Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)"

Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.

2. Комментируемая часть предусматривает возможность лиц, чьи права на доступ к информации были нарушены, не только обжаловать незаконные решения, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, но и требовать от них возмещения причиненных этими незаконными действиями убытков.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Возмещению в рассматриваемом случае подлежит вред, причиненный неправомерным отказом в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо несвоевременным ее предоставлением, либо предоставлением заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией.

Во всех случаях бремя доказывания в суде факта причинения убытков незаконными действиями возлагается на самого потерпевшего в силу общего принципа «каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений» (ст. 65 АПК РФ и ст. 56 ГПК РФ).

Напротив, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), Также в соответствии со ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (бездействие). В силу этого именно орган государственной власти (местного самоуправления) либо соответствующее должностное лицо обязано доказывать законность отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо своевременность ее предоставления.

Сложнее обстоит дело с установлением «заведомости» предоставления недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией. Поскольку никаких специальных указаний на этот счет законодательство не содержит, по общим правилам ст. 65 АПК РФ и ст. 56 ГПК РФ доказывать ее должен будет пользователь информации. Особенно сложной выглядит задача доказывать факт предоставления заведомо недостоверной информации, так как в случае судебных разбирательств орган государственной власти или местного самоуправления власти в большинстве случаев смогут занять позицию, согласно которой недостоверная информация была предоставлена ошибочно (например, в силу того, что на момент ее предоставления сам этот орган не обладал верной информацией). Опровергнуть ее можно, например, доказав, что другим лицам в это же время была предоставлена верная информация, однако сделать это в большинстве случаев будет крайне сложно. Как представляется, более верным было бы закрепление в комментируемом законе нормы, в соответствии с которой органы государственной власти или местного самоуправления, а также государственные и муниципальные должностные лица несли бы имущественную ответственность при причинении гражданам и организациям убытков в силу предоставления им недостоверной информации в любом случае, вне зависимости от причины предоставления такой информации.

1. Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления.

2. Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается соответственно нормативными правовыми актами государственных органов, муниципальными правовыми актами.

3. Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами настоящего Федерального закона осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

1. Комментируемая статья определяет основные способы осуществления контроля и надзора за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Контроль – это метод деятельности органов государственной и муниципальной власти, заключающийся в проверке фактического исполнения закона, а также путей и средств выполнения закона подконтрольными субъектами. Таким образом, в процессе контроля проверке подлежит не только законность, но и целесообразность осуществляемой деятельности. Важной особенностью контроля является возможность применения по его итогам самых разнообразных правовых мер, как положительного (поощрение и стимулирование), так и отрицательного характера (административное и дисциплинарное принуждение, привлечение к ответственности и т. п.). Осуществление контроля допускает возможность оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных лиц.

Комментируемая часть возлагает обязанность осуществления контроля за обеспечением доступа к информации на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, указанный контроль носит исключительно внутриведомственный характер и заключается в проверке исполнения требований законодательства о доступе информации государственными и муниципальными служащими их руководителями. Как представляется, хотя данный вид контроля в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти необходим, он все же является недостаточным. По нашему мнению, для более полного обеспечения прав граждан в области предоставления им информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления внутриведомственный контроль желательно также дополнить межведомственным, который мог бы быть возложен, например, на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций[133]133
  Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления.


[Закрыть].

При применении комментируемой нормы следует также помнить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 комментируемого Закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее – подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. Таким образом, информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления включает в себя информацию не только о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в буквальном значении, но и о деятельности подведомственных им организаций. Из смысла комментируемой нормы следует, что контроль за предоставлением информации о деятельности организаций, подведомственных органам государственной власти или местного самоуправления, возложен на руководителей этих органов власти, а не на руководителей организаций.

2. Установление порядка осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов осуществляется путем ведомственного нормотворчества. Такой порядок может быть определен как специальными актами об осуществлении контроля, так и актами более общего характера, в том числе административными регламентами. Так, например, Административным регламентом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля установлено, что заместитель директора ФСТЭК России, курирующий вопросы экспортного контроля, или начальник структурного подразделения назначают работника, ответственного за осуществление контроля за достоверностью, своевременностью и полнотой предоставляемой заявителю информации. Контроль осуществляется путем проверки сведений, содержащихся в подсистеме «Информирование» базы данных информационной системы (п. 12)[134]134
  Приказ ФСТЭК России от 4 декабря 2007 г. № 276 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля» (зарег. в Минюсте России 20 декабря 2007 г. № 10769).


[Закрыть]. В соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации контроль за соблюдением сроков и требований к предоставлению консультаций (справок), информации по сведениям единого реестра осуществляется руководителем Управления Федерального агентства при подготовке ответов на поступившие обращения и запросы[135]135
  Приказ Минпромэнерго России от 25 декабря 2007 г. № 570 (ред. от 26 декабря 2008 г.) «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации» (зарег. в Минюсте России 28 января 2008 г. № 11016).


[Закрыть].

Распоряжением Правительства Саратовской области «О некоторых вопросах обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти области»[136]136
  Распоряжение правительства Саратовской области от 29 января 2009 г. № 6-Пр «О некоторых вопросах обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти области».


[Закрыть] установлена обязанность органов исполнительной власти области не реже одного раза в месяц направлять информационные материалы (видеоматериалы) и анонсы в соответствии с Перечнем сведений о деятельности Правительства области и органов исполнительной власти области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утв. постановлением правительства Саратовской области от 26 августа 2003 г. № 93-П, в министерство информации и печати области для дальнейшего размещения их на светодиодном видеоэкране, расположенном по адресу: г. Саратов, ул. Московская, 72. Контроль за предоставлением органами исполнительной власти области информационных материалов (видеоматериалов) в министерство информации и печати области возложен на заместителей председателя правительства Саратовской области.

Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления устанавливается муниципальными правовыми актами. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[137]137
  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – 3822; 2009. – № 52 (ч. I). Ст. 6441.


[Закрыть] в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Таким образом, порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления может быть установлен не только актами самих органов местного самоуправления, но и актами должностных лиц местного самоуправления, уставом муниципального образования и правовыми актами, принятыми непосредственно населением.

3. Комментируемая часть указывает на органы, осуществляющие надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами комментируемого Закона. Таковыми являются органы прокуратуры.

Надзор — это метод деятельности органов государственной власти, заключающийся в проверке исполнения закона организационно не подчиненными по отношению к надзирающей организации субъектами по итогам которой к ним могут быть применены специальные меры воздействия. Основные отличия контроля от надзора сводятся к следующему:

в процессе надзора проверяется только соблюдение закона, но не целесообразность действий поднадзорного;

субъект и объект надзора не находятся в состоянии иерархического подчинения;

по итогам или в процессе надзора к нарушителю установленных правил могут быть применены лишь специальные меры восстановления нарушенной законности.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[138]138
  Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2009 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 8. – Ст. 366; 2009. – № 48. – 5753.


[Закрыть] в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, в частности, осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов:

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Комментируемая часть указывает на полномочия прокуратуры Российской Федерации именно по надзору за исполнением комментируемого Закона. В то же время несоблюдение его положений может повлечь и нарушение прав и свобод граждан.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеназванными органами и должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона вышеуказанными органами и должностными лицами:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, – руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органы прокуратуры реагировали на факты нарушения информационных прав граждан и до вступления в силу комментируемого Закона. Так, например, Корсаковской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства при оказании платных услуг населению медицинскими учреждениями муниципального образования Корсаковского района Сахалинской области, в результате которой установлено, что изданное главой МО Корсаковского района Зливко Г.А. постановление от 25 мая 2007 г. № 336 об установлении прейскуранта цен на платные услуги, оказываемые населению муниципальным учреждением здравоохранения «Корсаковской центральной районной больницей», противоречит требованиям федерального законодательства.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения, кроме того, каждый гражданин имеет право в доступной для него форме получить имеющуюся информацию о состоянии своего здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, его диагнозе и прогнозе, методах лечения, связанном с ним риске; гражданин имеет право знакомится с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, и получать консультации у других специалистов. Как установила проверка, оспариваемыми пунктами нормативного правового акта установлены цены за оформление справок, выписок из амбулаторной карты, выписок результатов исследования. Между тем указываемые услуги направлены именно на обеспечение граждан информацией о состоянии здоровья, установление же платности предоставляемой информации ведет к нарушению такого права, создает препятствия в доступности получения информации, чем нарушаются конституционные права граждан.

В связи с выявленным нарушением прокурором был принесен протест на постановление главы муниципального образования, который администрацией был отклонен.

23 августа 2007 г. Корсаковский городской прокурор обратился в суд с исковым заявлением об оспаривании вышеуказанного нормативного правового акта, при этом в ходе судебного разбирательства позиция городского прокурора судом признана обоснованной, требования об отмене администрацией противоречащих федеральному законодательству пунктов удовлетворены.

В конце 2007 г. судебной коллегией по гражданским делам Сахалинского областного суда в ходе рассмотрения жалобы администрации муниципального образования, выразившей свое несогласие с решением Корсаковского городского суда, судебное постановление суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба администрации – без удовлетворения. Определением суда вышестоящей судебной инстанции решение вступило в законную силу. Информация об отмене пунктов постановления администрации, противоречащих Основам законодательства об охране здоровья, была опубликована в ее официальном печатном органе – газете «Восход».

Таким образом, вмешательство Корсаковского городского прокурора способствовало восстановлению прав жителей района на свободный доступ к информации о состоянии своего здоровья[139]139
  URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=857


[Закрыть].