Текст книги "История государственного управления"

Лекция 6. «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» ЕКАТЕРИНЫ II

– Просвещенный абсолютизм как доктрина государственной власти в России XVIII столетия

– Законотворчество императрицы Екатерины II

– Геополитическое развитие и управление окраинами Российской империи XVIII столетия

Просвещенный абсолютизм – одно из самых противоречивых определений в мировой истории. Абсолютизм – форма монархии, доведенная до предела власти царствующего лица. Это единоличная власть без каких-либо сдержек и противовесов, свободная от влияния и контроля со стороны традиционных аристократических и демократических органов, от каких-либо условностей и законов. Может ли она быть просвещенной?

Государственное управление при абсолютизме должно быть максимально централизованным. Абсолютизм не предполагает делегирования власти и ее деконцентрации. Все делается «как государь укажет». Поэтому государственный аппарат управления стремится к тотальной бюрократизации. Все действия и помыслы регулируются специальными регламентами. Чиновник ни за что не отвечает. Он действует по инструкции (регламенту).

Такова была идея регулярного государства Петра Великого. С него началась абсолютная монархия в России. Его преемники вплоть до Елизаветы Петровны мало что добавили к его идейному багажу. Светское образование с академией и университетом было всего-лишь реализацией его идеи. Регулярному государству нужны были грамотные чиновники, военные, торговцы. Нужна была грамотная бюрократия. Образование и наука строились по отраслевому принципу. О просвещенной монархии не было речи.

Эпоху просвещенного абсолютизма связывают с царствованием Екатерины II. После кратковременного и невразумительного правления объявленного наследником российского престола племянника Елизаветы Петровны Карла-Петера-Ульриха, нареченного Петром III, в результате дворцового переворота к власти пришла его супруга Софья-Августа-Федерика Ангальт-Цербстская, крещеная в православие под именем Екатерины Алексеевны.

Ей принадлежала идея утверждения самодержавия на основе новой легитимности. Прежние системы легитимации (теологическая идея божественного происхождения, теория естественного права, харизматическая идея служения монарха общему благу Отечества) для нее не годились. На роль «прирожденной государыни» чистокровная немка Екатерина тем более не могла рассчитывать. На помощь были призваны идеи европейского Просвещения, приспособленные к монархическому способу правления.

Точнее сказать, философия власти, постепенно сложившаяся у Екатерины, была причудливым сочетанием старорусской монархической традиции с новомодными европейскими социально-политическими явлениями. Нельзя было вызвать протест в и без того накаленной обстановке всеобщего возбуждения и допустить рецидив конфликта аристократии и дворянства времен воцарения Анны Иоанновны. Екатерине удалось избежать олигархической угрозы и привлечь на свою сторону реальные силы общества.

Первый и, возможно, самый главный аргумент просветителей – Закон – занимал Екатерину более всего. Она начала с создания комиссии графа Н.И.Панина, однако предложенный им проект «непременных законов», равно обязательных для подданных и для монарха, ее не удовлетворил. Никакое ограничение монархической власти было недопустимо. Напротив, Екатерина хотела бы сама выступить в роли законодателя.

На свет была вытащена старая идея Уложенной комиссии. Их было немало при предшественниках, но никто не смог создать нового Уложения законов, и в ходу по-прежнему было никем не превзойденное Соборное Уложение 1649 г. Но на этот раз было нечто новое: Екатерина написала для своей Уложенной комиссии знаменитый Наказ, где изложила свое видение духа и направления нового законодательства. Вот он-то и был выдержан в духе европейского Просвещения. Идеи Ш. Л. Монтескье, Ч. Беккариа и других просветителей прозвучали с высоты престола. Несмотря на компилятивный характер, это был громадный шаг вперед для России.

Согласно мнению Екатерины, закон и законность проистекают из воли монарха. Сам он ограничен лишь собственным представлением о добре и зле. Просвещенный монарх не может быть деспотом, он заботится о просвещении подданных и о смягчении их нравов. Закон пишется не для монарха. Он является источником всякой власти в государстве и употребляет эту власть для перевоспитания своих подданных в «людей нового типа», людей просвещенных и цивилизованных.

Вторая по важности задача, которую решал просвещенный абсолютизм Екатерины, было насаждение в русском обществе сословного строя по примеру европейской цивилизации. На сословном фундаменте должно было вырасти «правовое государство». Это была государственная мечта Екатерины подобно тому, как «регулярное государство» было мечтой Петра Великого. Мечта Екатерины была мечтой и самой Европы, где господствовал абсолютизм, хотя там сословный строй и гражданское общество были вполне развиты. В России же воцарилась бюрократия.

Уложенная комиссия была призвана стать самым масштабным законодательным проектом Екатерины. Молодая императрица словно бы прощупывала социальную опору своей власти. Аристократия оказалась бессильной и не подходила на роль такой опоры. Об этом свидетельствовало безволие графа Панина с его олигархическим проектом «непременных"законов и нового издания Императорского совета. Купечество было лишено политических амбиций. Духовенство безропотно снесло секуляризацию церковно-монастырских земельных владений.

Императрица Екатерина II

Оставалось дворянство, на которое Екатерина и сделала ставку. Первым делом она подтвердила изданный ее покойным супругом Петром III знаменитый Манифест о вольности дворянства, освобождавший дворян от обязательной службы. Уложенная комиссия должна была вписать правовой статус дворянства в общий Свод законов Российской империи наряду со статусом других сословий. Но что-то с этой Комиссией пошло не так. Ее заседания были плохо организованы и превратились в сплошной гвалт, в столкновение интересов дворянства, городских сословий и крестьянства.

Заседания Комиссии открылись 31 июня 1767 г. в Грановитой палате Московского Кремля. Съехались 564 депутата от всех провинций империи. Депутатский корпус выглядел следующим образом: 161 депутат от дворян, 208 – от горожан, 167 – от других сословий и 28 депутатов представляли различные учреждения. В Комиссию поступило 1465 наказов. Были созданы одна общая Большая комиссия и около 20 частных. В декабре 1767 г. депутаты переехали в Санкт-Петербург, а 17 декабря следующего 1768 г. их работа была приостановлена и больше не возобновлялась.

Признав безрезультатность соборного законодательства, Екатерина перешла к собственной авторской разработке отдельных кодексов, что оказалось намного более эффективным способом. Ее реформы государственного управления приобрели необходимую системность и идеологическое единство. В этом она сильно походила на Петра Великого с его авторскими разработками регламентов, учреждений и должностей. Социальное же реформаторство Екатерины II имело беспрецедентный характер.

Самую сложную, но и самую важную задачу составляло формирование сословия дворянства. Оно вырастало из прежних, еще во многом живых, служилых корпораций. Нужно было включить в состав дворянства старую аристократию, титулованные роды и новое неродовитое служилое дворянство и всех их поставить на службу самодержавию.

В Уложенной комиссии столкнулись мнения защитника аристократии князя М.М.Щербатова и защитника Табели о рангах Я.П.Козельского. Спорили о дворянстве. Первый считал, что нельзя допускать в благородное сословие людей «неродословных», ибо они затемняют светлое дворянство, второй отстаивал мысль о том, что недопуск к дворянству заслуженных лиц лишит их стремления достичь дворянского звания. Екатерина был на стороне последних, но не могла высказать это прямо.

Решающим шагом стала Жалованная грамота дворянству от 21 апреля 1785 г., где говорилось о благородстве дворянского сословия, о том, что оно означает и как приобретается. В преамбуле были упомянуты герои давних времен, как ближний боярин царя Федора Алексеевича князь Василий Васильевич Голицын, так и новейшие граф Петр Александрович Румянцев-Задунайский и светлейший князь Григорий Александрович Потемкин. Все они славны тем, что сослужили службу Отечеству и монархии.

Дворяне получали особые права и привилегии на владение поместьями и крепостными душами, на промышленные и торговые занятия, на свободу служить или не служить и многое другое. Однако, при этом все потомственные дворяне империи должны были быть записаны в особые родословные (бархатные) книги по шести частям: от шестой, самой высшей, где были «древние благородные роды», до первой – «действительные дворяне», получившие честь по монаршему благоволению за особые заслуги.

Созданию третьего (среднего) сословия между дворянами и крестьянством служила Жалованная грамота городам, изданная в том же 1785 году. Ей также предшествовала Комиссия 1763 года о коммерции, по итогам работы которой появилась записка Г.Н.Теплова о необходимости свободы не только для посадских людей, но и права выкупиться на свободу для «промышленных крестьян», из которых и должно было появиться в дальнейшем третье сословие, столь необходимое государству.

Жалованная грамота городам признавала мещанство важным и полезным для государства. Гарантировалось право на имущество и наследство. Купцы первой и второй гильдии освобождались от телесных наказаний. Лишение мещанина чести и достоинства было возможно только через суд. Признавалось их безусловное право на торгово-промышленную деятельность. Еще ранее, в 1764 г. был одобрен план И.И.Бецкого о создании школы, обучение в которой поможет образованию из разношерстных городских групп населения нового третьего сословия.

Доктрина просвещенного абсолютизма была направлена на то, чтобы превратить дикую и невежественную Россию в образцовую европейскую страну с просвещенным монархом на троне. Традиции русской старины вплетались в ткань современной жизни, где находилось место и высокомерному и вечно недовольному родовитому аристократу, и грубому и малограмотному помещику, и лихому ухарю-купцу и барышнику.

Законотворчество императрицы Екатерины II строилось в большей степени не на основе романтических идей «просвещенного абсолютизма», а исходя из вполне прагматических соображений удержания власти, которая легко досталась, но так же легко могла быть утрачена.

Все силы и таланты молодой императрицы были направлены прежде всего на укрепление самодержавия, ибо только в нем и заключалось ее основное преимущество перед возможными противниками. Екатерина была иностранка и получила трон в стране, национальная элита которой ненавидела иностранцев, особенно родственных ей по крови немцев. На этом потерпел крах ее супруг Петр III, презиравший все русское. Поэтому она должна была стать более русской, нежели сами русские.

Она охотно приняла православие, упорно усваивала русский язык, национальные обычаи и нравы. Говорила о величии России и ее истории. Стремилась к возвеличиванию ее воинской славы и расширению границ. При этом с чисто немецкой педантичностью выстраивала систему высшего, центрального и местного государственного управления, вводила европейские порядки, стараясь не оскорбить национального чувства русских.

Ослепить дворянскую элиту внешним блеском европейской славы и при этом цепко держать все нити власти в собственных руках, не допуская и тени оппозиции – таков был смысл ее реформ. В сущности, ее меры не были радикальной ломкой прежних порядков. На уровне высшего государственного управления она дезавуировала проект Панина и сделала ставку на Сенат, который был поделен на шесть департаментов, два из которых находились в Москве, а первые четыре – в Санкт-Петербурге.

Первый департамент возглавлялся генерал-прокурором и ведал государственными и политическими делами. Он обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией (создана вместо упраздненной Канцелярии тайных розыскных дел), Канцелярией конфискаций, финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами. Важнейшим чиновником империи становился генерал-прокурор. Наиболее значительной фигурой на этом посту был князь А.А.Вяземский, сменивший уволенного за лихоимство Глебова.

Второй департамент занимался судами, межеванием земель, прошениями на высочайшее имя. Третий департамент Сената ведал путями сообщений, медициной, попечительством о науках и искусствах, образованием. Здесь слушались дела управления окраинами с правами автономии (Прибалтика, Украина). Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские пятый и шестой департаменты соответствовали первому и второму петербургским.

К органам высшего государственного управления относился также Кабинет. С середины XVIII в. его роль падала. В 1763—1764 гг. он превратился в Эрмитаж – здесь хранились собранные императрицей книги, картины, скульптуры. В 1763 г. Екатерина выделила из Кабинета должность статс-секретаря. Он занимался личной перепиской, проектами законотворческих инициатив и прочими делами. Таков был статс-секретарь Г.Н.Теплов. Статс-секретарь И.П.Елагин принимал челобитные на имя императрицы. Внешнеполитическими и экономическими вопросами, которые были на контроле и требовали вмешательства императрицы, занимался статс-секретарь А.А.Безбородко (с 1780 г.).

Центральное государственное управление развивалось в рамках прежних коллегий. В 1763 г. была восстановлена коллегия экономии (церковно-монастырские имущества), создана медицинская коллегия и учрежден Генеральный штаб для сбора военной информации, картографии и военно-оперативного планирования. Коллегии были поделены на департаменты во главе с начальниками. Общие заседания коллегии собирались в случае разногласий между департаментами. Так в недрах коллегиальной системы зарождалось единоначалие как новый принцип управления.

Под впечатлением Крестьянской войны под предводительством Е.И.Пугачева, вскрывшей всю слабость местного государственного управления, Екатерина II решилась на масштабное его преобразование, вылившееся в знаменитую губернскую реформу. Специальная комиссия (Я. Сиверс, П. Завадовский, А. Вяземский, Г. Ульрих, С. Десницкий) во главе с самой Екатериной в течение 9 месяцев разработала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», которые были утверждены 7 ноября 1775 г., а 4 января 1780 г. были дополнены еще тремя главами.

Вся страна (кроме Прибалтики, Украины и Сибири) была поделена на 50 губерний по 300—400 тыс. ревизских душ населения в каждой. Они делились на уезды (провинции упразднялись) с населением в 20—30 тыс. душ. Никакие экономические или национальные мотивы в расчет не брались. Главное – управляемость территорий. Губернии назывались по главным городам (Вологодская, Казанская и т.п.), по рекам (Енисейская) и озерам (Забайкальская) или по историческим наименованиям местности (Таврическая).

Губернии (как правило, по две) группировались в наместничества, во главе которых были генерал-губернаторы, подчинявшиеся напрямую императрице. Генерал-губернаторы возглавляли две столичные губернии. Обычными губерниями управляли губернаторы, которым подчинялись многочисленные губернские и уездные органы администрации, полиции и суда. Важнейшим из них было губернское правление, которое возглавлял вице-губернатор.

Система местного управления была построена по сословному принципу. Первенство отдавалось дворянству, которое создавало губернские и уездные собрания во главе с предводителями. Свыше половины должностей новой администрации замещалось дворянами. Новым органом были Приказы общественного призрения, которые возглавлял губернатор. Они руководили госпиталями, больницами, школами, сиротскими домами, заведовали тюрьмами, работными и смирительными домами, в которые попадали все праздно шатающиеся, бытовые преступники, бунтовщики-крестьяне и даже непокорные воле родителей дети.

Местные суды состояли из общесословных апелляционных палат уголовного и гражданского суда, судов специальных (совестный – для рассмотрения неформальных дел и достижения согласия сторон и верхний и нижний надворный – для столичных дворян и разночинцев), а также апелляционных сословных губернского и уездного судов (верхний земский – для дворян. губернский магистрат для горожан, верхняя расправа – для однодворцев, ямщиков и свободных крестьян).

Судами первой инстанции в уездах были для дворян уездный суд, для горожан – городской магистрат (ратуша), для некрепостных крестьян – нижняя расправа. Полицейская власть в уезде принадлежала нижнему земскому суду во главе с земским исправником (капитаном), в уездном городе – городничему. Органы опеки были также сословными – дворянская опека в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей и сиротский суд в составе городского головы, членов магистрата и городского старосты.

В 1782 г. был издан «Устав благочиния или полицейский». Он регулировал наблюдение за порядком в городах и определял устройство в них полицейской службы. В столицах главным был обер-полицеймейстер, в губернских городах – полицеймейстер, или обер-комендант. При них была управа благочиния. В ее составе были два пристава, а также ратманы – выборные лица от купечества. Город, в котором было более 4 тыс. дворов, делился на части с частными приставами и «съезжим» домом словесным судом. Словесный судья избирался горожанами и вел упрощенное судопроизводство. Части делились на кварталы (50—100 дворов) с квартальными надзирателями и поручиками.

В «Уставе» был помещен «Наказ управе благочиния». Большую часть его составило написанное Екатериной «Зерцало управе благочиния» – афористическое руководство для полицейского с нравственными нормами вроде: «с пути сошедшему указывай путь», «блажен, кто и скот милует, буде и скотина злодея твоего спотыкнется. подыми ее», «муж да прилепится к своей жене в согласии и любви, уважая, защищая и извиняя ее недостатки», «родители суть властелины над своими детьми» и проч.

Отдельно записаны «Качества определенного к благочинию начальства»: 1. Здравый рассудок. 2. Добрая воля в отправлении порученного. 3. Человеколюбие. 4. Верность к службе императорского величества. 5. Усердие к общему добру. 6. Радение о должности. 7. Честность и бескорыстие. Далее следовали требование правого и равного суда всякому состоянию, покровительства невинному и скорбящему, воздержания от взяток, «ибо ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду».

Государственное управление в царствование Екатерины II приобрело значительно большую четкость и определенность, особенно на местном уровне. В этом отношении она определенно превзошла своего кумира Петра Великого. В то же время, губернская реформа оттеснила на задний план коллегиальную систему, лишив эти органы центрального управления важнейших ресурсов. Они теперь как бы повисли в воздухе. Правда система Екатерины II была целиком завязана на ее личности и потому была непрочна, что и показали события последующего царствования.

Геополитическое развитие России в XVIII столетии выразилось в расширении ее территории, росте населения и распространении на окраины империи общегосударственной системы управления.

Площадь страны в начале века составляла 14 млн. кв. верст (1 кв. верста = 1,1 кв. км). К концу столетия, в результате войн со Швецией, Турцией и Польшей, она увеличилась на 0,5 млн. кв. верст. Население росло более быстрыми темпами. По первой ревизии 1719 г. в России числилось 7,8 млн ревизских душ (мужское население). Соответственно общая численность населения составляла около 16 млн человек. Пятая ревизия, проведенная в 1795 г., показала 18,6 млн мужчин, следовательно общая численность составляла около 38 млн человек. Плотность населения в центре Европейской России составляла 23—25 человек на кв. версту. В Поволжье и Приуралье – 4—5 человек.

По итогам Северной войны, зафиксированным в Ништадтском мирном договоре, к России отходили в «вечное владение» и «собственность» Ингрия, часть Карелии, Эстляндия, Лифляндия с морским побережьем от Выборга до Риги и с островами Эзель, Даго и Моон. Россия возвращала шведам занятую в ходе войны Финляндию и должна была уплатить Швеции 2 млн ефимков. Таким образом, территория нынешних «стран Балтии» была банально куплена за деньги.

Главным геополитическим итогом Северной войны было превращение России в морскую державу с мощным Балтийским флотом и крупными незамерзающими торговыми портами. Швеция утратила статус великой европейской державы и последующие ее попытки вернуть Прибалтику не увенчались успехом. Северо-западные границы России отодвинулись и стали морскими. Россия была объявлена империей и стала полноправной участницей «европейского концерта» великих держав.

Другое направление геополитической активности России в первой четверти XVIII века представлял юго-восток. Важнейшим узловым пунктом здесь была Астрахань. Через нее Россия строила торгово-экономические отношения с ханствами Средней Азии, с Ираном, Турцией и Закавказьем. Попытка склонить хивинского хана в русское подданство, а бухарского – к дружбе с Россией провалилась. Экспедиция Бекова-Черкасского была вероломно вырезана хивинцами.

Более успешным оказался персидский поход Петра Великого. В июле 1722 г. русские войска из Астрахани по суше и морем двинулись на юг и в августе овладели Дербентом. Однако попытка объединить азербайджанцев, армян и грузин против Турции не увенчалась успехом. В 1723 г. был занят Баку и в Петербурге был заключен мир с Ираном. Россия получила западное и южное побережье Каспия. Сил воевать с Турцией уже не было, поэтому Константинопольский мирный договор 1724 г. содержал признание султаном русских приобретений в Прикаспии, а Россия признавала его протекторат над западным Закавказьем.

После Петра внешняя политика России утратила былую системность и государственный смысл. Пришли в упадок артиллерия и флот. Походы русской армии под командованием фельдмаршала Миниха и генерала Ласси в ходе новой войны с Турцией 1735—1739 гг. не принесли России ничего, кроме крепости Азов со срытыми укреплениями и небольшой полоски земли на правобережье Днепра. При этом во имя союза с укрепившимся Ираном Россия возвратила ему Дербент, Баку и Гилян, т.е. отказалась от своих завоеваний в Прикаспии. Была утрачена и подвластная с XVI века Кабарда.

Во второй половине XVIII в. Россия вела кровопролитную, но странную и бесполезную Семилетнюю войну с Пруссией. Победы русского оружия при Гросс-Егерсдорфе, Цорндорфе и Кунерсдорфе и даже взятие Берлина были в одночасье обесценены решениями нового императора Петра III, а свергнувшая его Екатерина II предпочла предать их забвению.

Более того, в союзе с с Пруссией и Австрией она приняла активное участие в разделах Польши. В результате первого раздела в 1772 г. к России отошли часть Латвии (Латгалия) и белорусские земли с населением в 1,3 млн человек. Восточная Белоруссия включала Витебск, Полоцк, Могилев, Гомель и другие города, из которых были образованы Могилевская и Псковская (позднее – Полоцкая) губернии.

По второму разделу 1793 г. Россия получила Белоруссию и Правобережную Украину. По третьему и окончательному разделу 1795 г. в состав России вошли западнобелорусские и западноукраинские земли без Львова, большая часть Литвы и Курляндия. Остальные части уничтоженной Речи Посполитой достались Пруссии и Австрии.

В 1768—1774 гг. разразилась новая русско-турецкая война. Военные действия велись на трех фронтах – на на Дунае, в Крыму и в Закавказье, куда русские войска пришли по приглашению грузин. Очень скоро князь П.А.Румянцев разгромил турок на р реках Ларге и Кагуле и вышел к устью Дуная. Турецкий флот был атакован и сожжен в Чесменской бухте у о. Хиос, а армия под командованием В.М.Долгорукова заняла Крым.

Турция еще пыталась сопротивляться, но в 1773 г. Румянцев форсировал Дунай, а молниеносные удары А.В.Суворова под Туртукаем, Гирсовым и Козлуджей довершили полный разгром Турции. В 1774 г. был подписан Кючук-Кайнарджийский мир, по которому к России отходили Керчь и Еникале в Крыму, Кинбурн и Кабарда. Вновь восстанавливались укрепления крепости Азов.

Турция признавала протекторат России над Молдавией и Валахией и выплачивала контрибуцию России в размере 4,5 млн рублей. Степи Причерноморья становились безопасными для освоения русскими земледельцами. В 1775 г. была ликвидирована Запорожская Сечь, которая из пограничного форпоста превратилась во внутренний район империи. Крымские и кубанские татары провозглашались независимыми от Турции. Русские суда получали свободный проход через проливы.

Завершалось XVIII столетие новой войной с Турцией 1787—1791 гг. Турция не хотела смириться с потерей Крыма в 1783 г., когда последний крымский хан Шагин-Гирей сложил с себя власть и полуостров был присоединен к России. Гениальный русский полководец А.В.Суворов одержал свои блестящие победы над турками при Фокшанах и Рымнике, а 11 декабря 1790 г. взял штурмом крепость Измаил.

Русский флот под командованием выдающегося русского флотоводца Ф.Ф.Ушакова нанес ряд сокрушительных поражений численно превосходящему турецкому флоту. В начале 1792 г. был заключен Ясский мирный договор, по которому к России отошло побережье Черного моря от Южного Буга до Днестра. С присоединением всего северного Причерноморья началось хозяйственное освоение обширного края – Новороссии.

Светлейший князь Григорий Александрович Потемкин-Таврический

Выдающуюся роль в завоевании и освоении земель Новороссии и Крыма, в создании Черноморского флота и строительстве городов Херсона, Николаева, Севастополя и др. сыграл крупнейший государственный деятель времен Екатерины II князь Г.А.Потемкин-Таврический. Он был главнокомандующим русской армией и первым генерал-губернатором Новороссии.

Рост территории и населения обострил проблему управления окраинами. Традиционная политика центрального правительства, сложившаяся в XV – XVII вв., строилась на привлечении местной элиты к управлению и сохранении сложившихся местных обычаев налогообложения и судопроизводства. Вместе с тем требовались и меры, соответствовавшие новому времени. И прежде всего постепенное распространение на окраины общегосударственной системы управления и суда.

При Петре I возникли Рижская (Лифляндия) и Ревельская (Эстляндия) губернии. В 1744 г. создается Выборгская губерния, а в 1795 г. с вхождением в состав России бывшего вассального Курляндского герцогства – Курляндская губерния. Привилегии местного немецкого и шведского дворянства были полностью сохранены.

С 1783 г. началось распространение на Прибалтику «Учреждения о губерниях», «Устава благочиния» и Жалованных грамот дворянству и городам. Протест местного дворянства в 1796—97 гг. заставил центральное правительство восстановить старые сословные учреждения. Из общеимперских учреждений сохранились лишь губернатор, губернское правление (с русской и немецкой канцеляриями), губернский прокурор, приказ общественного призрения и казенная палата.

На Украине при Петре началось наступление на автономию и сепаратизм старшины. После измены Мазепы при гетмане появился резидент. В 1722 г. была создана Малороссийская коллегия в составе Коллегии иностранных дел с центром в г. Глухове. В 1727 г. она была упразднена, а в 1734 г. было создано Правление гетманского уряда, в котором заседали царские чиновники вместе со старшиной. В 1750 г. гетманом был избран А.Г.Разумовский, который подчинялся Малороссийской экспедиции Сената.

Екатерина II ликвидировала политическую автономию Украины. Разумовский отказался от гетманства и получил за это пенсион в 50 тыс. руб. в год, город Гадяч с окрестностями. В 1764 г. должность гетмана была вовсе упразднена и восстановлена Малороссийская коллегия во главе с генералом П.А.Румянцевым, территория Украины поделена на две губернии – Слободскую и Новороссийскую с губернаторами во главе.

В 1765 г. были закрыты общеукраинские учреждения – Войсковая канцелярия и Войсковой суд. В 1781 г. было упразднено старое административное деление на полки и введено «Учреждение о губерниях». Казаки были записаны в государственные крестьяне, а старшина – в дворянство. В 1786 г. была ликвидирована Малороссийская коллегия, а после присоединения Правобережной Украины (1793 г.) здесь сразу были введены общероссийские учреждения.

Сибирь получила упрощенный вариант общероссийских учреждений. В 1708—1719 гг. существовала одна Сибирская губерния с центром в Тобольске. Затем было создано пять провинций под руководством Сибирского приказа. С 1763 г. Сибирь была поделена на две губернии – Тобольскую и Иркутскую.

Местная элита – тойоны у якутов, тайши, шуленги и нойоны у бурятов, «князьцы» у остяков и т. п. Они занимались сбором натурального налога – ясака и подчинялись губернаторам и воеводам. С 1764 г. были созданы ясачные комиссии и из-за убыли пушного зверя был введен денежный ясак, который вносили мужчины в возрасте от 16 до 60 лет. Вместо ревизских сказок составлялись ясачные переписные книги.

Итогом геополитического развития России в XVIII столетии явилось возвращение утраченных еще в XIII столетии западных русских земель, завоевание выхода к Балтийскому и Черному морям, строительство военного флота на Балтике и в Черном море. Началось продвижение на юго-восток в область Прикаспия и в Среднюю Азию. Продолжается освоение Сибири и Дальнего Востока. Российская империя становится тихоокеанской державой.