянию на 1 марта 2009 г. перечень работ по этой проблеме см.: Техника правотворчества. Ретроспективный библиографический указатель / авт. предисл. и сост. В. М. Баранов. М., 2010. Только в последние пять лет опубликованы следующие глубокие и неординарные исследования: Ведяхин В. М. Факторы формирования и реализации принципов права. Самара, 2005; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007. С. 37–49; Принципы права: материалы Всероссийской научно-теоретической конференции. СПб., 2007; Скурко Е. В. Принципы права. М., 2008; Ершов В. В. Юридическая природа общих и гражданско-правовых принципов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Давыдова М. Л. Теоретические и методологические проблемы понятия и состава юридической техники: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Волгоград, 2010. С. 36–37; Земскова П. Е. Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, в международном праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010; Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 2010; Чернобель Г. Т. Правовые принципы как идеологическая парадигма // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 84–94; Черданцев А. Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012. С. 123–143.


[Закрыть]</sup>. Важнее доказать необходимость и практическую полезность размещения принципов регламентируемой нормативным правовым актом деятельности в его преамбуле и показать, как это сделать оптимальным образом.

Методологически важно определить, принципы чего, какого рода (класса) принципы могут и должны входить в преамбулу нормативного правового акта. Адекватный ответ на этот непростой вопрос следующий: в преамбуле нормативного правового акта должны получать закрепление принципы той деятельности, которая составляет предмет регламентации документа. Трудность заключается в точном формулировании этих принципов, в логическом выстраивании их в преамбуле нормативного правового акта.

В отраслевой юридической науке и практике есть примеры как удачной, так и не вполне оправданной фиксации принципов предмета регламентации юридически значимой деятельности.

Выступая за фиксацию принципов в преамбуле нормативного правового акта, важно подчеркнуть, что успех здесь будет обеспечен лишь тогда, когда эти принципы будут формулироваться предельно четко, обладать понятными субъектам качественными и количественными характеристиками и при этом образовывать определенную систему.

Пятый желательный в содержании преамбулы нормативного правового акта элемент – система используемых в нем дефиниций. Именно дефиниций, а не понятий и терминов, как зачастую фиксируется в законодательных и иных юридических актах и отмечается в правовой научной и учебной литературе. В последние годы правовые, в особенности законодательные, дефиниции получили основательную научную разработку<sup>[233]233
  См.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы Международного круглого стола (Черновцы, 21–23 сентября 2006 г.) / под ред. В. М. Баранова, П. С. Пацуркивского, Г. О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007; Апт Л. Ф. Дефиниции и право: монография. М., 2008; Тихонова С. С. Юридическая техника в уголовном праве: курс лекций. Н. Новгород, 2008. С. 93–97; Хайретдинова М. Д. Законодательная дефиниция (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008; Власенко Н. А. Правила составления дефиниций / Н. А. Власенко, А. В. Стародубцев // Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т. Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. М., 2009. С. 64–68; Давыдова М. Л. Нормативно-правовое предписание: природа, типология, технико-юридическое оформление. СПб., 2009. С. 118–147; Туранин В. Ю. Теория и практика использования законодательных дефиниций. М., 2009; Ушакова Л. Н. Дефиниция как нетипичное правовое средство законодательной техники: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2009; Демин А. В. Нормы налогового права. Красноярск, 2010. С. 189–210; Жильцов М. А. Дефекты трудового права. Екатеринбург, 2010. С. 187–207; Карташов В. Н. Законодательная технология субъектов Российской Федерации / В. Н. Карташов, С. В. Бахвалов. Ярославль, 2010. С. 103–104; Миронов А. Н. Юридическая технология подготовки нормативных правовых актов. М., 2010. С. 123–125, 146–148; Чиннова М. В. Дефиниции в нормативных правовых актах. Киров, 2010.


[Закрыть]</sup>.

Анализ этих источников и действующего нормативно-правового материала свидетельствует, что нет никаких содержательных и технико-юридических препятствий для того, чтобы используемые в документах определения размещались в их преамбулах. При этом я разделяю позицию тех авторов, которые рассматривают зафиксированные в нормативных правовых актах определения дефинитивными нормами права.

В структуру преамбулы нормативного правового акта есть резон в качестве относительно автономного и самостоятельного шестого элемента включать раздел «Нормативные ссылки».