Текст книги "Русское экономическое чудо: что пошло не так?"

Стратегия “Чего изволите?!”
2017/2018

Важная оговорка: я “программы Кудрина” в полном ее виде не читал. Просто не смог получить. Все, к кому обращался, говорили, что не видели полного текста. Поэтому мои комментарии относятся только к тексту 32-страничной презентации. Насколько известно, в написании документа принимали участие большое количество экспертов; многие из них являются лучшими в стране специалистами в своей области. Уже поэтому готов поверить, что в полном тексте содержится большое количество конкретных наработок и предложений, которые предлагают адекватные решения назревших проблем. Но в итоговой презентации их нет, поэтому не ищите в моем тексте ответов на все вопросы.

Главный же вопрос: что является целью программы и насколько она реалистична? Прямого ответа на первую часть вопроса я не нашел, но косвенный ответ звучит привычно: обеспечить темпы роста российской экономики, которые будут превышать общемировые. Судя по презентации, этой цели предполагается достичь между 2021 и 2023 годом (в зависимости от того, как будет расти мировая экономика), то есть во второй половине очередного президентского срока Владимира Путина. У меня, однако, возникли сомнения относительно реалистичности такого прогноза, и ими я поделюсь.

Для начала отмечу, что мне совершенно непонятна логика цепочки угроз, которая выстроена в документе: “Потеря Россией статуса технологической державы рост экономики, отстающий от среднемировых темпов невозможность поддержания обороноспособности на достаточном уровне невозможность обеспечения достойной жизни граждан страны”.

С одной стороны, потеря статуса технологической державы относится к будущему (оставлю за скобками вопрос, может ли Россия в нынешнем состоянии считаться технологической державой), а вот замедление экономического роста уже случилось. В презентации отчетливо показано, что за 10 лет, с 2008 года, средние темпы роста составили менее 1 % в год (а если убрать докризисную первую половину 2008-го, то этот показатель уменьшится вдвое).

С другой стороны, непонятна связь между темпами роста экономики и уровнем жизни населения. Посмотрите на Европу или Японию, которые растут гораздо медленнее, чем весь мир, но население которых на недостойное качество жизни не жалуется. Если же говорить о том, что России нужно снова догонять Португалию, то темпы роста экономики лучше сравнивать с Индией, Китаем, Африкой.

Еще менее логичной для меня выглядит связь снижения обороноспособности с низким уровнем жизни граждан. С моей точки зрения, хронической болезнью российской экономики является завышенный (относительно масштабов и качества экономики) уровень военных расходов и уровень милитаризации – кстати, именно об этом говорил в 2011 году тогда вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин, называя причины конфликта с бывшим президентом Дмитрием Медведевым.

Однако вся эта цепочка угроз хорошо понятна и вполне укладывается в систему координат того единственного человека, который был заказчиком и читателем программы, – Владимира Путина. Для него любое упоминание о его неудачах и ошибках недопустимо, а военная мощь – единственный признак великой державы. Из чего я делаю первый вывод: текст программы и ее идеология не являются оптимальными с точки зрения авторов документа, а подгонялись под заранее заданные жесткие ограничения.

Одним из таких ограничений стала “нормальность жизни в условиях санкций”, то есть в документе нет не то чтобы оценки, но и полфразы о том, насколько катастрофическими в долгосрочной перспективе (а стратегия – документ на перспективу) являются российская агрессивная внешняя политика и ставшие ее следствиями западные санкции и суверенная самоизоляция.

То есть в основе всех последующих прогнозов и предложений заложена предпосылка, что добиваться отмены санкций – то есть возвращать Донбасс Украине – Россия не намерена. Эта предпосылка является основой для следующей порции сомнений, которые я бы назвал методологическими.

Рассуждая о необходимости ускоренного роста экономики в условиях сокращения трудоспособного населения (количества рабочей силы), авторы программы дают свой рецепт: повышать совокупную производительность. В этом месте требуется лирическое отступление. В современной эконометрике принята точка зрения, согласно которой рост экономики обуславливается тремя факторами:

1) количеством рабочей силы, 2) количеством капитала (очень грубо, оборудования) и 3) совокупной факторной производительностью, которая объединяет в себе и повышение качества рабочей силы, и повышение производительности оборудования, и появление новых технологий (например, Интернета или блокчейн). И вот здесь, как мне кажется, авторы программы (осознанно или нет?) допускают ошибку.

С одной стороны, они говорят, что в условиях санкций невозможно быстрое наращивание объема капитала, то есть никакого инвестиционного бума не ожидается. Но с другой стороны, авторы программы считают, что каким-то чудом в условиях технологической блокады российская экономика сможет значительно поднять производительность существующего технологического потенциала, опираясь исключительно на собственные силы. И за счет этого фактора, по расчетам авторов программы, будет обеспечено две трети искомого экономического роста.

Ответа на вопрос, как жизнь в условиях санкций может совмещаться с созданием “стратегических консорциумов с участием ведущих зарубежных компаний”, за счет которых предлагается осуществить технологический рывок, в презентации не содержится. Точно так же не содержится ответа на вопрос о сочетаемости сохранения санкций и подписания Соглашения о преференциальном торговом режиме с Евросоюзом.

Знаете, конечно, надежда умирает последней, но я бы на таких надеждах стратегию не строил. И последний блок сомнений, который делает для меня предлагаемую стратегию не более чем упражнением для ума, связан с тем, что в документе полностью отсутствуют какие-либо намеки на политические реформы. Я даже не буду говорить о политической конкуренции, свободных и честных выборах, независимых средствах массовой информации – готов предположить, что при составлении “технического задания” для Алексея Кудрина все эти моменты были тщательно вычеркнуты.

Действуя в узких коридорах возможностей, которые были оставлены заказчиком авторам программы, они сами называют такие направления реформ как “успешные регионы” и “независимая и справедливая судебная система”. Называют, но никак не расшифровывают. Все, на что хватило смелости и пороху в части федеративных отношений, звучит так: “лидирующим по показателям регионам могут быть предоставлены дополнительные полномочия” – без расшифровки, какие это полномочия и когда они могут быть предоставлены.

А в отношении развития судебной системы сказано лишь про “увеличение независимости судей”, чего для отчета добиться будет очень легко, так как рост от нулевой отметки в любом случае выглядит значительно. Фраза об “усилении роли прокуратуры как инструмента надзора за правоохранительными органами” в презентации есть, а вот фразы о роли парламента или гражданского общества – нет.

Я осознанно не стал останавливаться на фантастических прогнозах авторов стратегии об успехах системы образования к 2024 году. И не потому, что мне не нравятся амбициозные цели, а потому, что уверен – такие цели могут достигаться за счет раскрепощения потенциала людей, работающих в этой системе, и в первую очередь за счет вывода системы высшего образования из-под ежоворукавичной опеки государства. Не посчитал я нужным оценить и прогнозируемые темпы развития транспортной инфраструктуры: цель построения к 2024 году 1200 км высокоскоростных железных дорог или соединения городов с населением свыше 1,5 млн человек прямыми скоростными автомобильными дорогами с разрешенной скоростью не менее 130 км/час, – мне нравится, но я вижу, что для строительства железной дороги Москва – Казань, решение о строительстве которой было принято президентом Путиным четыре года назад, нет еще ни проекта, ни денег, а автодорога Москва – Петербург строится уже девять лет, и неизвестно, когда этот процесс закончится.

Всем понятно: реализация проектов, включенных в стратегию и связанных с бюджетным финансированием, на 146 %[39]39
  В декабре 2011 г. в ходе репортажа из Центризбиркома о подсчете голосов на выборах депутатов Государственной думы была показана таблица промежуточных результатов по Ростовской области, где сумма долей голосов, полученных разными партиями, составила 146 %. С тех пор этот образ используется как синоним фразы “ничего невозможного нет”.


[Закрыть] зависит от того, удастся или не удастся перезапустить российскую экономику. Ресурсы для реализации всех этих хотелок связаны не столько с перераспределением бюджетного пирога, сколько с увеличением его размера. Но если для вашей задачки уже дан правильный ответ – темпы роста экономики России не могут оказаться ниже среднемировых, – то что вам остается делать?

Максимизировать обещания, насколько прекрасной станет жизнь страны через шесть лет, к следующим президентским выборам – когда у заказчика должно возникнуть не желание уйти из Кремля, а желание порулить еще немного. Вот такая получилась программа у Алексея Кудрина. Думаю, заказчик остался доволен – получилось ровно то, что он заказывал: много красивых и правильных слов, никаких принципиальных изменений существующей системы и фантастически прекрасные прогнозы[40]40
  Глядя из будущего: для меня не было большой тайной то, что главным движущим мотивом Алексея Кудрина было стремление вернуться во власть, желательно на должность премьер-министра. Всем своим поведением он демонстрировал Владимиру Путину полную лояльность и пытался (на уровне слов) доказать, что “никто кроме меня!”. Владимир Путин после мартовских 2018 г. выборов сделал Кудрину “предложение, от которого тот не смог отказаться” – возглавить Счетную палату. Очевидно, что трудно было найти в структурах власти место, более удаленное от принятия решений, чем Счетная палата, но Алексей Кудрин решил, что достаточно жирная синица в руках лучше, чем журавль в небе.


[Закрыть].

Чего изволите, одним словом!

Поставьте себя на место правительства
2017

В марте 1989 года мы с Евгением Григорьевичем Ясиным опубликовали если не первую, то одну из первых в Советском Союзе статей, где сказали, что пора вводить в стране налоговую систему. В СССР было три налога – подоходный, на бездетность и акцизы, все остальные доходы в казну собирались с помощью индивидуальных фискальных нормативов. Мы говорили о том, что у налогов есть стимулирующая функция, которая может позволять государству проводить “тонкую настройку системы” и достигать тех или иных целей. С тех пор много воды утекло. Я побывал в должности замминистра финансов и среди других вопросов отвечал за налоговую систему и бюджетное планирование. Тогда я на своей шкуре понял, что все-таки главное в налогах – это доходы бюджета. Чуть позже, будучи зампредом Центробанка, я изнутри наблюдал, как страна вверглась в тяжелейший финансовый кризис в августе 1998-го, основной причиной которого стала неспособность государства научиться собирать налоги.

Предложение нового министра экономики Максима Орешкина об очередном налоговом маневре, с одной стороны, меня порадовало – раз министр говорит о стимулирующей функции налогов, значит, книжки он читал правильные. Но с другой стороны, его предложения порождают больше вопросов, чем ответов. Это значит, что пока министром больше двигают тщеславие и вера в то, что главную проблему российской экономики – перезапуск экономического роста – можно решить с помощью одного чудодейственного рецепта, своеобразного философского камня. Просто нужно его найти, сделать то, что другим министрам сделать не удалось!

Что же предлагает министр (или, по крайней мере, что ему приписывает молва)? Министр считает, что если одновременно снизить налоги на труд (точнее говоря, отчисления с зарплат в пенсионную систему) и повысить НДС, то российская экономика, как по мановению волшебной палочки, забудет о гирях на своих ногах. Сказать, что такая идея совсем не обоснована, нельзя. Ее, например, уже несколько лет обсуждают в Евросоюзе, где она обрела специальный термин – “фискальная девальвация”. Дело в том, что девальвация национальной валюты (при прочих равных условиях) делает экспорт более прибыльным и снижает спрос на импорт, что дает экономике определенный простор для ускорения. (Россия воочию наблюдала этот эффект после кризиса 1998 года.) Поскольку в рамках еврозоны ни одна страна не может провести девальвацию, то эксперты попытались найти фискальные механизмы, которые могли бы играть похожую роль. И вот раз снижение налогов на труд снижает издержки во всей экономике, то экспортеры, как и весь остальной бизнес, от этого выигрывают. Помимо этого, повышение НДС удорожает импорт (все импортные товары облагаются этим налогом) и увеличивает возмещение уплаченного НДС экспортерам, что еще больше повышает конкурентоспособность экспорта. Красиво звучит, заманчиво. Но дальше начинаются вопросы.

Хотя эта идея давно обсуждается внутри еврозоны, ни одна страна пока не решила пойти по этому пути, хотя ускорить экономический рост хотят все. Значит, делаю вывод я, не все так просто и какие-то подводные камни в этой идее присутствуют. Ну вот хотя бы такой: эффект ускорения роста после девальвации носит ограниченный во времени характер – даже в России после августа 98-го, когда рубль в реальном выражении обесценился раза в три, этот эффект наблюдался 2,5–3 года. В случае с идеей министра Орешкина речь идет не о разах, а о процентах. А чтобы идея могла реализоваться, экономика должна обладать свободными мощностями, которые позволяют нарастить производство. В 98-м такой запас мощностей у российской экономики был, а сегодня его нет. И за полгода-год создать его не удастся, поскольку инвестиционный климат в стране не самый благоприятный, а нарастить мощности с помощью быстрых крупных проектов в принципе невозможно – уж слишком крупными они должны были бы быть.

Следующий вопрос: что будем экспортировать? Поддерживать экспорт – это хорошо, это правильно. Ни одна страна в мире не смогла удержать высокие и стабильные темпы роста экономики без экспансии на рынки других стран. Все разговоры о возможности ускорения за счет потенциала внутреннего рынка – это от лукавого, и обсуждать в сто первый раз эти “альтернативные” идеи не хочется. А что экспортирует российская экономика? Процентов на восемьдесят наш экспорт состоит из сырья и продуктов его первичной переработки: нефть, нефтепродукты, газ, удобрения, металлы, древесина, зерно. Такой экспорт тоже хорош, и он может создавать надежную основу для развитой экономики – посмотрите на Канаду, Австралию, Норвегию. Но в случае России, мне кажется, сырьевые отрасли и так растут достаточно устойчиво и нечувствительны к дополнительным стимулам, хотя некоторые из них (например, металлурги и угольщики) сильно реагируют на конъюнктуру мировых цен, а другие (“Газпром”) страдают от бизнес-импотенции своего менеджмента. Кроме того, у большинства сырьевых компаний также нет свободных мощностей, а нефтяники в конце прошлого года попали под действие соглашения с ОПЕК о сокращении добычи.

Еще у России есть экспорт вооружений, который больше зависит от искусства переговорщиков и внешнеполитических успехов государства, чем от экономических стимулов. А весь остальной экспорт рассыпан по множеству отраслей и предприятий, где не найдется ни одного крупного игрока, способного повлиять на динамику ВВП, даже если перерыть весь массив таможенной статистики.

Следующая часть вопросов связана с макроэкономическими эффектами предлагаемой идеи. Судя по прессе, правительство просчитывает несколько вариантов: основной – снизить страховой взнос до 21 % и повысить НДС до 21 % (другие варианты: 20/22, 22/22, 21/22). И все они ведут к выпадению доходов. “Ведомости” приводят оценку Александры Суслиной из Экономической экспертной группы при Минфине: при 21/21 выпадает 682 млрд рублей по сравнению с текущим законодательством; при 22/22–180 млрд; при 20/22–600 млрд; при 21/22–400 млрд[41]41
  https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2017/02/15/677710-ekonomicheskii-blok-soglasilsya


[Закрыть]. А теперь поставьте себя на место министра финансов, у которого каждая копейка на счету, который с трудом убеждает президента, что в предвыборный год нужно снова заморозить зарплаты и сократить финансирование бюджетной сферы, включая любимую игрушку Кремля – оборонный заказ. На его месте поддержите ли вы такой маневр?

Затем поставьте себя на место “социального блока” правительства, который вместе с Минфином и Центробанком обещают вот-вот предложить очередной вариант пенсионной реформы, способной если не сократить, то хотя бы заморозить на каком-то приемлемом уровне дефицит пенсионной системы. Иначе расползающиеся пенсионные обязательства грозят разрушить лет за 10–15 всю бюджетную конструкцию. И скажите, вы готовы компенсировать выпадение доходов пенсионной системы из-за снижения ставок страховых взносов дополнительным повышением пенсионного возраста или снижением уровня пенсий?

А после этого поставьте себя на место председателя Банка России Эльвиры Набиуллиной, которая и так непонятно зачем держит на безумно высоком уровне ключевую процентную ставку, снижая спрос на кредит в экономике и тормозя экономический рост. На ее месте вы больше всего на свете боитесь, что не будет достигнута 4 %-ная цель по инфляции и во всем видите такие риски. И вы прекрасно понимаете, что повышение ставки НДС на 3–4 процентных пункта (с нынешних 18 %) приведет к всплеску инфляции на 1,5–2 %. Смягчится ли ваша денежная политика после такого налогового маневра?

Одним словом, по мне, так баланс вопросов и ответов явно складывается не в пользу идеи министра Орешкина. Но я не правительство, решать не мне, поэтому гарантировать, что правительство не попытается реализовать такие предложения, я не могу. Тем более что выбор у него невелик: через год российский избиратель окажет президенту Путину невиданную в постсоветской России поддержку и доверие, которое президенту предстоит оправдывать. А оправдать его можно будет только повышением уровня жизни. Избиратель этого явно заждался – за последние восемь лет уровень жизни населения практически не вырос, экономика стоит на месте, а все победные реляции чиновников о прохождении очередного дна опираются исключительно на методологические успехи Росстата. Значит, говорит президент правительству, нужно обеспечить рост экономики. Вынь да положь к марту 2018 года план действий!

Нельзя сказать, что такой план трудно написать. Его компоненты хорошо известны и много раз обсуждены: политическая конкуренция и честные выборы, верховенство права и независимый суд, разгосударствление экономики и поощрение конкуренции, борьба с коррупцией и кумовством. И ни одного слова про налоги, ключевую ставку, бюджетную политику. Это все будет играть свою роль только после реализации комплекса политических реформ. И члены правительства все это хорошо знают. Знают, но то ли боятся сказать об этом президенту, то ли президент запрещает им на эту тему говорить, предлагая искать альтернативы. Вот они, министры, их и ищут.

Но не надо забывать, что через год с небольшим правительство уйдет в отставку и, следовательно, плох тот министр, который уже не озаботился своим будущим. В случае с министром экономики оно в гораздо большей степени зависит от того, насколько эффективно и эффектно ему удается имитировать бурную деятельность, чем от того, что будет происходить с экономикой. Тем более после назначения нового состава правительства.

Проблема не в ставках
2017

Мне уже доводилось комментировать идею министра экономики Максима Орешкина о российской фискальной девальвации – снижении ставки социальных взносов при одновременном повышении ставки НДС. За прошедшие недели ясности в этом вопросе, казалось, прибавилось: в поддержку этой идеи выступил министр финансов Антон Силуанов, отметив при этом, что этот маневр должен быть нейтральным для бюджета – то есть не должен приводить к снижению доходов казны. Но немедленно вслед за этим появляется новая “светлая идея” обойтись без повышения ставки НДС, а доходы бюджета добрать через введение налога с продаж.

Я и к первоначальному замыслу относился скептически, а уж после такой загогулины точно буду выступать против задуманного правительством плана. Хотя бы потому, что введение нового налога потребует его администрирования, то есть дополнительных усилий и расходов со стороны как налогоплательщиков, так и налоговых органов. И получится, что первые должны будут направлять часть своей прибыли не на развитие, а на обеспечение прихоти умной бюрократии, а вторые будут сокращать время, которое тратят на администрирование уже имеющихся налогов или нанимать новых работников, то есть увеличивать бюджетные расходы.

Более глубоко обсуждать эту идею еще раз мне не хочется – никаких новых внятных аргументов от чиновников мне услышать не довелось. Зато, похоже, появился повод посмотреть более широко на российскую налоговую систему и попробовать дать ответ на вопрос: а можно ли назвать ее идеальной?

Задав себе этот вопрос, я задумался: а что такое идеал в налоговой системе? И есть ли он вообще в мире? С одной стороны, за последние лет 30–40 в мире прошла своеобразная унификация налоговых систем. В большинстве стран мира вы найдете налог на прибыль, подоходный налог, налог (отчисления) на социальные программы (пенсии, социальное страхование и так далее), налог на добавленную стоимость или налог с продаж, акцизы и таможенные пошлины. На эти налоги приходится подавляющая часть бюджетных доходов в большинстве стран мира. Казалось бы, вот и ответ на вопрос: такой каркас налоговой системы и есть идеал идеалов. С таким подходом можно согласиться, но дальше начинаются детали, в которых кроется дьявол: ставки налогов, необлагаемые минимумы, льготы и вычеты, совокупная налоговая нагрузка. Одним словом, мне кажется, в вопросах налоговых систем все страны “несчастливы каждая по-своему”. Неслучайно налоговые вопросы почти всегда присутствуют в политических программах в ходе избирательных кампаний, а изменения в налоговом законодательстве во многих странах случаются практически ежегодно.

Почему так нелегко, если вообще возможно, найти идеал? Ответ на этот вопрос лежит в двойственной природе налогов: с одной стороны, налог – это изъятие в пользу государства части заработанных вами доходов, а это всегда порождает вопросы справедливости и целесообразности. С другой стороны, налоги формируют доходы бюджетов, за счет чего граждане получают набор государственных услуг – от безопасности до здравоохранения и охраны окружающей среды, – что порождает другой набор вопросов: а нужны ли такие расходы, много или мало тратит государство денег на решение тех или иных задач? Поскольку человеческая жизнь меняется постоянно, ответы на эти вопросы также меняются, что вызывает изменения в бюджетной и налоговой политике.

Но признание того, что идеала в налоговой системе не существует, не снимает вопрос о рациональности налоговой системы в России, о том, насколько хорошо налоговая система справляется с другими задачами – помимо наполнения бюджета доходами. И здесь я вижу четыре большие проблемы, которые не позволяют дать положительный ответ на эти вопросы.

Во-первых, российская налоговая система построена таким образом, что все финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, делая региональные и местные бюджеты финансово зависимыми от Москвы вечными просителями денег. Регионы имеют минимальную свободу в вопросах изменения налоговых ставок и предоставления налоговых льгот, и большинство из них не имеют никаких шансов на то, чтобы стать самодостаточными. Поверить же в то, что московские чиновники объективно, быстро и беспристрастно разберутся во всех проблемах огромной страны и примут оптимальное решение, которое соответствует интересам граждан, проживающих в сотнях и тысячах километров от Москвы, я, простите, не могу.

Во-вторых, система государственных финансов в широком смысле слова включает государственные внебюджетные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования), и, следовательно, вопрос установления ставок страховых взносов является частью налоговой системы. Для внебюджетных фондов, и особенно для пенсионного, крайне важна долгосрочная перспектива и устойчивость – момент уплаты взносов и момент получения обратных выплат разнесены во времени на годы и десятилетия. А многочисленные “реформы” в этой области делают ситуацию все более запутанной и менее определенной. Правительство то снижает, то повышает ставки, то дотирует внебюджетные фонды, то забирает у них деньги (как это было с фондами медицинского страхования), вводит накопительную пенсионную систему и ликвидирует ее, не успев дождаться никаких результатов ее работы, то вводит новую пенсионную формулу, а то переводит расчет пенсий на балльную систему, при которой никто не может понять, какую пенсию он будет получать[42]42
  Глядя из будущего: осенью 2018 г. вице-премьер российского правительства Т. Голикова заявила о предстоящей отмене балльной системы; правда, к моменту сдачи книги в печать никакого соответствующего законопроекта еще не было представлено.


[Закрыть].

В-третьих, исходя из двойственности природы налогов, в мире достаточно давно сформировалась позиция, согласно которой вопрос налогов – это вопрос договора между государством и обществом. Современное общество хочет понимать, на какие цели государство собирается тратить собранные деньги, и через своих представителей в парламенте хочет не просто участвовать в обсуждении этих вопросов, но и иметь решающий голос при принятии решений. Именно в этом был смысл одного из главных лозунгов американской революции 1776 года: “Нет налогообложения без представительства” (No taxation without representation). Понимание того, что государство существует, а чиновники получают зарплату и прочие блага исключительно за счет уплаченных гражданами налогов, заставляет государство быть ответственным перед населением при принятии своих решений. К сожалению, такого понимания у российских граждан нет, а российская власть делает все возможное, чтобы оно и не сформировалось.

В-четвертых, разговор о налоговой системе невозможен без обсуждения извечной темы: много или мало платится налогов в России, можно или нельзя повышать налоговые ставки для того, чтобы стимулировать экономический рост. И здесь без международных сопоставлений не обойтись.