Читать книгу "Юридическая техника. Juridical Techniques. Учебник"

Этот технико-юридический прием чаще всего используется в ведомственном нормотворчестве, но неплохо сделать его обязательным и максимально полно применять при подготовке и принятии нормативных правовых актов. Ныне такого рода информация обычно вкрапляется в сам текст документа, придавая ему нечитабельную форму. Кроме того, нередко эта информация носит выборочный, субъективный характер: она содержит указание лишь на некоторые исходные юридические документы.

В каком именно директивном источнике целесообразно закрепить предлагаемые нами элементы, это вопрос, который подлежит широкому обсуждению практикующих юристов и научной общественности. Естественно, лучше всего это кардинальное для всего правотворческого процесса решение поместить в давно готовящийся закон о нормативных актах (названия документа, как известно, предлагались самые разные). Нам представляется, что, учитывая многотрудную судьбу этого организующего документа, есть теоретический и, главное, практический резон поднять его системообразующий статус. Думается, целесообразнее разработать и принять Кодекс о формах права в Российской Федерации<sup>[234]234
  Подробнее об этом см.: Баранов В. М. Форма права // Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2002. С. 280.


[Закрыть]</sup>. В данной лекции нет резона обсуждать социальные роли всех форм права: нас интересуют лишь нормативные правовые акты, а точнее, только их преамбулы. Полагаю, что кодекс именно та форма упорядочения нормативного материала, которая позволяет тщательно и полно закрепить все необходимые части нормативного правового акта, включая преамбулу. В основном разделе Кодекса о формах права в Российской Федерации, посвященном нормативным правовым актам, станет возможным адекватно, развернуто закрепить все регулятивные элементы преамбулы.

Альтернатива места, роли и судьбы преамбулы нормативного правового акта предельно проста: либо она останется малоценным, малополезным декоративным элементом юридического документа, либо официально преобразуется в мощный регулятивный механизм, направляющий и координирующий все остальные составляющие его части. Выбор, естественно, за политическим руководством страны и законодательным корпусом государства.

Ошибочно широко распространенное в юридической литературе мнение о том, что в преамбулу нормативного правового акта включаются мотивы ее принятия. Мотив принятия нормативного правового акта не юридическое понятие. Выразить этот в значительной мере психологический феномен четкими правовыми формулами, опираясь при этом хоть на какие-то количественные параметры, невозможно. Вряд ли можно четко отграничить мотивы и намерения нормодателя. Вот почему представляется целесообразным не учитывать, не искать и не отражать в официальных юридических документах мотивы его принятия. Эффективность правовой регламентации, элементарные требования юридической техники требуют четкого определения необходимых и, главное, осязаемо-проверяемых элементов преамбулы нормативного правового акта.

6.2. Преамбулы нормативных правовых актов в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов Российской Федерации

Первое упоминание о преамбулах удалось обнаружить в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“»<sup>[235]235
  URL: http://www.mnogozakonov.ru/catalog/date/1993/8/24/2056/ (дата обращения: 15.01.2024)


[Закрыть]</sup>.

В п. 8 документа разъясняется: «Исходя из смысла преамбулы и ст. 1 и 2 Закона Российской Федерации „О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации“, гражданам не может быть отказано в приватизации занимаемых ими жилых помещений на предусмотренных этим Законом условиях, если они обратились с таким требованием». Тем самым Верховный Суд сформулировал вполне определенную принципиально правовую позицию: уяснение смысла основной содержательной части правового акта должно осуществляться в контексте положений его преамбулы. Более того, Суд признал за преамбулой правового акта функцию важного средства толкования содержания прав и обязанностей сторон правоотношения.

Аналогичной оказалась правовая позиция, обнародованная Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 14 ноября 1995 г. № 2506/96, по заявлению Международного центра Рерихов о признании недействительными п. 2–6 постановления Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1121 «О создании Государственного музея Н. К. Рериха»<sup>[236]236
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4389.


[Закрыть]</sup>.

В ряде последующих постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации эта правовая позиция получила развитие: в концептуальном отношении преамбула и основная содержательная часть правового акта должны быть взаимосвязаны.

Многие судебные решения свидетельствуют, что толкование преамбулы нередко имеет решающее значение при вынесении правоприменительного акта, а сама преамбула зачастую выполняет функцию средства нормативного закрепления изменений в законодательстве. Изучение ряда последующих судебных дел приводит к выводу: недооценка роли преамбул в организации законодательства ведет к нарушениям прав человека и излишним судебным тяжбам, неоправданным и неразумным организационно-материальным тратам.

Среди правовых актов Верховного Суда РФ последнего десятилетия существенное научно-практическое значение имеет постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 июля 2000 г. № 53 о признании недействительными правовых актов, принятых по заявлению Ж. Г. Гавриленко.

Президиум Верховного Суда указал, что нижестоящие судебные инстанции пришли к ошибочному выводу в результате неадекватного толкования преамбулы распоряжения Правительства РФ от 15 июня 1999 г. № 942 в части слов «…до унификации таможенного законодательства Российской Федерации и Республики Беларусь»<sup>[237]237
  СЗ РФ. 1999. № 25. Ст. 3163.


[Закрыть]</sup>.

В данном деле преамбула не просто имела нормативный характер, но и обладала функцией нормы – отсылки к международному правопорядку.

Последние годы примечательны резким ростом судебных дел в судах общей юрисдикции, судьба которых в той или иной степени решалась посредством вовлечения преамбул в доказательственную базу. Например, подобных дел, по нашим подсчетам, Верховным Судом РФ в 2005 г. было рассмотрено 43, а в 2006-м – уже 73. С определенной степенью условности они могут быть разделены на дела:

а) в большей степени затрагивающие область гражданских и политических прав (например, в 2005 г. – шесть, а в 2006-м – три);

б) в основном касающиеся экономических и социальных прав (в 2005 г. – 13, в 2006-м – 36);

в) главным образом относящиеся к сфере государственного управления (в 2005 г. – 24, а в 2006-м – 34).

Как свидетельствует статистика и изучение конкретных дел, наибольший количественный рост достигнут за счет дел второй категории, а абсолютное большинство таковых возникло ввиду осуществления мероприятий по монетизации натуральных льгот. В большинстве случаев заявители апеллировали к преамбуле известного Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, где говорилось: «Нормы настоящего Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина».

Совершенно очевидно, что преамбула рассматриваемого федерального закона по данной категории дел имела нормативный характер, выполняя нормоустанавливающую функцию.

Специфика правоприменительных актов, принимаемых арбитражными судами, состоит в том, что в доказательную базу широко вовлекаются ссылки на преамбулы правовых актов, принимаемых самими участниками гражданских правоотношений.

В целом исследование практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов свидетельствует: преамбула – необходимый структурный элемент нормативного правового акта, и это обстоятельство немедленно обнаруживается, как только возникает проблема толкования и реализации данного акта.

6.3. Преамбулы нормативных правовых актов в практике конституционного правосудия Российской Федерации

Правовые позиции суда по вопросу о роли преамбулы были определены уже в первые годы его деятельности.

Перечень судебных решений открывает постановление от 13 марта 1992 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. „Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР“, Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. „О референдуме Татарской ССР“, постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. „О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан“»<sup>[238]238
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 671.


[Закрыть]</sup>. Изучение его содержания (в совокупности с другими результатами исследования) свидетельствует: основная функция преамбулы – быть средством уяснения и разъяснения смысла основной содержательной части правового акта.

В том же году было рассмотрено дело, известное как «Дело о КПСС». Решение по данному делу имело переломное значение в развитии отечественной государственности. В своем постановлении по данному делу Суд сконцентрировал внимание на преамбуле Указа Президента РФ от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР», в которой, в частности, отмечалось: «События 19–21 августа высветили со всей очевидностью тот факт, что КПСС никогда не была партией. Это был особый механизм формирования и реализации политической власти путем сращивания с государственными структурами или их прямым подчинением КПСС. Руководящие структуры КПСС осуществляли свою собственную диктатуру, создавали за государственный счет имущественную основу для неограниченной власти». Содержание этой преамбулы было принято в качестве отправной точки, базовой позиции для оценки конституционности мер, принятых в отношении КПСС и КП РСФСР Президентом России.

Этот прецедент является наглядным подтверждением тезиса: преамбула правового акта может иметь основополагающее значение для уяснения содержания правоприменительного решения, иметь нормативный характер, выполнять нормоустанавливающую функцию. В 1993 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел еще два знаменательных дела, в материалах которых применялась преамбула правового акта.

Интереснейшим в научно-практическом отношении является дело «О проверке конституционности части второй п. 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 г. „О Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума“»<sup>[239]239
  См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 653.


[Закрыть]</sup>. По этому делу Конституционный Суд России, не апеллируя к преамбуле правового акта, в частности, постановил: «Признать часть вторую п. 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 г. № 4684-I не соответствующей Конституции Российской Федерации».

К иному выводу пришел судья Э. М. Аметистов, обосновавший его в своем Особом мнении ссылкой на преамбулу оспариваемого постановления Съезда от 29 марта 1993 г.

Из этого следует, что вовлечение в доказательственную систему толкования смысла преамбул правовых актов либо, напротив, исключение толкования преамбул из такой системы может повлечь различные, иногда противоположные, правоприменительные решения.

6.4. Преамбулы нормативных правовых актов в практике международного европейского правосудия

Органы европейского правосудия, под которыми понимаются Европейская комиссия по правам человека (до вступления в силу Протокола 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) и Европейский суд по правам человека, широко используют толкование преамбулы правового акта в качестве одного из существенных способов принятия решений по рассматриваемым делам.

Интересно дело «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» (судебное решение вынесено 2 марта 1987 г.).

Из решения суда усматривается, что заявители проживали в коммунах административного округа Аль-Вильворд. Данный округ входит в двуязычный Брюссельский регион и избирательный округ Брюсселя. На прямых парламентских выборах в конце 70-х гг. прошлого века они были избраны в нем, соответственно, в палату представителей (г-жа Матье-Моэн) и сенат (г-н Клерфейт). В административном округе, где были избраны заявители, большинство составляло фламандское население, и он относился к ведению Фламандского совета, однако заявители не смогли войти в него, так как принесли парламентскую присягу на французском языке и, соответственно, вошли во франкоязычные, а не фламандские фракции палат.

Решение по делу было принято посредством толкования преамбулы Европейской конвенции о защите прав человека, где говорится, что соблюдение основных свобод зависит «главным образом от подлинно демократической системы». Франкоязычные избиратели округа Аль-Вильворд пользуются правом голоса и правом быть избранными на тех же законных условиях, что и избиратели, говорящие на фламандском языке.

По этим основаниям суд вынес решение в пользу государства. Обратимся к постановлению Европейского суда по правам человека от 14 июня 2007 г. по делу «Пителин и другие (Pitelin and Others) против Российской Федерации» (жалоба № 4874/03).

Дело инициировано жалобой, поданной против Российской Федерации в Европейский суд по правам человека в соответствии со ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод четырьмя гражданами России. Они являлись сотрудниками открытого акционерного общества «Авиакомпания „Астраханские авиалинии“».

Третьего октября 2002 г. мировой судья шестого судебного участка Советского района г. Астрахани удовлетворил иски заявителей в отношении их работодателя, на которого была возложена обязанность выплатить им денежные средства в возмещение задолженности по заработной плате.

Президиум Астраханского областного суда отменил в порядке надзора судебные решения, принятые в пользу заявителей, и направил их дела на новое рассмотрение. При этом судебный орган надзорной инстанции отметил, что мировым судьей была допущена ошибка в применении норм материального и процессуального права.

Заявители утверждали, что отмена вступивших в законную силу судебных решений непоправимо нарушила принцип правовой определенности и лишила их права на получение средств, которые причитались им на законных основаниях.

Решение в пользу заявителей принято посредством толкования преамбулы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По данному делу, как и по ряду других дел, рассмотренных российским правоприменителем, толкование преамбулы имело основополагающее значение.

Результаты исследования европейской судебной практики доказывают, что преамбула Европейской конвенции 1950 г. имеет важнейшее значение для формирования ряда правовых позиций суда (например, дело «Паролов против Российской Федерации»).

6.5. Преамбулы нормативных правовых актов в практике Международного суда ООН

Некоторые правовые акты Международного суда едва ли не полностью облечены в форму преамбулы. Таковым, например, является постановление от 30 января 2001 г. по делу, касающемуся вооруженных действий на территории Конго («Демократическая Республика Конго против Руанды»).

Материалы этого и других дел, находившихся в производстве Международного суда, свидетельствуют, что существует такая необычная, с точки зрения внутригосударственных законодателя и правоприменителя, разновидность преамбул, как преамбулы-решения. Такие преамбулы выполняют непосредственно нормоустанавливающую функцию. И это соответствует компетенции и технико-правовым особенностям деятельности главного органа международной судебной системы.

Практика Международного суда свидетельствует также о том, что существуют преамбулы-отсылки. Примером может служить Консультативное заключение от 13 июля 1954 г. «Присуждение компенсаций Административным Трибуналом Организации Объединенных Наций».

Любопытны материалы дела по Консультативному заключению от 8 июля 1996 г. «Относительно законности угрозы ядерным оружием или его применения». Примечательно, что в тексте Консультативного заключения отсутствуют ссылки и анализ положений преамбул международно-правовых актов. В результате Международный суд ООН пришел к крайне опасному выводу: применение ядерного оружия, в принципе, допустимо «в чрезвычайном случае самообороны, когда под угрозу поставлено само дальнейшее существование государства». Иным оказалось «несовпадающее особое мнение» судьи Международного суда М. Шахабуддина: применение ядерного оружия недопустимо при любых обстоятельствах.

Такое мнение обосновано посредством вовлечения в процесс аргументации толкования преамбул международно-правовых актов.

В частности, судья сослался на Декларацию Ф. Мартенса, впервые включенную в текст преамбулы 3-й Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1899 г. Там говорится: «…в случаях, не предусмотренных принятыми постановлениями, население и воюющие остаются под охраною и действием начал международного права, поскольку они вытекают из установившихся между образованными народами обычаев, из законов человечности и требований общественного сознания».

Комментарий судьи: «…оговорка Ф. Мартенса является нормой международного договорного права, а значит – имеет нормативный характер, в ней содержится определенная норма поведения государств».

6.6. Реализация преамбул нормативных правовых актов в конкретных актуальных сферах общественной жизни

Может возникнуть вопрос, для чего в исследовании преамбул нормативных правовых актов по теории государства и права переходить к конкретным областям юридической деятельности: защите прав человека, кодификации, борьбе с коррупцией и терроризмом; почему ПНПА надо привязывать именно к этим сферам правовой практики?

Поступить именно таким образом целесообразно в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, привязка проблематики преамбул нормативных правовых актов к этим сферам юридической действительности наглядно демонстрирует практическую ценность этого феномена. По сути, весь вышеизложенный аналитический материал свидетельствует о том, что преамбулы нормативных правовых актов – не пустая и бесполезная общетеоретическая абстракция, не просто один из многих формализованных приемов юридической техники ПНПА, а реально работающий юридический механизм, активно функционирующий юридический инструмент.

Во-вторых, при таком подходе рельефно демонстрируется, что преамбулы нормативных правовых актов применяются не в каких-то периферийных областях юридической жизни. Они распространяют свое действие, свое правовое влияние на самые актуальные, самые острые в социально-политическом смысле сферы юридической действительности. Можно, конечно, взять и иные области социальной жизни, где налицо сильное влияние ПНПА, но вряд ли они окажутся актуальнее и сложнее выбранных для общеправового анализа в настоящей лекции.

Практически каждый международный кодекс имеет преамбулу. Иная юридическая практика сложилась в России, где существует 20 кодексов, но многие из них не имеют преамбулы.

Так, Налоговый кодекс начинается непосредственно со ст. 1 «Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах». В таком контексте примечательно определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. № 289 «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Законодательного собрания Красноярского края и Совета администрации Красноярского края о проверке конституционности п. 5 ст. 1 и подп. 3 п. 3 ст. 34626 Налогового кодекса РФ»<sup>[240]240
  Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 6.


[Закрыть]</sup>, из содержания которого следует, что в случае если бы в тексте Налогового кодекса присутствовала преамбула, то мог бы быть иной вариант решения по рассмотренному делу.

Гражданский кодекс РФ – важнейший правовой акт, закрепляющий новый экономический уклад в истории Отечества, – тоже не содержит преамбулу.

В Кодексе внутреннего водного транспорта РФ вообще отсутствуют положения, которые имеют какое-то отношение к преамбуле. Авторы Водного кодекса не только не сочли нужным сконструировать текст преамбулы, но даже не включили указание на задачи и цели Кодекса в основную содержательную часть этого важного нормативного акта. Градостроительный кодекс не располагает преамбулой, но на роль таковой может претендовать содержание его ст. 2 «Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности».

В таких условиях, как ни парадоксально, на роль своеобразной преамбулы могут претендовать доктринальные комментарии к общим положениям кодификационных актов.

Изучение в технико-юридическом аспекте указанных и других российских кодексов выявляет отсутствие у отечественного законодателя системного понимания научно-практической ценности преамбул правовых актов: в некоторых кодексах преамбула формально присутствует, в других ее нет, в третьих на роль преамбулы в той или иной степени претендуют установления, содержащиеся в основной содержательной части.

Присутствие преамбулы в кодексе – политико-воспитательная целесообразность и юридическая необходимость. Для того чтобы преамбула кодекса в полной мере выполняла не только нормоустанавливающую, но также и научно-практическую функцию, выступая в качестве эффективного средства обеспечения добровольности исполнения закона, она должна обязательно присутствовать в тексте такого высокозначимого правового акта, каковым является кодекс.

Научно-практическая ценность преамбул нормативных правовых актов в сфере защиты прав человека четко проявилась еще в английской Великой хартии вольностей 1215 г. Хотя это правовой акт давно минувшей эпохи, из содержания его преамбулы следовало, что в обществе того времени назревало понимание необходимости обеспечить минимальный объем предоставляемых прав и свобод, с тем чтобы ограничить сферу возникновения возможных социальных потрясений.

Логическим продолжением развития идей о правах человека на внутригосударственном уровне выступают преамбулы таких важнейших правовых актов, как Декларация независимости США (1776), Конституция США (1787), американский Билль о правах (1789–1791). Особо важное значение имеет французская Декларация прав человека и гражданина (1789).

Основы международно-признанной теории прав человека были заложены в 1945 г. принятием Устава Организации Объединенных Наций. Изучение преамбул международно-правовых актов позволило подтвердить и развить высказанное в научной литературе мнение (А. В. Мелешников), что права человека – это такие стандарты демократии, без соблюдения которых невозможно бескризисное развитие конкретного государства и всего международного сообщества в целом. Иллюстрацией непреходящей значимости преамбул правовых актов может служить история систематизации международных норм, регламентирующих права ребенка.

Преамбула Декларации прав ребенка 1959 г., как известно, содержала определение понятия «ребенок». Именно это понятие послужило началом длительных теоретических дебатов, ставших причиной затянувшегося пути к принятию Конвенции о правах ребенка (1989). Данные обстоятельства, иллюстрируя высокую степень научно-практической ценности преамбул правовых актов, вновь подтверждают: преамбулы имеют нормативный характер.

Результаты исследования преамбул правовых актов правозащитной направленности позволяют прийти к выводам:

• преамбула – это концентрированное выражение концепции правового акта;

• если в правовом акте отсутствует преамбула, то это один из признаков отсутствия адекватной концепции данного акта;

• если при формулировании преамбулы допущены неоправданная схематичность, противоречивость, то это, как правило, свидетельствует о наличии дефектов в основной содержательной части правового акта.

Специфика функционирования ПНПА в сфере противодействия коррупции становится очевидной при анализе генезиса развития антикоррупционных идей, закрепленных в преамбулах правовых актов.

Коррупционная преступность длительное время профессионально интересовала только специалистов уголовного права и была предметом озабоченности отдельных государств. Коррупция стала приобретать международную окраску лишь в начале 90-х гг. XX в.

Пионерами в понимании того, что коррупционная преступность имеет общеправовой и международный характер, стали государства – члены Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР). Двадцать третьего мая 1994 г. ОЭСР приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях.

В преамбуле Рекомендаций, с одной стороны, было обращено внимание на то, что взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, в связи с чем возникают серьезные моральные и политические проблемы, происходит искажение условий международной конкуренции.

Межамериканское соглашение против коррупции принято 29 марта 1996 г. Оно оказалось первым международным договором, в преамбуле которого получили развитие важнейшие теоретические идеи, закрепленные в Рекомендациях ОЭСР.

Преамбула Межамериканского соглашения признала, что коррупция подрывает легитимность общественных институтов власти, наносит удар по обществу, наносит вред моральному облику общества и правосудию, а также всестороннему развитию народов. Напротив, борьба с коррупцией укрепляет демократические институты, предотвращает дисбаланс в экономике, профилактирует нарушения в государственном управлении.

Неслучайно в основную содержательную часть Межамериканского соглашения были включены весьма необычные для правопорядков многих государств положения (презумпция виновности должностного лица, которое не в состоянии объяснить происхождение своих доходов).

Инициатива стран ОЭСР поддержана государствами – членами Совета Европы и Европейского союза. В рамках Совета Европы создана Междисциплинарная группа по коррупции. Эксперты группы к 1995 г. разработали Программу борьбы с коррупцией. Она одобрена Комитетом министров Совета Европы в 1996 г. В соответствии с идеями, отраженными в преамбуле Программы, Комитетом министров Совета Европы в 1997 г. приняты Двадцать руководящих принципов по борьбе с коррупцией.

В преамбуле уже к этому правовому акту Комитет министров подтвердил основную концепцию Программы действий против коррупции: «Коррупция представляет серьезную угрозу основным принципам и ценностям Совета Европы, подрывает веру граждан в демократию, разрушает правление закона, составляет нарушение прав человека и препятствует социально-экономическому развитию, а борьба против коррупции должна быть междисциплинарной».

Идеи, сформулированные в преамбуле Двадцати руководящих принципов, получили признание и дальнейшее развитие в ряде европейских антикоррупционных правовых актов (Уголовно-правовая конвенция о борьбе с коррупцией Совета Европы, принятая 27 января 1999 г., Дополнительный протокол к этой Конвенции от 15 мая 2003 г., Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г., Модельный кодекс поведения публичных должностных лиц, принятый в Совете Европы 11 мая 2000 г.).

В феврале 1994 г. офисом ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности завершена разработка Глобальной программы против коррупции. Во исполнение Глобальной программы 16 декабря 1996 г. принимается Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.

Генеральная Ассамблея ООН приняла 12 декабря 1996 г. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц. Теоретические положения его преамбулы оказались согласованными с идеями Межамериканского соглашения против коррупции от 29 марта 1996 г.

Тридцать первого октября 2003 г. Генеральной Ассамблеей принят и открыт для подписания текст Конвенции ООН против коррупции. Из смысла преамбулы Конвенции явствует понимание того, что коррупция – опаснейшее социальное явление, убивающее веру людей в демократию, дестабилизирующее экономические и политические системы государств.

Все вышеизложенное свидетельствует о том:

• что преамбула нормативного правового акта – такая часть правового акта, в которой в концентрированном виде выражен результат познания объективных закономерностей, существующих в сфере конкретных общественных отношений;

• характер преамбулы производен от качества познания соответствующих закономерностей и предопределяет особенности основной содержательной части правового акта;

• в правовой системе России до сих пор отсутствует полноценный пакет законодательных актов и мер в сфере противодействия коррупции, что свидетельствует об игнорировании российским законодателем антикоррупционных идей, сконцентрированных в преамбулах общепризнанных международных правовых актов.

Изучение творчески-организующей роли ПНПА в сфере противодействия терроризму позволяет констатировать, что антитеррористическая деятельность государств активизировалась в начале 80-х гг. прошлого века. Одновременно соответствующая работа началась в структурах ООН.

В 1972 г. на 2114-м пленарном заседании Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 3034 (XXVII). В соответствии с преамбулой данной резолюции учрежден Специальный комитет по вопросам международного терроризма.

Пятнадцатого декабря 1976 г. принята резолюция Генеральной Ассамблеи относительно разработки конвенции по вопросу о захвате заложников. Однако из содержания преамбулы данной резолюции Генеральной Ассамблеи следовало, что международное сообщество еще не готово к принятию единой конвенции о противодействии терроризму.

Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1997 г. утверждена Декларация, дополняющая Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г. В текст преамбулы новой Декларации включены новые положения научно-практического характера: методы и практика террора, где бы и кем бы они ни осуществлялись, угрожают территориальной целостности и безопасности государств; лицам, виновным в совершении актов терроризма, недопустимо предоставлять статус беженца; деяния таких лиц не должны рассматриваться в качестве политических преступлений, в качестве обстоятельства, препятствующего выдаче.

Терроризм стал предметом озабоченности Совета Безопасности ООН с начала 90-х гг. ХХ в. Резолюцией 1269 (1999), принятой 19 октября 1999 г., Совет Безопасности призвал страны к сотрудничеству с целью предотвращения всех террористических актов. Судя по содержанию преамбулы резолюции, было расширено представление об опасности терроризма и способах борьбы с ним.

В научно-практическом плане весьма значимой представляется преамбула Резолюции 1373. Она принята Cоветом Безопасности 28 сентября 2001 г. В преамбуле сформулирована новая идея: причиной увеличения в различных регионах мира числа актов терроризма является нетерпимость, или экстремизм.