Текст книги "Русское экономическое чудо: что пошло не так?"

IV
Пенсионная система

Как управлять госактивами?
2018

Очень часто при обсуждении планов реформ вольно или невольно появляется желание “убить двух зайцев одним махом”. Это связано с тем, что в реальной жизни – а реформы никогда не начинаются с чистого листа – многие проблемы переплетены между собой. Взявшись за одну, понимаешь, что, если связать решение этой проблемы с другой, можно найти более эффективный путь. Этим продиктовано предложение, чтобы госактивы работали на пенсии. Технически это осуществляется как передача всей государственной собственности и средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в управление Пенсионному фонду России (ПФР). Сейчас эти предложения входят в программу Алексея Навального, впервые они появились при подготовке программы партии ПАРНАС в 2010–2011 годах; впрочем, возможно, идея звучала и раньше.

В качестве вводных предпосылок (проблем, которые требуют решения) имеется следующее:

1. Государство в России – собственник колоссального количества активов, которые, за редким исключением, являются непрозрачными и плохо управляются. Хотя еще в “майских указах” 1.0 Путин обещал к 2016 году приватизировать все активы, за исключением естественных монополий, на практике жизнь пошла в прямо противоположном направлении: в руки государства перешли “Башнефть”, Tele2, несколько крупных банков, на наших глазах прямо сейчас туда же уходит Новороссийский порт.

2. Сегодня управление государственными активами в России устроено так, что в большинстве советов директоров заседают либо чиновники, либо их друзья, либо абсолютно лояльные чиновникам (или генеральным директорам компаний) люди. Для кого-то из них эти места представляют собой очень приличную синекуру с вознаграждениями, измеряющимися порой сотнями тысяч долларов. Кому-то членство в советах директоров дает возможность пропихивать решения, выгодные аффилированным компаниям. Кто-то откровенно “отбывает номер”, всегда послушно голосуя за то предложение, которое предлагает менеджмент. За крайне редкими исключениями, члены советов не возражают менеджменту, зато с радостью голосуют согласно полученным правительственным директивам, которые избавляют их от какой-либо ответственности.

3. За последние 15 лет в России было четыре с половиной попытки провести пенсионную реформу (сейчас в тиши кабинетов идет работа над очередной версией), но сегодня пенсионная система не только неустойчива, но и абсолютно непонятна для своих главных адресатов – тех, кому выходить на пенсию через 30–40 лет. Каждый раз над авторами реформы тяготел “минфиновский” подход, который сводился к тому, что дотации ПФР из федерального бюджета должны минимизироваться, но каждый раз очередная, с трудом сооруженная, конструкция рушилась под тяжестью решений то о повышении пенсий, то о снижении пенсионных взносов, которые принимал один человек.

4. Сегодня в России Пенсионный фонд не защищает интересы нынешних пенсионеров: это безголосый придаток правительства, выполняющий его решения и борющийся лишь за две позиции: право иметь свою собственную инвестиционную программу и право собирать пенсионные взносы. Интересы будущих пенсионеров не защищает вообще никто: вспомните, с какой радостью правительство “осваивало” обязательные пенсионные накопления, отобранные у граждан России.

5. Фонд национального благосостояния, согласно закону, создавался для поддержки устойчивости пенсионной системы, но на практике уже около 40 % накопленных в нем средств было использовано правительством для финансирования различных проектов и планов. Первые такие расходы случились еще в 2008 году, и по прошествии десяти лет эти средства назад не вернулись, не говоря уже о том, что доход, который такие вложения приносят, оказывается намного ниже простых ставок по депозитам в банках.

По сути дела, вложения из ФНБ стали безвозвратными субсидиями и дотациями для тех, кто смог протиснуться к главному уху страны.

Главная идея, вокруг которой строится вся конструкция, вполне проста и понятна: от имени государства активами должен управлять кто-то, кто заинтересован в долгосрочном росте стоимости активов и/или в повышении их дивидендной доходности.

В России давно не было содержательной дискуссии о необходимости и скорости приватизации на современном этапе, поэтому – даже в случае прихода к власти нового президента и действительно реформаторского правительства – некоторое время управление активами останется в руках государства. Более того, ряд активов, например: “Росатом”, “Транснефть”, весьма существенная часть РЖД, газотранспортная система (после разделения “Газпрома” на добычу и транспортировку), возможно, “Роснефть” (посмотрите на норвежскую “Статойл”) – могут остаться в руках государства надолго. Другие активы, такие как Объединенная авиастроительная компания, Объединенная судостроительная компания, “Ростех”, банки – не удастся быстро продать при всем желании: в нынешнем виде у большинства из них отрицательная стоимость, а значит, и они какое-то время будут оставаться под государственным контролем. Государство и госкомпании являются крупными собственниками земли, которая далеко не всегда до конца юридически оформлена, и прежде чем ее продать, надо будет выделить ее из госкомпаний и подготовить к продаже.

Сегодня за управление имуществом отвечают и президент, и правительство, и отдельные ведомства. При этом никто из них не заинтересован в результате. Российской Федерации все равно, сколько стоит “Роснефть”, “Газпром” или банк ВТБ. Ни премьер-министр, ни вице-премьер, подписывающий директивы, ни чиновники, заседающие в советах директоров, не заинтересованы в повышении капитализации госкомпаний. От этого не зависит ни их карьера, ни их материальное благополучие. Впрочем, и контракт менеджмента (и его продление) этих компаний не зависит от успехов на рынке.

На самом деле Пенсионный фонд лучше всех подходит на роль управляющего госактивами. Конечно, это не тот ПФР, который мы видим сегодня, а абсолютно новая организация, с новым мандатом и, самое главное, с новыми людьми. По сути дела, ПФР должен превратиться в инвестиционный фонд, задача которого – максимизировать доход от находящихся в управлении фонда госактивов и за счет полученных средств добиться увеличения размера выплачиваемых пенсий. Максимизация дохода может быть достигнута путем давления на менеджмент госкомпаний как в пользу сокращения расходов и повышения дивидендных выплат, так и в пользу повышения капитализации. Доход от управления активами должен стать одной из составных частей бюджета ПФР. Его роль может быть исключительно важной в ближайшие 20 лет: именно в период до 2040 года произойдут серьезные изменения в структуре населения России, когда доля пенсионеров будет расти, а доля работающих – сокращаться. Если оставить все как есть, то уже весьма скоро государство снова (если предположить, что в 2019–2020 гг. правительству удастся сочинить очередную пенсионную реформу) встанет перед вопросом, что делать: сокращать пенсии, увеличивать налоги, повышать пенсионный возраст или секвестировать расходы бюджета ради увеличения дотаций ПФР.

Таким образом, ПФР должен перестать собирать пенсионные взносы (с этим прекрасно справится налоговая служба). Он должен, главным образом, стать фондом по управлению активами, в том числе теми, что сейчас находятся в Фонде национального благосостояния, с целью генерировать доход. ПФР будет проводить конкурсы по выбору руководителей госкомпаний, будет отбирать кандидатов для работы в советах директоров, ставя перед ними вполне понятные задачи. Вполне вероятно, что ПФР будет заключать соглашения с другими инвестиционными фондами или банками, передавая им часть активов в управление, – особенно это будет касаться денежных средств, поскольку построение своего собственного казначейства станет избыточно дорогой роскошью.

Именно ПФР будет решать, какие из активов и когда лучше продать и по какой процедуре; при этом законом, безусловно, может быть утвержден перечень активов, не подлежащих приватизации. Руководство ПФР должно будет утверждаться одной из палат российского парламента и отчитываться перед ним. При этом ни одно решение об увеличении пенсий в стране не может быть принято без согласия ПФР, который будет оценивать и передавать в правительство и парламент среднесрочный прогноз доходов фонда и пенсионных обязательств.

Главное возражение против такой идеи, которое мне доводилось слышать, сводилось к следующему: откуда вы взяли, что такая система управления госактивами будет хорошей? Ответ простой: систему хуже существующей придумать очень сложно. Система, в которой управлением (в свободное от основной работы время) занимаются чиновники и менеджеры, которых подыскивают среди родных и знакомых, не может быть эффективной – что мы все хорошо видим. В 2008–2012 годах в России была предпринята попытка заменить в советах директоров госчиновников на независимых директоров. Даже с учетом того, что та попытка была куцей (государство всегда оставляло за собой возможность выписывать обязательные для исполнения директивы по голосованию по любому вопросу, самое главное – по назначению гендиректора), в ряде госкомпаний сформировались вполне работоспособные и эффективно функционировавшие советы.

Разумное госуправление госактивами существует. Такая практика отлично зарекомендовала себя в Сингапуре, Норвегии, Китае, Катаре, Дубае.

Несомненно, дьявол – в деталях. И еще предстоит ответить на множество вопросов о том, как будет работать новая схема, какой должна быть система мотивации для руководства ПФР и для членов советов директоров. Возможно, кто-то сможет предложить иные варианты решения проблем, обозначенных выше, которые окажутся проще и/или эффективнее. Но хорошо понятно одно: оставить нетронутым то, что есть сегодня, нельзя. Нынешняя система ведет к последовательной деградации активов, находящихся в госсобственности, а значит, к снижению уровня жизни простых россиян.

Ломать – не строить, или Эффект домино
2014

В отличие от животных, люди умеют строить причинно-следственные связи. И не только при анализе случившегося (отдельные виды животных тоже этому научились), но и при планировании своих действий на будущее. А политик, в отличие от обычного человека, обязан просматривать и анализировать возможные причинно-следственные цепочки при принятии любых решений (непринятие решения – почти всегда тоже решение). Если этого не делать, начинает работать эффект домино и за неверно принятым решением следует другое – уже вынужденный ход. А за ним еще и еще один. Приведу пример из сегодняшней жизни.

Шаг первый. Некоторое время назад правительство задумалось о реформе пенсионной системы. Давление пенсионных обязательств начало так быстро нарастать, что нужно было найти способы заткнуть дыру в пенсионном бюджете. И тут чиновникам пришла в голову мысль, что отказ от накопительной части пенсии позволит получить деньги сегодня, отложив вопрос о финансировании обязательств даже на послезавтра.

Сказано – сделано. В законе о бюджете на 2014 год установлены две нормы:

1) накопительная часть пенсий, собранная в 2013 году, не подлежит передаче НПФ, пока они не преобразуются в АО (внешне замысел выглядит благопристойно: забота об устойчивости пенсионной системы – хотя то, что банки существуют в форме АО, не мешает их успешно разворовывать);

2) накопительная часть пенсий, сформированная в 2014 году (подлежащая передаче в НПФ плюс средства, которые должны были перейти в управление ВЭБа), направляется в Пенсионный фонд для финансирования текущих обязательств. “Сэкономленные” таким образом средства федерального бюджета (он смог уменьшить трансферт в пользу ПФР) были сначала направлены в резерв, а потом – в Крым.

Шаг второй. Берешь в долг чужие и на время, а отдаешь свои и навсегда. Прошел год. Нужно верстать бюджет на 2015 год. Прекраснодушная идея бывшего министра Алексея Кудрина об утверждении трехлетнего бюджета не выдержала столкновения с российской действительностью, в которой только безумному чиновнику придет в голову давать и, главное, исполнять обещания о дележе денег на три года вперед. Самое время заложить в закон норму о передаче НПФ задержанных накоплений 2013 года. Но за этот год экономика затормозила, Россия присоединила Крым, за что получила финансовые санкции со стороны развитого мира, а президент и премьер успели раздать новые расходные обещания.

Так часто бывает при планировании бюджета: денег мало, расходов много. Пришлось “поработать” и с доходами (забрать в казну накопительную часть пенсий за 2015 г.), и с расходами. Тут фантазия чиновников разыгралась не на шутку. Занижение инфляции позволило сэкономить на индексации зарплат: в прогнозе стоит гордая планка 5,5 %. Обещанные расходы на Крым урезали в 4 раза. Вошли в Россию? Привыкайте к российским реалиям, знакомьтесь со словом “секвестр”. В такой ситуации, какой может быть разговор о возврате НПФ пенсионных накоплений, которые у них совершенно законно отобрали? Раз год уже прожили без этих денег, то и еще один перебьются. А потом еще.

Шаг третий. НПФ, конечно, перебьются. А то, что их экономические показатели от этого резко ухудшатся, так это даже хорошо: лишний аргумент чиновникам, ратующим за полный отказ от накопительной части пенсий. Но для современной экономики НПФ, как и страховые компании, – источник тех самых длинных денег, которые “ищет давно, но не может найти” наше правительство, банковская система да и любой бизнесмен, задумывающийся о долгосрочном бизнесе.

Первым пострадавшим в такой ситуации станет бюджетная система, которая начинает постепенно ощущать растущую потребность во внутренних источниках финансирования дефицита. НПФ инвестировали существенную часть накоплений в госдолг. Но если им денег не дать, то они гособлигации купить не смогут – не на что.

В 2013 году с этой проблемой столкнулись десятки российских регионов. Майскими указами президента Владимира Путина на них были возложены повышенные обязательства по выплате зарплат бюджетникам, а денег для этого недодали. Пришлось сокращать инвестиции, залезать в долги. А раз долговые обязательства нельзя разместить на рынке из-за отсутствия покупателей, пришлось идти на поклон к банкирам. Заняли подороже и на более короткие сроки. И, возможно, под какие-то неформальные обязательства.

Федеральному бюджету в 2013 году было проще: наличие запланированного нефтяного резерва позволило профинансировать расходы без увеличения дефицита. В этом году текущий нефтяной резерв уже практически отсутствует. Но ситуация ухудшается и для федерального бюджета: западные санкции и торможение экономики уменьшают доходы, перечеркивают планы приватизации. Снижение мировых цен на нефть может стать постоянным, тогда дефицит снова вырастет. А тут некстати начала расти инфляция, а вслед за ней и процентные ставки. Значит, оставшиеся инвесторы будут требовать более высокого дохода и более коротких сроков обращения облигаций. Все это ведет к росту расходов бюджета на обслуживание долга и к сокращению возможностей бюджета по финансированию других расходов. Первыми под нож идут расходы на развитие человеческого капитала.

Шаг четвертый. Помимо бюджета, очевидными пострадавшими от того, что в России перестали формироваться и работать как должно пенсионные накопления, стали крупные компании – как правило, с госучастием. Они собирались реализовывать крупные инвестпроекты, для финансирования которых собирались выпускать “инфраструктурные облигации” с очень длинными сроками погашения и относительно низкой процентной ставкой (чуть выше инфляции). Это ровно те финансовые инструменты, которые составляют основу активов любого уважающего себя пенсионного фонда. Как только бюджет конфисковал пенсионные накопления, все разговоры о выпуске инфраструктурных облигаций закончились. Зачем их выпускать, если покупать некому? То есть не на что.

Шаг пятый. Столкнувшись с тем, что привлечь долгосрочное долговое финансирование для своих проектов невозможно, крупные компании побежали – хорошо понятно, куда – в правительство. Чтобы попросить у него денег на инвестиции. Тем более что значительная часть этих проектов самим правительством и была инициирована, а порой и навязана компаниям без оценки экономической эффективности.

Шаг шестой. У правительства денег не нашлось (см. выше). Но совсем не дать денег на инвестиции оно не смогло. В этот “удачный” момент на поверхность всплыла идея, авторство которой точно установить не удастся, так как она в разных вариациях звучит уже много лет: распечатать фонд национального благосостояния (ФНБ). Денег там не то чтобы очень много – 3,15 трлн руб., чуть больше 20 % годового федерального бюджета, – но и не мало. На самые нужные и важные проекты может и хватить. Использование этих средств не будет отражено в бюджете, а значит, и бюджетное правило (за которое изо всех сил держится Минфин) не будет нарушено. Но кого нынче удивишь тем, что при этом в мусорную корзину летят страницы Бюджетного кодекса, на которых написано, что ФНБ создается в “целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда”?

Подведем итоги. Если внимательно посмотреть на сказанное выше и проследить за денежными потоками, то можно заключить: фактически речь идет об использовании средств ФНБ для финансирования дефицита бюджета ПФР. То есть на те цели, ради которых ФНБ и создавался. Более того, в следующем пункте процитированной статьи Бюджетного кодекса сказано, что “федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается объем средств федерального бюджета, направляемых на цели” (указанные выше, в том числе финансирование дефицита ПФР. – С.А.).

После этого остается только руки развести и спросить многочисленных авторов этих великолепных конструкций: а зачем вы все это сделали? Почему нельзя было напрямую отправить деньги ФНБ в Пенсионный фонд, оставив нетронутыми те немногие работающие институциональные механизмы, которые с таким трудом прививаются на российской почве? И пенсионные накопления можно было сохранить, и инвестиционные проекты профинансировать. Неужели все это сделано только с целью сломать работающие механизмы и заменить их чиновничьей волей?

Что не так с аргументами сторонников?
2018

Владимир Назаров и Иван Любимов в своей статье “Что не так с аргументами противников пенсионной реформы?” решили раскритиковать противников повышения пенсионного возраста, правда, назвав их противниками пенсионной реформы. Эта подмена понятий не делает чести тем, кто называет себя учеными или научными сотрудниками, да и выбранный ими угол анализа – исключительно бухгалтерские проблемы долгосрочной устойчивости пенсионной системы – является крайне ограниченным и искажает видение проблемы.

Предложения правительства очевидно не являются реформой, поскольку не решают накопившихся проблем и не предлагают вносить изменения в существующую пенсионную систему. России предлагается сохранять существующую солидарную систему выплаты пенсий, в которой обязательства государства по поддержке Пенсионного фонда никак не фиксируются, оставаясь результатом доброй или злой воли министра финансов. Более того, внесенный законопроект делает огромный шаг назад по сравнению с той конструкцией, которая была создана в 2004 году и которая предполагала создание накопительной составляющей, т. е. была ориентирована на будущее. Разрушив накопительную систему, правительство Путина-Медведева не только отбросило страну на пятнадцать лет назад, но и продемонстрировало свою полную интеллектуальную несостоятельность, т. к. не смогло изложить своего видения будущего. Вдобавок прозвучавшее заявление вице-премьера Голиковой о грядущей отмене введенной всего три года назад балльной системы сделали в принципе невозможным для россиян, готовящихся к выходу на пенсию, понять, сколько же они будут получать. Одним словом, в состоянии большей неопределенности, чем сегодня, российская пенсионная система не находилась никогда. Именно поэтому России нужна пенсионная реформа, которую правительство Путина-Медведева не смогло предложить.

Пенсионная система в современном мире – это договор между государством и обществом о том, как, в каких объемах и за какой счет государство будет заботиться о тех своих гражданах, которые вышли за пределы трудоспособного возраста. Это не договор правительства или президента, которые не смогут удержаться у власти столько времени, и не смогут отвечать (пусть и морально) по своим обязательствам, а именно договор государства. Это не договор между государством и нынешними пенсионерами, а главным образом, договор между государством и работающими, теми, кто сегодня в рамках солидарной системы платит пенсионные взносы. Государство в этом договоре выступает в роли межпоколенческого арбитра, гарантируя то, что интересы нынешних работников, которые станут пенсионерами через 20–30–40 лет, тоже будут учтены. И как любой арбитр, государство должно быть беспристрастным и справедливым. Поэтому главным вопросом любых пенсионных преобразований должна быть справедливость.

В этом смысле то, что предлагает правительство Путина-Медведева, не является справедливым. Ни по отношению к тем, кого государство самым циничным образом за полгода до выхода на пенсию проинформировало о том, что этот момент откладывается. Ни по отношению к тем, кому на пенсию выходить лет через 30–40, потому что государство не рассказало о том, каким образом будет устроено их обеспечение в старости. Ни по отношению к тем, у кого государство за последние пять лет конфисковало 2 трлн руб., созданных по закону обязательных пенсионных накоплений, и кому оно обещало эти накопления вернуть. Ни по отношению к тем российским гражданам, которым не повезло стать военными или силовиками, и получить право выхода на пенсию в 40–45 лет.

Предложения Путина-Медведева не являются справедливыми по отношению к нынешним пенсионерам, повышение пенсионного возраста которыми покупается за счет повышения им пенсий. Не являются они справедливыми и по отношению к тем, кто будет выходить на пенсию в ближайшие годы, поскольку власть “забыла”, что Фонд национального благосостояния по закону создан для того, чтобы помогать балансировать доходы и расходы пенсионной системы, а не для того, чтобы выдавать безвозвратные кредиты ВЭБу и покупать неторгуемые и потому абсолютно неликвидные привилегированные акции и облигации государственных банков и компаний.

Одним словом, предложения Путина-Медведева не являются справедливыми. И поэтому их поддерживать нельзя. При том, что “бухгалтерские” аргументы Назарова и Любимова верны.