Текст книги "История государственного управления"

Лекция 9. РЕФОРМЫ ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА II

– Эпоха великих реформ 60-70-х годов XIX столетия

– Крестьянская реформа 1861—1866 гг. и новый аграрный строй

– Земская реформа

– Судебная реформа

– Финансовая реформа и русский рубль до введения золотого стандарта

– Городская реформа и городское самоуправление в России

– Военная реформа и русская армия во второй половине XIX столетия

– Реформа образования и народное просвещение

Эпоха великих реформ пришлась на 60-70-е годы XIX века, на царствование императора Александра II. Это был целостный пакет реформ, вкупе представляющих собой настоящую буржуазную революцию. По сути дела, именно с этих реформ начинается «обратный отсчет» в судьбе Российской империи. С их реализацией течение русской истории обретает новое русло и движется с нарастающим ускорением. Оно напоминает сход снежной лавины в горах: сначала незаметный сдвиг и почти невидная трещина, затем плавное бесшумное скольжение и наконец ревущий поток, ломающий все на своем пути.

Скоропостижная смерть императора Николая Павловича 18 февраля 1855 г. оказалась удивительно своевременной. Она подвела черту под его почти тридцатилетним правлением, отмеченным небывалым возвышением чиновной бюрократии, жандармско-полицейской опеки над всеми сторонами жизни подданных и централизации государственного управления. Сторонник сохранения на европейских тронах легитимных династий, Николай рьяно боролся со всеми проявлениями буржуазных революций. Он спас от крушения династию Габсбургов, ополчался на революцию по всей Европе. Но он просмотрел то, что Европа изменилась и уже не желает следовать в фарватере «дипломатии престолов».

В результате все, кто казалось бы должен был быть благодарен Николаю, дружно выступили против него в Крымской войне, которая была, по сути дела, походом Европы на Россию. Николай потерпел обидное поражение не столько вследствие военных неудач, сколько вследствие пороков своей собственной государственной системы. «Сдаю тебе команду не в полном порядке», – сказал он своему наследнику Александру Николаевичу, лежа на смертном одре. 19 февраля 1855 г. страна присягнула новому императору и его наследнику Николаю Александровичу. Еще ранее, в 1835 г., при отъезде своем в Пруссию, будучи в тревожном состоянии духа, Николай написал наследнику своего рода завещание: «Если, что Боже сохрани, случилось какое-либо движение или беспорядок, садись сейчас на коня и смело явись там, где нужно будет, призвав, ежели потребно, войско, и усмиряй, буде можно без пролития крови. Но в случае упорства мятежников не щади, ибо, жертвуя несколькими, спасешь Россию».

Падение Севастополя и унизительный Парижский мир произвели перелом в сознании общества. «Севастополь ударил по застоявшимся умам», – говорил позднее в своих лекциях по русской истории В.О.Ключевский. Это было очень точное замечание. Главным застоявшимся умом обладал новый император Александр II, который был убежденным сторонником системы своего отца и самым консервативным и даже реакционным из окружения Николая Павловича. По иронии судьбы именно на его долю выпало проведение масштабных и довольно радикальных реформ, которые были полным отрицанием николаевского порядка вещей. Главное, чего он требовал от своей дипломатии на мирном конгрессе в Париже – избежать контрибуции и потери территорий. Однако, внутренние проблемы были намного сложнее.

Характерный эпизод: на одном из своих первых высочайших приемов Александр II быстро прошел, не останавливаясь ни перед кем из стоявших в парадной шеренге сановников империи, среди которых, между прочим, был и прославленный генерал А.П.Ермолов, в самый конец шеренги и протянул руку для приветствия лишь одному человеку. Им был барон А.Л,Штиглиц, придворный банкир и будущий глава Государственного банка России. Более других молодого императора волновал финансовый вопрос. Государственный бюджет погружался в пучину дефицита, который вырос с 14,5 млн. руб. в 1845 г., до 307,5 млн. руб. в 1856 г. Российский рубль обесценивался. Система графа Е.Ф.Канкрина была по сути дела разрушена.

Крымская война показала, что под блестящим лоском, наведенным победными реляциями военных, бравурными докладами об успехах дипломатов и всего чиновного аппарата империи, скрывалась вопиющая отсталость, косность и коррупция всего государственного механизма управления. Некомпетентность нечистых на руку чиновников на всех этажах государственной власти и управления и общее неблагополучие ощущалось во всем. Видный чиновник, а позднее министр Александра II П.А.Валуев писал, что если отделить реальность от бумажной оболочки, то сразу станет видно, что сверху блеск, внизу гниль. В творениях официального многословия нет места для истины. Всесильная чиновная бюрократия поглотила все, даже робкие, ростки свободомыслия и развития.

С Севастопольской катастрофой общественное возмущение, копившееся десятилетиями, вырвалось наружу. Даже идейные сторонники системы Николая I обличали ее пороки. Так, историк и публицист М.П.Погодин писал, что прежняя система отжила свой век. Поэтому надо приниматься вдруг за все: за дороги казенные и каменные, за оружейные, пушечные и пороховые заводы, за медицинские факультеты и госпитали, за кадетские корпуса и торговлю, за крестьян, чиновников, дворян, духовенство, за воспитание высшего сословия, да и прочие не лучше, за взятки, роскошь, пенсии, аренды, деньги, за финансы, за всё, за всё… Главным, магическим сигналом сделалось слово «свобода». Причем, это слово должно было прозвучать с высоты русского престола. Таков был призыв общества к молодому императору. Обстановка требовала радикальных решений во всех сторонах жизни, и этих решений ждали от монарха.

Эпоха великих реформ 60-70-х годов XIX века поражает, прежде всего, системностью преобразований. Все они готовились и проектировались загодя, десятилетием ранее. Все выдающиеся деятели этих преобразований вышли из недр Николаевской системы, получили образование в государственных учебных заведениях, поскольку после декабристского восстания Николай свел домашнее образование дворянства на нет. Своеобразными штабами, центрами выработки идеологии реформ, стали вполне официальные научные общества и немногочисленные университеты, носившие звание императорских.

Характерным в этом отношении был пример Русского географического общества, члены которого активно изучали реальное положение дел в империи, проводили экспедиции и научные сессии. В 1852 году в Русском географическом обществе произошла знаменательная смена немецких руководителей русскими просвещенными патриотами: вице-председателем стал М.Н.Муравьев вместо Ф. Литке, отделение физической географии возглавил А.Д.Озерский вместо Г.П.Гельмерсена, отделение этнографии – Н.И.Надеждин вместо К.М.Бэра, отделение статистики – А.П.Заблоцкий-Десятовский вместо П.И.Кеппена. Душой «русской партии» стал Н.А.Милютин. О смысле и значении этого события писал будущий председатель Общества П. П. Семенов-Тян-Шанский: Переворот этот имел последствием то, что новые деятели Общества обратили усиленное внимание на изучение русского народного быта и аграрных отношений между помещиками и крестьянами, несомненно, подготовившее великую реформу последующего царствования.

Из-под пера патриотически-настроенных ученых Русского географического общества действительно вышло немало фундаментальных исследований, но этим не исчерпывается роль научного общества в подготовке эпохи реформ. Оно стало своеобразным дискуссионным клубом и интеллектуальным центром по обсуждению и выработке идеологии реформирования. Лидерство Милютина, главного идеолога главнейших реформ этой эпохи, указывает на вполне определенное направление этих дискуссий. Принципиально важным было то, что в стенах Общества сошлись сторонники реформ из числа крупных ученых и прогрессивно настроенных чиновников высокого ранга разных министерств и ведомств, что было в принципе невозможно в служебной обстановке. Для консолидации реформаторских сил и разработки идейной основы конкретных реформ эта встреча на неформальных площадках, была единственной возможностью для чиновников, которым не возбранялось участие в занятиях ученых обществ.

Накануне эпохи великих реформ в России сложилась уникальная социально-психологическая обстановка. Произошел всплеск гражданственности и патриотизма, который хоть и не сомкнулся с освободительным революционно-демократическим движением, но оказался весьма близок к нему. Стремлением к свободе и гласности были охвачены самые разные общественные слои, от студенческой молодежи, до чиновничества. Идейные сторонники реформ именовались «красными», несмотря на их привилегированный сословный статус. В ходе подготовки реформ и развернувшихся дискуссий происходили порой нешуточные стычки. К 1859 году сложилась Первая революционная ситуация, побочным продуктом которой и стали буржуазные реформы 60-70-х годов.

Крестьянская реформа занимала центральное место в эпохе великих реформ Александра II. Не только потому, что она коснулась большей части народонаселения Российской империи, но, прежде всего, потому, что крестьянский вопрос со времен Екатерины II активно обсуждался в обществе и в правительственных кругах.

Более других обсуждался вопрос о крепостном праве помещиков, то есть о личной зависимости крестьян и дворовых от своих господ. Помещик имел право вотчинной полиции в своем имении, т.е. мог арестовать, отдать в рекруты или сослать своего непокорного холопа на каторгу. Особенно резко ухудшилось положение крепостных крестьян во второй половине XVIII столетия, когда наступил «золотой век дворянства» и когда разглагольствования о возможности и необходимости дать волю крестьянам звучали всего громче. На это время пришлась самая крупная в истории России крестьянская война – Пугачевщина, – сильно напугавшая власть и помещиков. Екатерина II срочно провела губернскую реформу, чтобы обуздать провинцию, издала Жалованные грамоту дворянству и городам, чтобы укрепить и успокоить дворянство.

Однако, острота крестьянского вопроса не притупилась, скорее наоборот. Указ Павла I о трехдневной барщине только ухудшил дело. Поэтому Александр I вынужден был начинать свое царствование с Указа о вольных хлебопашцах – мера хоть и паллиативная, но знаменательная, поскольку помещикам предоставлялось право отпускать своих крепостных на волю целыми селениями, после чего крестьяне составляли особую категорию «вольных хлебопашцев». Александр I наложил запрет на пожалования в собственность населенных имений, а всем свободным сословиям (а не только дворянам, как раньше) разрешалось покупать в собственность ненаселенные земли. Впервые с высоты престола было заявлено желание освободить крестьян от крепостной зависимости, а значит те помещики, кто делает это по своей воле, действуют согласно воле государя императора, что было очень важно с морально-психологической точки зрения, ибо соседи по имению косо смотрели на энтузиастов «эмансипации».

При Николае I крестьянский вопрос был окончательно поставлен в практическую плоскость, но царя страшила судьба отца – Павла I, – убитого дворянами. Сплошной чередой, один за другим прошли созданные Николаем Секретные комитеты по крестьянскому делу, но их работа ограничилась Указом об обязанных крестьянах, который почти не применялся, так как совсем не отвечал возросшим ожиданиям крепостных. Кроме того, был издан закон, разрешавший крепостным выкупать выморочные (т.е. оставшиеся без наследников) имения с торгов всей общиной. К вящему изумлению правительства, крестьяне стали массово скупать такие имения, что сразу же освобождало их от зависимости с сохранением всей земли. Оказалось, что крестьяне обладали средствами для такой покупки, что тоже было удивительно. К концу царствования Николая I крепостное право уже походило на прохудившуюся во многих местах плотину, в дырах, через которые крестьяне вырывались на волю. Настроения крепостной деревни приобрели угрожающий характер.

Накануне отмены крепостного права российское крестьянство составляло громадное большинство всего населения империи. Однако, далеко не все крестьяне находились в личной зависимости от помещика, т.е. были крепостными. Население империи вместе с Царством Польским и Великим княжеством Финляндским по последней X ревизии (подушной переписи) 1857 года числилось 62,5 млн. душ обоего пола. Крестьянское население составляло 46,9 млн. душ обоего пола, т.е. 79,5% всего населения. Из них крестьян удельных, приписанных к царской фамилии было 3,5 млн. душ обоего пола, крестьян государственных – 23,1 млн. душ обоего пола. Крепостных крестьян числилось 23,08 млн. душ обоего пола, т.е. 49,2% всего крестьянского населения или 36,9% от всего населения империи. Под влиянием всякого рода слухов («переселение в Новороссию», «Морское ополчение» и т.п.), а также протеста против винных откупов («трезвенное движение») участились антикрепостнические выступления крестьян. Крепостное право стало напоминать пороховую бочку, готовую взорвать не только помещичий класс, но и государственный порядок в целом.

Важную роль играло общественное мнение. Оно было целиком и полностью на стороне крестьян. Уничтожение крепостного рабства было одним из двух главных пунктов конституционных проектов декабристов. Теперь же противники крепостничества завоевали интеллектуальную гегемонию с обществе. За границей громче других звучала вольная русская пресса – «Полярная звезда», «Голоса из России» и особенно «Колокол» А.И.Герцена, в России наибольшим влиянием пользовались статьи Н.Г.Чернышевского в журнале «Современник». Поражение в Крымской войне и особенно падение Севастополя сильно понизило престиж власти в глазах общества, поэтому молодой император Александр II вынужден был пойти навстречу требованиям общества.

Роль Александра II в продвижении вопроса об отмене крепостного права оказалась весьма значительной. Неожиданно он проявил настойчивость и изобретательность. Уже в Манифесте на заключение Парижского мира император заявил: … да развивается повсюду и с новой силой стремление к просвещению и всякой полезной деятельности, и каждый под сенью законов, для всех равно справедливых, всем равно покровительствующих, да наслаждается в мире плодами трудов невинных». Последняя часть текста всполошила дворян. Московский генерал-губернатор граф Закревский попросил государя объясниться по поводу слухов о грядущей отмене крепостного права. Речь царя шокировала московских дворян. Александр прямо заявил, что не собирается отменять крепостное право немедленно, но просит дворян обдумать этот вопрос, ибо лучше отменить сверху, нежели ждать, что оно начнет отменяться снизу.

Далее последовал ряд решительных и относительно быстрых шагов. Сначала (1856 г.) подготовку проекта реформы поручили чиновникам Хозяйственного департамента МВД. Товарищ (заместитель) министра Левшин представил записку. Но для Александра важно было, чтобы дворянство само проявило инициативу, или по крайней мере изобразить все как инициативу дворян. 3 января 1857 г. был создан новый Секретный комитет по крестьянскому делу во главе с царем, вскоре переименованный в Главный комитет. Затем вымучили у губернатора трех прибалтийских губерний В.И.Назимова обращение дворян к императору по второстепенным вопросам. На это обращение уже 20 ноября 1857 г. последовал царский рескрипт, который и считается стартом подготовки реформы. Затем последовал подобный рескрипт Санкт-Петербургскому генерал-губернатору графу П.Н.Игнатьеву, хотя столичное дворянство и не думало просить о какой-то реформе. Собрали несколько обращений на разные темы и представили как просьбу помещиков. Дело закрутилось, и тут император пошел на совершенно неожиданный шаг.

Он включил гласность. В специально учрежденной в Петербурге газете «Le Nord», которая издавалась по-французски и призвана была информировать Европу о русских делах, текст рескрипта Назимову был опубликован уже в декабре 1857 г., а затем был разослан по всем губерниям для публикации в местных официальных газетах «Губернские ведомости». Во всех губерниях были созданы дворянские комитеты, которые должны были представить предложения об условиях «улучшения быта помещичьих крестьян». Из-за разноголосицы в этих комитетах, а может быть от недоверия к местному дворянству, правительство само занялось программой реформы. При Главном комитете был создан рабочий орган – Редакционные комиссии (одна для выработки Общего положения, другая – для подготовки «местных положений» с учетом региональных особенностей), которые возглавил Я.И.Ростовцев, сам не бывший помещиком. Здесь и были подготовлены основные документы реформы.

19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест и Положения о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости. Эта дата (день его восшествия на престол) и стала днем отмены крепостного права, хотя реализация реформы затянулась на десятилетия. Манифест 19 февраля был написан Ю.Ф.Самариным и главным идеологом реформ Н.А.Милютиным.

По личной просьбе царя текст был отредактирован митрополитом Московским Филаретом (Дроздовым), чтобы он имел характер обращения к религиозным чувствам крестьянства. Манифест секретно доставлялся нарочным флигель-адъютантом императора и зачитывался с церковного амвона в обеих столицах в «прощеное воскресенье» 5 марта 1861 г., в остальных губерниях – до 2 апреля. По нему все крепостные крестьяне получали немедленную полную свободу без всякого выкупа. Воля даровалась крестьянам с высоты престола якобы по единодушному желанию помещиков. Однако, во избежание возможных беспорядков, был усилена охрана правительственных зданий в столицах и губернских городах.

Реальные условия освобождения и пореформенного поземельного устройства, зафиксированные в Положениях 19 февраля, оказались не столь радужными. Земельные наделы оказались меньше привычных, но и за них надо было платить выкуп. Пользуясь стремлением крестьян-общинников получить как можно больше пахотной земли, помещики при заключении выкупной сделки отрезали в свою пользу иные угодья – леса, луга, дороги, скотопрогонные тракты, водные ресурсы и проч. Крестьяне теперь должны были их арендовать за отдельную плату. До полного внесения выкупных платежей крестьяне оставались в положении «временнообязанных», что ничем не отличалось от старых барщины и оброка. По предложению князя П.П.Гагарина Государственный совет дополнил Положения нормой о «дарственном наделе». По своей воле крестьяне могли полностью освободиться от платежей за землю, если соглашались на получение надела размером в одну четвертую часть от установленного для данной местности размера. Сгоряча немало крестьян согласились, но вскоре стали самой нищей частью деревни.

Таким образом, творцы крестьянской реформы априори признали всю землю собственностью помещика, а за крестьянами – право выкупа определенной ее части, т.е. земельного надела. Денег у большинства крестьян не было, но помещики имели право получить выкуп сразу. Сами они из крестьян выбить его не могли, поскольку были лишены права вотчинной полиции, да даже если бы оно было им оставлено, дело затянулось бы и привело помещиков к полному разорению. К тому же это вызвало бы открытую войну крестьян с помещиками.

Поэтому вмешалось государство, которое выплачивало крестьянский «долг» помещикам сразу, только не живыми деньгами, а большей частью ценными бумагами – выкупными свидетельствами, которые сразу же упали в цене. При этом правительство вычитало из суммы выкупа долги помещиков перед государством. Этот хитрый план получил название выкупной операции, по которому крестьяне должны были выплачивать этот навязанный им кредит в рассрочку в кассу специального Главного выкупного учреждения, а фактически Государственному банку, который был учрежден предусмотрительно в 1860 году.

Выкупная ссуда предоставлялась крестьянам сроком на 49 лет с уплатой 6% в год. В итоге крестьянин должен был выплатить до 300% этой ссуды. Сумма исчислялась путем капитализации оброка из 6% годовых и не имела отношения к рыночной стоимости земли. Крестьяне выкупали не землю, а повинности. Рыночная цена отведенной им земли в 1863—1872 гг. составляла 648 млн. руб., а выкупная сумма – 867 млн. руб. Государство сильно выиграло от выкупной операции: за период с 1862 по 1907 г. (год отмены выкупных платежей) крестьяне выплатили государству свыше 1,5 млрд. руб. Кроме того, в период временнообязанного состояния они выплатили оброков помещикам на сумму 527 млн. руб. В 1863 г. на выкуп были переведены удельные крестьяне, а в 1866 г. – государственные. С них правительство получило еще 2,5 млрд. руб. выкупных платежей. Благодаря этим доходам, государство успешно выбралось из финансового кризиса, в который его погрузила несчастная Крымская война. Было за что пожимать руку банкиру Штиглицу. Таков был «подарок» своему народу от царя-освободителя.

Справедливости ради следует сказать, что помещики тоже пострадали, хотя и в значительно меньшей степени. Они должны были теперь вести свое хозяйство, либо сдавать землю в аренду купцам и своим бывшим крепостным. Отсутствие оборотных средств и нежелание отказаться от привычного стиля жизни привели большинство помещиков к кредиторам. Для них был создан Дворянский земельный банк, кроме того, ссуды под их имения выдавал Государственный банк в форме соло-вексельного кредита. Прав был Н.А.Некрасов: Порвалась цепь великая, порвалась и ударила одним концом по барину, другим – по мужику.

К началу ХХ века помещичьи имения оказались заложенными и перезаложенными. Помещики разорялись и вследствие либеральной финансовой политики правительства. Особую ненависть поместного дворянства снискал министр финансов С.Ю.Витте. Поземельные отношения в России запутались в «калмыцкий узелок». Дворянские земли пошли с молотка и стали быстро перетекать в руки купцов и крестьян. Таким образом, крестьянская реформа создала в деревне взрывоопасную двухполюсную систему из двух типов хозяйств – частновладельческого (дворяне и «чумазые лендлорды») и крестьянского (общинного). На смену крестьянскому вопросу пришел вопрос аграрный, который и стал «гвоздем» трех русских революций начала ХХ века.

Земская реформа относится к числу наиболее значительных преобразований эпохи Александра II. Она была призвана устроить местное самоуправление в Российской империи, актуальность которого резко возросла с освобождением крепостных крестьян и новым строем удельной и государственной деревни. Крестьяне по Манифесту 19 февраля 1861 г. получили личную свободу и теперь должны были обрести свое место в управлении делами села, волости, уезда, губернии. Пока очень скромное место.

Термин «земство» был известен со времен Древней Руси и был производным от термина «земля», которым обозначалась территориально-административная единица, в границах которой были заключены территории летописных «племен» – полян, древлян, вятичей, радимичей, северян и пр. Даже государственный строй Руси именовался земским. Князь с дружиной и старцами градскими, по сообщению Начальной летописи, «думал о строе земленом», воевал за «землю Русскую». В Московском государстве бытовал термин «дело земское», отличное от «дела государева». Земское ополчение под предводительством Козьмы Минина и князя Дмитрия Пожарского, спасло Российское государство в лихую годину Смуты, изгнав интервентов из Москвы и других областей страны и восстановив государственный порядок.

Именно этот термин был взят как главный для реформы местного самоуправления в пореформенной России, причем самоуправления сельского. Разработка проекта Земской реформы началось практически одновременно с главной крестьянской реформой – Отменой крепостного права. Главным идеологом и разработчиком ее был все тот же выдающийся реформатор, безвременно ушедший из жизни, Николай Алексеевич Милютин. Под его руководством был разработан основной документ реформы – Положение о губернских и уездных земствах. В нем закреплялась структура и статус земских органов губернского и уездного уровня. В то же время не предполагалось создание общероссийского земского органа, так же как самого низшего – волостного.

Николай Алексеевич Милютин

Состав земских органов задумывался творцами реформы всесословным и равноправно-демократическим. В этом смысле была составлена записка Н.А.Милютина, которую утвердил император Александр II. Но в 1861 г. Милютин и его покровитель министр внутренних дел Сергей Степанович Ланской были отправлены в отставку, и дело оказалось в руках нового министра П.А.Валуева, который сделал все, чтобы обеспечить абсолютное преобладание в земских органах поместного дворянства. Провести эту линию в полной мере не удалось, так как на пути Валуева встали сначала глава II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии барон Корф, а затем и Государственный совет. В результате засилье дворянства в земстве было существенно смягчено.

Земские органы, губернские и уездные, из представительных (Собрание) и исполнительных (Управа). Депутаты земских собраний именовались гласными. Они избирались по куриальной системе: 1) курия частных землевладельцев (помещики), 2) курия сельских обществ (крестьяне) и 3) курия городских жителей (торгово-промышленные слои), имущественный ценз которых составлял от 3 до 6 тыс. рублей, либо оборотный капитал объемом не менее 6 тыс. рублей. Количество гласных уездных собраний варьировалось в зависимости от обширности уезда от 14 до 100 человек. Губернские собрания состояли из гласных, делегированных уездными собраниями. Председателем уездного собрания был по должности уездный предводитель дворянства, в губернском собрании – соответственно – губернский предводитель дворянства. При этом уездные собрания были самостоятельны и не подчинялись губернскому собранию. Губернские и уездные земские управы избирались гласными соответствующего уровня и состояли из нескольких человек. Срок полномочий гласных и избранных ими управ составлял три года.

Сфера деятельности новых учреждений была ограничена чисто местными вопросами. Поначалу предполагалось, что земства возьмут на себя вопросы местных путей сообщения, продовольствия, подводной и постойной повинностей, а также больницы и богадельни, т.е. дела, которыми занимались прежние органы местного государственного управления и благотворительности. Затем, по инициативе барона Корфа, земствам были поручены попечение о народном образовании, о строительстве церквей и мест заключения, о медицинской и ветеринарной помощи населению. Наконец, сформировалась весьма точная и насыщенная земская статистика, по многим параметрам превосходившая официальную государственную статистику. Земства начинают играть заметную и все более увеличивающуюся роль в жизни уездов и губерний империи. Центральными фигурами местной интеллигенции становятся земский учитель, земский врач, земский ветеринар, земский агроном.

Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. было впервые в России реализовано в Самарской губернии. Выборы гласных показали полное преимущество помещиков, хотя губерния не была помещичьей, как, скажем, соседние Симбирская и Саратовская. Землевладельческая курия составляла 2 450 человек. От нее было избрано 186 гласных. В списки избирателей от городской курии было внесено 1 258 человек купцов и промышленников. Крестьяне избирались по двухстепенной системе, в результате от 1,4 млн. крестьян-общинников было избрано 183 гласных уездных собраний. Всего по губернии в числе 400 гласных было 219 крестьян (54,7%). В губернском же земском собрании в числе 68 гласных было 37 дворян и только 7 крестьян-общинников.

Проект Милютина предполагал полную независимость земских органов от коронной администрации. Они должны были подчиняться только Сенату. Даже губернатор мог лишь наблюдать за законностью их деятельности. На деле же было далеко не так. И губернатор, и Министерство внутренних дел бесцеремонно вмешивались в работу земских собраний и управ. Дискуссии гласных подвергались цензуре. Вообще отношение к новым «демократическим» органам в правительственных кругах и в местной администрации было по-преимуществу негативным. Не случайно в обществе утвердилось мнение о том, что земство – никчемный орган в системе власти и является пятым колесом в телеге российского самодержавия. Были запрещены даже переписка и иные сношения земств разных губерний между собой. В критические моменты политической истории России земства не раз оказывались в центре дискуссий и движений, но самостоятельной роли играть не могли. Вместе с тем, нельзя не признать их выдающегося вклада в местную хозяйственную жизнь, в народное образование и здравоохранение.

Судебная реформа по своей радикальности и общественному резонансу была, пожалуй, самой яркой и последовательной из пакета «великих реформ» Александра II. В ней полнее всего выразилась идеология эпохи, ознаменовавшая новое отношение к личности, к нравственным устоям общества, его отношениям с властью. Эта реформа была решительным отказом от традиционного российского судоустройства и судопроизводства.

Судебная система России, уложившаяся в основных своих чертах во времена Екатерины Великой, представляла собой уже очевидный анахронизм. Она обслуживала полное государственно-политическое господство дворянства и чиновничества, господство всепроникающего духа крепостничества и насилия над личностью огромных масс населения, причем не только крестьянского. Поэтому без падения крепостного права судебная реформа в России была немыслима. Так, собственно, и произошло. Лишь после 1861 г. разработка основных документов судебной реформы сдвинулась с мертвой точки, хотя работа над ними была начата ранее. Собственно голоса о необходимости преобразования екатерининского суда раздавались еще при Александре I и еще громче звучали при Николае I, однако сохранявшийся крепостнический строй был главным камнем преткновения для всех этих идей. Суд оставался сословным, многоуровневым, с многочисленными и не связанными между собой инстанциями и установлениями.

Еще более далеким от «правосудия» было судопроизводство, с его формальной системой доказательств, канцелярским рассмотрением дел, отсутствием состязательности. Обвиняемый не имел права знакомиться с доказательной базой обвинения, был лишен адвокатской защиты и вообще был отстранен от хода судебного дела, которое вершилось перепиской инстанций. Судебные материалы были нагромождением бумаг. Некоторые дела, особенно об экономических преступлениях, длились десятилетиями и нередко бесследно исчезали при перевозке. Досудебное следствие вела полиция формальным способом. В ходе дела применялись пытки к обвиняемым, формально отмененные в 1801 г. Очень часто для обвинения не хватало улик, и подсудимый оставлялся «в подозрении», что лишало его правоспособности. Еще хуже было то, что суд целиком зависел от администрации. Губернатор мог по собственному усмотрению остановить или вовсе отменить любое судебное разбирательство. Взяточничество было рутиной и достигло фантастических размеров. Судебное следствие велось инквизиционным (тайным) способом. Не случайно И.С.Аксаков, известный славянофильский публицист, послуживший в свое время в судах, писал, что от воспоминаний о них у него волосы становятся дыбом и мороз дерет по коже.