Текст книги "История государственного управления"

Судебные уставы, подписанные Александром II 20 ноября 1864 г., рождались в трудной борьбе. Необходимость реформы с порога отвергал министр юстиции граф Панин. и он был не одинок. Однако, впечатление от поражения в Крымской войне и вскрывшихся многочисленных и безнаказанных злоупотреблений в ходе работы специальной комиссии, учрежденной молодым императором, наконец, успешное продвижение дела крестьянской реформы, сделали преобразование судов не только возможным, но и крайне необходимым. В 1862 г. граф Панин был отправлен в отставку и министром юстиции стал Д.Н.Замятнин, сторонник реформы.

Такой же позиции придерживался глава II Отделения императорской канцелярии (законодательство) граф Д.Н.Блудов. Однако истинным творцом судебных уставов, особенно по гражданскому судопроизводству был выдающийся русский юрист, помощник Блудова и соратник Замятнина, лидер комиссии по разработке документов реформы Сергей Иванович Зарудный. В 1858 г. он был командирован в Европу для изучения теории и практики зарубежного судоустройства и судопроизводства и подготовил свыше десяти записок, в которых предложил отказаться от слепого копирования французского опыта, рассмотрел вопросы кассационного и мирового судопроизводства, присяжной адвокатуры и др. В 1860 г. граф Блудов внес первую записку по вопросам реформы в Государственный совет, где впервые прозвучали гласность и состязательность процесса, независимость судебной власти от административной.

Сергей Иванович Зарудный

Благодаря поддержке императора Александра II, проект реформы, подготовленный комиссией Зарудного, представлял собой устройство в России вполне современной судебной системы и судопроизводства европейского образца. Вводилась должность независимого судебного следователя, которым устранялся полицейский произвол на этапе до судебного следствия. По уголовным делам вводился суд присяжных заседателей, на основании вердикта которых судья выносил конкретный приговор. Если присяжные голосовали за оправдательный вердикт, подсудимый освобождался в зале суда. Обвинение (прокуратура) и защита (присяжный поверенный) состязались гласно и открыто перед коллегией присяжных и в присутствии публики. Это было настолько необычно, что публика ломилась на судебное заседание как на спектакль. Заблистали имена адвокатов Ф.Н.Плевако, П.А.Александрова, В.Д.Спасовича, председателя суда А.Ф.Кони и других выдающихся русских юристов.

Единой и прозрачной системе судопроизводства соответствовала единая система судоустройства. Судом общей юрисдикции по уголовным и гражданским делам выступал Окружной суд, который создавался в губернии. Кассационной инстанцией для окружных судов нескольких губерний была Судебная палата. Высшей кассационной инстанцией оставался Правительствующий Сенат. Судьи назначались правительством и были независимыми и несменяемыми. У полиции изымалась следственная часть и придавалась суду. Изменилась роль прокуратуры. Она также включалась в судебное ведомство и становилась стороной судебного процесса. Поэтому нередко судебные чины выступали как на прокурорском поприще, так и в роли судей. К примеру, выдающийся русский юрист А.Ф.Кони, занимавший как прокурорские должности, так и должности председателя нескольких окружных судов (Самарского, Казанского и др.), поскольку ведомство было одним и тем же. К примеру, в ранге председателя суда он вынес знаменитый оправдательный приговор по делу народницы Веры Засулич, стрелявшей в московского градоначальника Федора Трепова.

В гражданском судопроизводстве большое значение уделялось мировому суду. В нем рассматривались малозначительные дела, главным образом, имущественного характера. Должность мирового судьи была выборной и пользовалась популярностью и считалась почетной. Мировой судья должен был стремиться к примирению сторон. Второй и высшей кассационной инстанцией для мирового суда был губернский съезд мировых судей. Исключением из общей юрисдикции был волостной суд для крестьян, который выносил решения по малозначительным имущественным спорам, руководствуясь не законом, а местным обычаем и традицией.

Новый всесословный и демократический суд вызвал бурную реакцию в обществе. Реакционно-консервативные круги были недовольны его независимостью и либерализмом. Вскоре правительство стало закручивать гайки, а под его влиянием изменил свою позицию император-реформатор. Уже в 1865 г. председатель Государственного совета князь П.П.Гагарин высказался за постепенность реализации реформы и был поддержан Александром II. В результате реализация реформы растянулась на 35 лет. Царский указ о завершении реформы был издан уже Николаем II 1 июля 1899 г. К этому времени в содержании ее многое изменилось в смысле контрреформы. Начало положил всесильный шеф жандармов П.А.Шувалов, который инициировал закон 19 мая 1871 г. По нему расследование дел о политических преступлениях передавалось жандармскому корпусу. При недостаточности улик для передачи дела в суд, к арестованному могли применяться меры административного воздействия, что неизбежно породило произвол в действиях власти.

Год спустя последовала новая мера. Законом 7 июня 1872 г. дела о государственных преступлениях были изъяты у Судебной палаты и переданы органу, не предусмотренному Судебными уставами 1864 г. – печально знаменитому Особому присутствию Правительствующего Сената (ОППС) с сословными представителями. Состав членов ОППС назначался ежегодно указом царя. В него входили первоприсутствующий, пять сенаторов, один из губернских предводителей дворянства, один из уездных предводителей дворянства, один из городских голов городов Европейской России, один из волостных старшин Петербургской губернии. По решению председательствующего судебное разбирательство могло проходить при закрытых дверях.

Новый этап наступления на Судебные уставы 1864 года был связан с оправданием В.И.Засулич в марте 1878 г. Уже 9 мая 1878 г. по предложению нового министра юстиции графа Палена были приняты два закона, которые существенно ограничили полномочия суда присяжных и передали дела о покушении на порядок управления, на жизнь чиновников, находящихся при исполнении службы в Судебные палаты с сословными представителями. После убийства 4 августа 1878 г. С.М.Степняком-Кравчинским шефа жандармов Н.В.Мезенцева подобные дела специальным указом от 9 августа были переданы в ведение военного суда, который рассматривал их по законам военного времени. После покушения А.К.Соловьева на императора Александра II 4 апреля 1879 г. был издан закон 9 апреля 1879 г., по которому дела революционеров стали решаться вообще внесудебным порядком.

Как видим, Судебная реформа 1864 г. превратилась в арену ожесточенной и драматической схватки самодержавия с революционным движением. Суд присяжных нередко становился для народников трибуной, с которой они оглашали свои антиправительственные взгляды. Ужесточение судебных и внесудебных репрессий со стороны власти толкали революционную молодежь на все более радикальные способы борьбы с нею. Эта схватка привела к катастрофе 1 марта 1881 года, когда был убит и сам царь-реформатор, ставший жертвой собственной непоследовательности, и было убито вместе с народовольцами само их движение. С воцарением императора Александра III началось свертывание остатков демократических институтов российского правосудия. По сути дела, император Александр II дал своей стране по настоящему суд правый и справедливый, но не смог удержаться на этой вершине собственных преобразований.

Финансовая реформа была второй по времени реформой Александра II после отмены крепостного права. Ее реализация остается в тени внимания исследователей и общественного мнения, начиная с самого ее начала. Смысл ее и далеко идущие последствия не были ясны современникам. Меры по преобразованию управления государственными финансами повели к определенному упорядочению всего денежного хозяйства империи. В то же время, борьба с постоянными дефицитами государственного бюджета и снижением курса бумажного рубля втягивали Россию в водоворот мирового, главным образом, европейского финансового рынка и, как следствие, к зависимости от его тенденций и влияния.

Чрезвычайные расходы бюджета, вызванные Крымской войной, привели к краху системы Канкрина, и государство оказалось на краю финансовой катастрофы. Международная изоляция России сделала недоступными внешние займы. Внутренний займ был также невозможен вследствие слаборазвитой промышленности и скованной крепостническими порядками деревни, где единственным производителем реальной стоимости были крестьяне. Поэтому первым делом надо было освободить крестьян и сделать так, чтобы они заплатили за себя и за помещика, с которого взять было нечего, ибо большинство имений был обременены долгами. В этом и был секрет явления на свет знаменитой выкупной операции, в ходе которой крестьяне заплатили цену, во много раз превосходящую стоимость полученных земельных наделов. Помещики тоже живых денег практически не получили и многие пошли по миру и в кабалу к ростовщикам.

Но для того, чтобы эти деньги собрать, нужно было централизовать государственный кредит империи. В 1859 г. была создана специальная податная комиссия, которая должна была выработать проект необходимого преобразования податной системы, однако она так и не решилась переложить основную тяжесть прямых налогов на имущие слои общества, т.е. внести кардинальные изменения. Поэтому работы ее затянулись до 70-х годов, а результаты оказались ничтожными. Значительно более результативную активность проявил придворный банкир барон Штиглиц. Он и стал первым управляющим нового Государственного банка, созданного в 1860 г. на базе Государственного коммерческого банка и упраздненных старых кредитных установлений – сохранных казен, приказов общественного призрения и т. п. Это означало централизацию государственного кредита. Именно Государственному банку и была поручена реализация выкупной операции, т.е. контроль за сбором выкупных платежей крестьян и эмиссия выкупных свидетельств – ценных бумаг, которые выдавались помещикам вместо живых денег.

Как показывает история мирового капитализма, все буржуазные революции, начиная с Английской, ознаменовались созданием центральных банков, которые имели большее значение для дальнейшего развития страны победившей буржуазной революции, нежели парламенты и конституции. Как видим, Россия ничем не отличалась от других государств, вступивших на путь капитализма. И хотя Госбанк находился в ведении Министерства финансов, т.е., в отличие от современного Банка России, был правительственным органом, выполнял и задачи контроля за быстро растущей частной банковской деятельностью. Кроме того, он выдавал краткосрочные и среднесрочные кредиты, в том числе и соло-вексельные, поддерживал государственные Дворянский земельный и Крестьянский поземельный банки, кредитовал государственное казначейство.

В 1862 г. стартовали мероприятия по упорядочиванию работы государственного аппарата, занятого финансово-хозяйственной деятельностью правительства. Главной фигурой здесь был В.А.Татаринов. В 1856 г. он, будучи еще довольно молодым человеком, был командирован за границу для изучения финансового управления в других странах. По примеру юриста С.И.Зарудного, он ознакомился с порядками в западных европейских странах и затем сделался главным реформатором по финансовой части в России. Положение дел здесь было далее нетерпимым. Почти каждое министерство имело свой бюджет, который тратился по своему усмотрению и очень часто нецелевым образом. Поэтому было введено единство кассы. Главным распорядителем бюджетных средств становилось министерство финансов. Все государственные ассигнования фиксировались в единой росписи, которую министр финансов представлял на обсуждение Государственному совету, и после одобрения она поступала на утверждение императору. С 1862 г. эта роспись публиковалась во всеобщее сведение, а ответственным за ее неукоснительное исполнение становился министр финансов. Ликвидировались все кассы и казначейства отдельных министерств, и каждая казенная копейка теперь проходила через кассу министерства финансов.

По-новому был решен вопрос о контроле за расходованием средств. Была преобразована служба государственного контроля, которая была поставлена выше всех министерств и ведомств. Фигура государственного контролера стала во многом определяющей в оценке правильности и законности расходования бюджетных средств. На эту должность и был назначен В.А.Татаринов. Благодаря его жесткой позиции, была прекращена былая практика бесконтрольного расходования казенных денег. На счетах отдельных ведомств больше не скапливались неучтенные остатки прежних ассигнований. Прекратилась вакханалия нецелевых расходов. Контроль был учрежден как в столице, так и в провинциях, где создавались местные органы в лице контрольных палат, независимых от общей администрации, не только губернатора, но и министерских чинов. Под контроль брались не только финансовые потоки, но и само счетоводство.

Все эти меры сделали возможной и невозможную прежде акцизную реформу питейных сборов – одной из главнейших статей дохода казны. В свое время на это не решился Е.Ф.Канкрин, заменивший казенную винную монополию, введенную его предшественником министром Гурьевым, на откупную систему. Канкрин рассчитывал, что откупщики будут вкладывать свои доходы в развитие промышленности, но просчитался. Откупщики предпочитали идти на подкуп чиновничества, тем более, что жалованье от государства у них было явно недостаточное. Государство понимало это и не противилось тому, что откупщики вполне официально назначали чиновникам от себя дополнительную выплату, которая порой была выше государственной.

Главным препятствием на пути более прогрессивной и либеральной акцизной реформы Канкрин считал невозможность в России приискать достаточное количество честных чиновников. В новую эпоху это оказалось возможным и дало блестящие результаты. В составе министерства финансов был создан Департамент неокладных (косвенных) сборов, во главе которого был поставлен энергичный и неподкупный Константин Карлович Грот, который проявил себя на посту Самарского губернатора. Ему удалось сплотить вокруг себя небывалую по уровню образованности и патриотической настроенности команду как в самом Департаменте, так и в местных акцизных управлениях. Жесткий и непреклонный к любой коррупции администратор К.К.Грот вошел даже в прямой конфликт с министром А. М. Княжевичем, пытавшимся продвинуть на высокооплачиваемые места в новом департаменте своих родственников. В итоге Княжевич вынужден был оставить свой пост.

История денежного обращения в пореформенный период была наполнена отчаянной борьбой нескольких министров финансов за повышение престижа и укрепление рубля. Главной задачей считалось достижение размена бумажного кредитного рубля на звонкую монету аль-пари, но она так и не была достигнута. В России фактически действовала биметаллическая систем, допускавшая серебро и золото, но основным монетарным металлом было серебро. Для покрытия многочисленных чрезвычайных расходов правительство вынуждено было печатать бумажные деньги (ассигнации), не обеспеченные металлическим запасом. Поэтому министерство финансов стремилось к накоплению серебра и золота, для чего было разрешено вносить платежи звонкой монетой и слитками. Все шире прибегали к внешним золотым займам. Для поддержания курса рубля в 1862 г. был разрешен свободный обмен кредиток на звонкую монету, однако это привело к истощению обменного фонда. Момент начала операции совпал с восстанием в Польше, от чего резко возрос спрос на золото, и после паники в октябре 1863 г. на Петербургской бирже обмен был закрыт.

Государственному банку вменялось в обязанность кредитовать коммерческие предприятия и банки, которые стали быстро множиться. Кроме того, необходимо было завершать ликвидацию дореформенных банков, на что Госбанк вынужден был направлять собственную прибыль, вследствие бюджетных дефицитов и неспособности казначейства профинансировать эту операцию. С второй половины 1870-х годов на борьбу с биржевой спекуляцией и на поддержание курса рубля и русских ценных бумаг стали направляться государственные средства. Во дворе Государственного банка периодически проводилось торжественное публичное сжигание лишних кредитных билетов. С 1886 г. Госбанк занимался кредитованием Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков, хотя ипотечное кредитование было ему противопоказано. Чисто коммерческие интересы отступали перед задачами сословной политики государства, однако, в отличие от других либеральных реформ, финансовая политика не подверглась серьезной ревизии после гибели Александра II и воцарения консервативно настроенного императора Александра III.

Об этом свидетельствует смена лиц на посту министра финансов. После непопулярного в обществе и бюрократических кругах и вообще не подходившего на роль руководителя экономической политики Петра Федоровича Брока (министр финансов 1852—1858 гг.) и старательного ветерана финансового ведомства еще со времен Канкрина, но не справившегося со сложной экономической ситуацией и не проявившего должной решительности в вопросах стабилизации курса Александра Максимовича Княжевича (министр финансов 1858—1862 гг.), на посту министра финансов «воцарился» на шестнадцать лет Михаил Христофорович Рейтерн. Он был на две головы выше своих предшественников и считался лучшим специалистом финансового дела. Он был из «константиновских орлов» – сподвижников великого князя Константина Николаевича, горячего сторонника либеральных реформ, стажировался в Америке и по возвращении сразу же удостоился звания статс-секретаря.

Министр финансов Михаил Христофорович Рейтерн

На долю Рейтерна выпали тяжелейшие испытания российской экономики и финансовой сферы. Попытка решить проблемы монетарными средствами провалилась. Сорвался уже казалось бы достигнутый золотой займ на 15 млн.рублей. В последний момент в сентябре 1863 г. Ротшильды отказались от своих обещаний. Англия, Франция и Австрия усилили нажим на Россию, требуя пойти на уступки в польском вопросе. После речи Наполеона III 24 октября на открытии Законодательного собрания, воспринятой в Европе как военная угроза, курс русских бумаг резко просел. Польское восстание обошлось России в 71 млн. рублей. Мировой экономический кризис 1866 г. еще более ухудшил положение дел России на финансовом рынке. Над головой Рейтерна стали сгущаться тучи. На него ополчился мощный враг – шеф жандармов граф П.А.Шувалов.

Однако Рейтерн выжил. Он предложил новую экономическую программу по стимулированию промышленности и железнодорожного строительства. Он заявил о невозможности добиться паритета бумажного и металлического рубля и предложил отказаться от изъятия кредитных рублей из оборота. Более того, была проведена обширная эмиссия ассигнаций и приняты меры к увеличению экспорта. С 1867 г началось оживление экономики. Резко увеличилось количество акционерных обществ в сфере ж/д строительства, кредита, промышленности и торговли. В 1869—1875 гг. было создано 281 акционерное общество. Это было в пять раз больше, чем за предшествующее пятилетие. Однако с 1876 г. стали ощущаться признаки надвигающейся войны с Турцией. Александр II требовал готовиться к новым чрезвычайным расходам. Рейтерн, как мог, противился войне, доказывал, что русская финансовая система не выдержит этих затрат, но император остался непреклонен. Рейтерн заявил, что после окончания войны уйдет в отставку. Так он и сделал в 1878 г. Война поставила Россию на грань государственного банкротства. По Сан-Стефанскому мирному договору убытки России были определены в 1,4 млрд. рублей. Дефицит бюджета за 1876—1880 гг. определялся в 1 453 млн. рублей.

Из преемников Рейтерна на посту министра финансов в последующую эпоху, связанную с царствованием императора Александра III и непосредственно примыкавшую к введению золотого денежного стандарта, наиболее выдающимися фигурами были Николай Христианович Бунге (1881—1886 гг.) и Иван Алексеевич Вышнеградский (1886—1892 гг.). Бунге пришел в финансовое ведомство с должности профессора Киевского университета им. Св. Владимира, где он читал курсы политэкономии, статистики и полицейского права. Он считался крупнейшим ученым в области денежного обращения. Несмотря на свои либеральные взгляды и дружбу с М.Т.Лорис-Меликовым, он пользовался полным доверием Александра III. Бунге попытался восстановить хождение звонкой монеты и добился разрешения ее чеканки, отмененной в 1876 г., но добиться паритета не смог. Против него ополчилась консервативная и славянофильская пресса. Помещики, требовавшие новых эмиссий, выгодных экспортерам зерна, были недовольны министром финансов. Тогда Бунге выступил с идеей создания экономических предпосылок оздоровления финансов путем снижения налогового бремени на податные сословия и повышения его для имущих слоев за счет налогов на землевладение помещиков и купцов, домовладение в городе, на наследство, на промышленность и т. п. Однако, в целях балансировки бюджета были повышены акцизы на алкоголь и табак и т. п. Эти меры не вывели крестьянство из нищеты, а государственный бюджет из его постоянных дефицитов. В 1886 г. Бунге получил отставку.

1 января 1887 г. пост министра финансов занял Вышнеградский. Он был ставленником М.Н.Каткова и В.П.Мещерского, известных противников либерального курса, но на деле стал продолжателем линии Рейтерна и Бунге. Вышнеградский был ученым с мировым именем, специалистом в области прикладной механики и машиностроения и возглавлял кафедру в Технологическом институте. Он всячески стремился к накоплению золотого запаса казны, для чего была произведена массовая закупка золота. С той же целью всячески поощрялся хлебный экспорт, дававший в силу активного торгового баланса приток золота в страну. С этой целью принимались меры к высасыванию хлебных запасов у крестьян – основных производителей зерна, – вплоть до необходимого продукта. Министр был далек от социальных проблем, почему его считали организатором «голодного экспорта» и автором знаменитого лозунга «не доедим, но вывезем!». При Вышнеградском произошла конверсия ценных бумаг на европейском денежном рынке. В ответ на наступление на русские интересы со стороны «железного канцлера» Германии Бисмарка, русские облигации по займам перекочевали к французам. На место зависимости от Германии Вышнеградский добился зависимости от франко-бельгийского капитала. Увлечение хлебным экспортом привело, наконец, в 1891 г. к давно предсказанной катастрофе – массовому голоду крестьянства, лишенного не только излишков, но и необходимого запаса на случай неурожаев и т. п. бедствий. Министр вынужден был выделить на помощь голодающим из казны 160 млн. рублей. Печать обрушилась на министра, в 1892 г. он тяжко заболел и ушел в отставку.

Либеральная реформа и ультралиберальная финансовая политика в самодержавной России

Итак, в России состоялась либеральная реформа управления финансами и на протяжении всего пореформенного периода установилась ультралиберальная финансовая и денежная политика, которая затем увенчалась переходом к золотому монометаллизму. Обращает на себя внимание настойчивость и последовательность в действиях стольких разных государственных деятелей, толкающих общество и государство на капиталистические рельсы. По сути дела, в России свершилась настоящая буржуазная революция, только это была «революция сверху», основным двигателем была сама власть, которая сама с энтузиазмом, достойным лучшего применения, готовила свой крах.

Городская реформа в ряду либерально-буржуазных преобразований Александра II была проведена с некоторым запозданием. Городское самоуправление приобретало все большее значение по мере развития производительных сил и производственных отношений капиталистического типа. Городское население играло в этих процессах ведущую роль. Рост промышленности и оживление торговли превращали города в важнейшие экономические центры регионального, общегосударственного или международного значения. Организация и самоорганизация жизни города становилась все более злободневной управленческой задачей.

Истоки реформы восходили к Жалованной грамоте городам Екатерины II, которая был отменена Павлом I, восстановлена Александром I, но так и не была реализована даже в столицах. Правительство Николая I тоже с опаской относилось к городскому самоуправлению, особенно под впечатлением революций 1840-х годов в ряде стран Европы, которые были инициированы как раз городскими сообществами. Однако, городскую жизнь, которая все больше усложнялась и приобретала самостоятельное значение, нужно было упорядочивать. Поэтому Николай I поддержал инициативу министерства внутренних дел, которое внесло проект, разработанный молодым чиновником Николаем Алексеевичем Милютиным. Он разработал Городовое Положение для Петербурга, в котором городское население делилось не шесть сословий, как у Екатерины II, а на пять, два из которых составляли потомственные дворяне и дворяне личные с чиновниками. Три остальных были купцы, мещане и цеховые ремесленники не из мещан. Общая городская Дума составилась таким образом из пятисот делегатов от этих сословий, по 100 от каждого.

Однако, несмотря на одобрение самого императора Николая I, работа Думы не задалась, главным образом, от того, что она была лишена права самообложения, а значит была лишена собственных средств для решения внутригородских проблем. Новая эпоха общественного мнения, начавшаяся после Крымской войны и воцарения Александра II, вызвала широкое движение в городах, все чаще обращавшихся к правительству с просьбой распространить на них Петербургское Положение. В 1862 г. Александр II повелел начать выработку проекта городской реформы, но дело это затянулось по различным причинам (польское восстание, выстрел Каракозова, смена лиц на посту министра внутренних дел и т.п.) до 1869 г. Наконец, новый консервативно настроенный министр внутренних дел Тимашев, сменивший либерального Валуева, помедлив в нерешительности, был вынужден внести давно готовый проект в Государственный совет, который после собственных поправок и проволочек, одобрил его. 18 июня 1870 г. новое городовое Положение обрело силу закона.

Творцы городской реформы представляли городское самоуправление как вполне демократическое, т.е. с равным представительством всех групп населения, а также самостоятельное от местной коронной администрации, с прямым подчинением Сенату. Однако, во время обсуждения проекта в Государственном совете была сделана важная поправка, сведшая эту демократию практически на нет. В избирательное право была введена так называемая прусская классовая система – разделение на курии. Каждая курия состояла из налогоплательщиков, чей вклад составлял треть городского бюджета. Первая курия самых богатых горожан состояла из десятков богатейших жителей, вторая уже насчитывала сотни горожан среднего достатка, а третья – тысячи прочих жителей.

Самостоятельность городского самоуправления также была ограничена. В каждой губернии создавалось губернское по городским делам присутствие, которое подчинялось губернатору и состояло из чиновников. Этот орган государственного управления принимал и рассматривал жалобы на решения органов городского самоуправления. Право самообложения было существенно ограничено определенным процентом от капитала или оценки недвижимости.

Размер этой оценки определялся самими городскими органами, в которых заседали собственники этого имущества и этих капиталов. Процент определялся законом Российской империи.

Система городского самоуправления включала в себя представительный орган – Городскую Думу, состоявшую из избранных депутатов – гласных. Исполнительным органом была Городская Управа, избираемая Думой. Оба эти органа возглавлял один председатель – Городской Голова. Его полномочия были довольно обширны и сходны с полномочиями Председателя Губернского земского собрания, которым был Губернский предводитель дворянства. Срок полномочий избранных гласных и органов городского самоуправления составлял четыре года. Городская управа имела постоянную канцелярию, разделявшуюся на ряд отделов соответственно основным функциям городского самоуправления. В ряде случаев создавались постоянные или временные исполнительные комиссии.

Сферы деятельности городского самоуправления были также жестко определены законом. Они касались исключительно местных городских административных и хозяйственных нужд. Городские думы и управы должны были заниматься вопросами благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, строительство и ремонт мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также школьным, медицинским, благотворительным делом, торговлей и кредитом и пр.

Новое Городовое Положение было издано 11 июня 1892 г. В нем налоговый ценз для городских избирателей заменялся имущественным. По нему избирательные права получали только те жители, имущество которых, оцененное специальной комиссией, в столицах и крупных городах с населением свыше 100 тыс. человек составляло не менее 3 тыс. рублей, в губернских городах – от 1 до 1,5 тыс., а в уездных городах – не менее 300 рублей. Торгово-промышленные круги должны были представить гильдейские свидетельства. Остальные жители лишались избирательных прав. Количество избирателей резко сократилось. Города оказались в безраздельной власти крупных купцов, промышленников и высших слоев дворянства и чиновничества.

В мелких городах вводилось упрощенное управление. Здесь сход домохозяев избирал собрание уполномоченных (выборщиков) в количестве 12—16 человек, которые избирали городского старосту и одного-двух помощников. Окраины империи были вовсе лишены городского самоуправления, как впрочем и земского.

Как видим Городовые Положения как 1870 г., так и особенно 1892 г. не были в полной мере самоуправлением. Скорее они представляли собой направление от местных сообществ мелких служащих для правительства. Характерно в этом отношении попечительство городских властей над городской полицией. Ни Дума, ни Управа не могли издавать постановлений, обязательных к исполнению полицией, которая подчинялась не им, а губернатору. Лишь только когда по Положению 1892 г. губернатор стал издавать с подачи городских органов свои постановления, полиция вынуждена была их исполнять. И все же, несмотря на очевидную ограниченность в правах и сферах деятельности, городское самоуправление сыграло важную роль сделало немало полезного для местной жизни. Продвинулось благоустройство городской инфраструктуры, оживилась сфера услуг населению, улучшилось здравоохранение и образование, служба пожаротушения, городской статистики.