Текст книги "Конституционное право России"

В конституциях нового поколения, принятых после Второй мировой войны, закрепляется расширение роли государства в регулировании экономических и социальных вопросов. Так, в гл. III «Экономические отношения» Конституции Италии установлены обязанности государства по проведению социальной политики; в ст. 34 Конституции Франции закреплен институт государственного планирования экономического развития в форме программных законов.

Конституции постсоциалистических государств, в которых избрали модель современной рыночной демократии. В основном это касается бывших стран социалистического лагеря (постсоциалистических) и республик бывшего Союза ССР: например, Албания, Болгария, Венгрия, Грузия, Литва, Польша, Румыния, Чехия и др. В конституциях этих стран закреплены признанные демократические ценности: суверенитет народа, принципы разделения властей, политического и идеологического плюрализма, признание и равная правовая защита различных форм собственности, основные права и свободы человека и гражданина.

8) По соответствию формы и содержания различаются:

• юридические;

• фактические конституции.

Содержание юридической конституции выражено в конкретном правовом документе под названием «конституция». В этом документе закрепляются организация государственной власти, статус личности в государстве, модель общественного устройства. Фактическая – та конституция, которая представляет собой фактические общественные отношения, сложившиеся под воздействием юридической конституции.

9) В зависимости от реальности, оценки соотношения формы и содержания (юридической и фактической) выделяют:

• реальную и

• фиктивную конституции.

Если фактическая конституция соответствует юридической, то конституцию данного государства называют реальной, если не соответствует, то фиктивной. Бывает так, что фактическим отношениям соответствует не вся, а часть конституции страны. В зависимости от того, насколько значима эта часть конституции для всего общественного развития, эту конституцию признают или реальной с учетом фиктивности отдельной части, или полностью фиктивной. Например, одни исследователи считают, что все советские конституции были фиктивны[92]92
  См.: Баглай М. В. Конституционное право России: учебник. М.: Норма. 2000. С. 47–51.


[Закрыть], другие полагают, что в основном они были реальны, т. к. в них открыто (юридически) закреплялась идея классовой борьбы, приоритета отдельных классов и социальных групп, но часть этих конституций явно была фиктивна. Например, нормы о правах граждан в Конституции РСФСР 1937 г. были передовыми для того времени. Но о реализации этих норм в условиях жесточайших массовых репрессий не могло быть и речи[93]93
  См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД «Сашко», 2000. С. 51, 64, 65, 75.


[Закрыть].

В оценке реальности конституции важную роль играет мировоззренческая позиция исследователей, которая согласно ч. 1 ст. 13 Конституции РФ (признание идеологического многообразия) не может быть унифицирована какими-либо государственными решениями по данному вопросу.

10) По характеру политического режима определяют:

• демократические (например, Италия, ФРГ);

• авторитарные (например, Камерун, Габон);

• тоталитарные конституции (например, КНДР).

4.3. Конституционное развитие России

В России идеи конституции как закона, призванного ограничить власть самодержавия (государства), появляются в XVIII в. Реально они начали воплощаться в думской монархии 1906 г. и получили более основательное подтверждение в период Февральской революции 1917 г., которая ликвидировала монархию и провозгласила республику. Советский период Конституционного развития следует рассматривать с позиции того, что в конституциях СССР и РСФСР закреплялась принципиально иная модель государства и общества, основанная на марксистско-ленинском представлении о природе государства, сущности конституции, отношениях человека, общества и государства и отрицающая либерально-демократические ценности, в т. ч. идеи конституционализма. Конституция РФ 1993 г. закрепила отказ от советской модели государственного строя и принципов социалистической конституции. Поэтому конституционное развитие России рассматривается, во-первых, с учетом появления и функционирования формально определенных конституционно-правовых институтов, а во-вторых, с учетом исторической преемственности развития российского общества и государства.

Можно выделить следующие важнейшие этапы конституционного развития России[94]94
  В данном случае под конституционным развитием понимается появление и функционирование формально определенных конституционно-правовых институтов.


[Закрыть]:

1) дореволюционный (до октября 1917 г.) – формирование конституционных институтов;

2) советский (основные характеристики этого периода отражены в нормах Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937 и 1978 гг.);

3) переходный:

• период конституционных реформ в Российской Федерации 1988–1993 гг.;

• период разработки и принятия Конституции РФ 1993 г.;

4) 27 лет действия Конституции РФ;

5) модернизация Конституции РФ в поправках к Конституции РФ 2020 г.

В период первой русской революции 1905–1907 гг. началось создание первых конституционно-правовых институтов. В этом процессе можно выделить три стадии.

Первая – самодержавная власть дополняется совещательными учреждениями представительного характера. Их создание оформлялось такими актами, как Высочайший манифест от 06.08.1905 об учреждении Государственной Думы, Закон об учреждении Государственной Думы и Положение о выборах в Государственную Думу. Данные акты учреждали совещательные органы с минимальным демократическим участием народа в их формировании.

Вторая стадия связана с установлением конституционных ограничений царской власти. В Манифесте от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» царь даровал подданным «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В последующих актах был учрежден новый представительный орган, наделенный определенными законодательными полномочиями, – Государственная Дума.

Вместе с тем в указанных актах закреплялась небольшая доля гражданских свобод, в последующих они были еще сильнее сокращены. Представительный характер Государственной Думы был значительно ограничен избирательными цензами. Законодательные полномочия Государственной Думы учреждались в урезанном виде. Государственный Совет фактически выполнял роль второй (верхней) палаты российского парламента и сдерживал законодательные инициативы Государственной Думы. Только император имел право законодательной инициативы и право утверждения законов.

Эти акты были первыми документами конституционного характера. Они в своей совокупности не создали фундамент конституции России, ибо были незавершенными в ограничении абсолютной власти монарха, учреждении высшего представительного органа на основе широкого представительства народа с реальными законодательными полномочиями, в установлении политических прав граждан. В результате этих конституционных реформ в России не была реально ограничена абсолютная монархия и не была принята конституция.

Третья – период Февральской революции 1917 г. и деятельности Временного правительства России. В это время были приняты важные акты конституционного характера, например «О печати», «О свободе совести», «О собраниях и союзах». В этих актах устанавливались демократические институты в сфере прав и свобод граждан. Важнейшим актом Временного правительства было Постановление о провозглашении России республикой от 01.09.1917[95]95
  См.: Российское законодательство X–XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юридическая литература, 1994. С. 129.


[Закрыть] В период Февральской революции начался этап революционных конституционных преобразований. Основным направлением этих изменений было стремление установить государственный строй в России по образу и подобию демократических для того времени буржуазных стран.

Во время Октябрьской революции 1917 г. государственная власть от Временного правительства перешла к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Второй Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов 07.11.1917 принял ряд документов конституционного характера, в которых было заложено видение нового общественного и государственного строя.

В обращении к «Рабочим, солдатам и крестьянам» была провозглашена программа переустройства России: безвозмездная передача помещичьих и монастырских земель крестьянским комитетам, рабочий контроль над производством, право наций на самоопределение. В обращении «О полноте власти Советов» устанавливалось, что вся власть на местах переходит к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Декретом от 08.11.1917 г. «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» была установлена система государственной власти в России: для управления страной образовывался Совет Народных Комиссаров, контроль за его деятельностью осуществлял Всероссийский съезд рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, а между съездами – Центральный исполнительный комитет съезда (ЦИК). Декретом «О земле» 26 октября (8 ноября) 1917 г. отменялась помещичья собственность на землю без всякого выкупа, отмена частной собственности на землю признавалась наиболее справедливым способом решения вопроса о земле, декларировался переход всех основных полезных ископаемых в исключительную собственность государства.

В последующих актах советской власти были учреждены основные институты нового строя:

• в экономической сфере – отменена частная собственность на землю; национализированы банки, крупнейшие отрасли промышленности; установлен рабочий контроль над производством;

• в сфере государственного строительства – отзыв делегатов всех уровней, новые институты управления хозяйством (Высший совет народного хозяйства), новый тип армии (Рабоче-крестьянская Красная армия), судебная система;

• в сфере национально-государственного устройства принята Декларация прав народов России, где провозглашалось право народов на самоопределение вплоть до отделения;

• в сфере гражданских прав и свобод закреплено уничтожение сословий и гражданских чинов, утвержден восьмичасовой рабочий день, провозглашено отделение церкви от государства и школы от церкви.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд рабочих, солдатских и крестьянских депутатов утвердил Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В этом документе были обобщены положения по устройству нового общества. Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся полнота власти в центре и на местах. Российская Республика признавалась федерацией советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций. Государство стало именоваться Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. Закреплялась система высших и местных органов государственной власти страны в форме Советов. Закреплялась экономическая основа социализма – отмена частной собственности на землю, курс на переход всех основных средств производства в собственность государства[96]96
  Подробнее см.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. С. 46–54.


[Закрыть].

Таким образом, нормативные акты первых месяцев советской власти составили правовую основу Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила учреждение нового политического и экономического строя в России.

10.07.1918 впервые в истории России V Всероссийским съездом Советов была принята Конституция РСФСР. Она состояла из преамбулы и шести глав.

Основные черты Конституции РСФСР 1918 г.:

1) закрепила смену общественного и государственного строя в России, провозгласила Россию в качестве свободного социалистического общества всех трудящихся;

2) установила диктатуру пролетариата и беднейшего крестьянства как основной способ решения задач новой власти (открытое подавление сопротивления враждебных классов и социальных групп). Классовый характер государственной власти был выражен в приоритете только тем классам и социальным группам, которые признаны новой властью в качестве творцов нового строя. В частности, Конституция РСФСР 1918 г. лишала права избирать и быть избранными в Советы:

• лиц, прибегающих к наемному труду в целях извлечения прибыли;

• лиц, живущих на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, частных торговцев;

• духовных лиц, служителей церкви;

• служащих и агентов бывшей полиции;

3) закрепила принадлежность всей государственной власти рабочему населению страны через систему Советов как форму осуществления власти трудовым народом;

4) впервые определила принципы федеративного устройства России;

5) ввела всеобщее избирательное право для трудящихся и лишила политических прав представителей эксплуататорских классов;

6) установила непрямые выборы в представительные органы (Советы) с явным преимуществом представительства для рабочего класса.

Неравными правами пользовались также рабочие и крестьяне. Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов (сельские регионы) из расчета 1 депутат на 125 тыс. жителей.

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила новую систему государственного и общественного устройства, прежняя система публичной власти была полностью разрушена, провозглашен разрыв с «политикой буржуазной цивилизации». В центре государственного строительства она поставила диктатуру пролетариата, которая должна была выполнить задачу полного подавления эксплуататоров, водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти. В Конституции РСФСР 1918 г. был закреплен проект радикальной модернизации – полного отрицания преемственности по отношению к старым политическим и общественным институтам и построения принципиально новой модели общественного развития, основанной на доминировании одной идеологической доктрины (марксизма).

Вместе с тем следует более широко оценивать значение Конституции РСФСР 1918 г. В ней для России решались три группы исторических задач:

1) социалистической революции;

2) общедемократической буржуазной революции;

3) национально-освободительных движений.

В частности, уничтожение сословий, установление равноправия граждан, отделение церкви от государства, отмена помещичьей собственности на землю и др. относятся к вопросам общедемократической революции. Равноправие наций и народностей, право народов на самоопределение вплоть до отделения, демократические принципы устройства федерации относятся к вопросам национально-освободительных революций. Несомненно, в условиях власти большевиков курс в построении нового социального общества был взят на радикальную модель социализма с установлением диктатуры одного класса и ограничением (в т. ч. открытым подавлением) гражданских прав и свобод для определенной части населения страны.

Конституция РСФСР 1925 г. (принята 11.05.1925 12 Всероссийским съездом Советов) закрепила очередной этап в формировании новой государственности в России, который был связан с образованием нового государства – Союза Советских Социалистических Республик. Это государство образовалось на базе государств бывших частей Российской империи. 30.12.1922 Первый съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР. В них устанавливалось, что государства объединяются в Союз на основе добровольности и равноправия. В состав нового государства вошли РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР), включавшая Азербайджан, Армению, Грузию. В Конституции СССР 1925 г. закреплялась новая для того исторического времени модель федерации, построенная на принципах национально-территориального устройства и суверенных прав участников с правом свободного выхода каждой республики из состава Союза. РСФСР вошла в Союз на правах равноправной союзной республики в составе СССР.

Основные черты Конституции РСФСР 1925 г.:

1) закрепила вхождение РСФСР в состав нового государства на правах союзной республики;

2) определила передачу части полномочий органам власти союзного государства, по предметам компетенции СССР решения союзных органов власти имели обязательную силу на всей территории РСФСР;

3) установила систему органов государственной власти, соответствующую конституционной модели соподчинения союзным органам;

4) уточнила конституционный статус автономных республик и автономных областей в составе РСФСР.

Конституция РСФСР 1937 г. была утверждена 21.01.1937 Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов.

Причины принятия и основные моменты содержания рассматриваемой Конституции нельзя понять без уяснения причин принятия и содержания Конституции СССР 1936 г. РСФСР являлась составной частью СССР. Конституция РСФСР воспроизводила структуру и содержание Конституции СССР 1936 г. и в основных своих чертах полностью соответствовала Конституции СССР.

Согласно официальной версии разработки Конституции СССР 1936 г. причинами ее принятия были следующие обстоятельства:

1) произошло подавление и вытеснение из общественной жизни представителей эксплуататорских классов, укрепилась социальная база новой власти;

2) из экономической сферы вытеснена частная собственность, государственная собственность стала ведущей формой собственности. Проведена коллективизация, индустриализация, набран значительный промышленный потенциал;

3) укрепились и развились различные формы национально-государственных образований в составе СССР[97]97
  См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – С. 68–71.


[Закрыть].

Все вышеперечисленное означает, что произошло укрепление основ социалистической модели общественного и государственного строя. В связи с этим появилась потребность конституционного закрепления этих результатов.

5.12.1936 Чрезвычайный VIII съезд Советов Союза ССР утвердил новую Конституцию СССР.

Основные черты Конституции СССР 1936 г.:

1) расширила социальную опору власти, ввела понятие политической основы общества, которую составляли Советы депутатов трудящихся вместо Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов;

2) закрепила вытеснение частной собственности и приоритет социалистической собственности (в формах государственной и кооперативно-колхозной) на орудия и средства производства;

3) определила и расширила состав союзного государства, при этом сократила права союзных республик;

4) установила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменила ограничения избирательных прав по классовому или социальному признакам, установила прямые выборы в Советы;

5) предусмотрела новую систему органов государственной власти: вместо Всесоюзного съезда Советов, Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР и Президиума ЦИК – Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета СССР;

6) впервые определила конституционный статус коммунистической партии как руководящего ядра советского общества;

7) закрепила в отдельной главе перечень экономических, социальных, политических и личных прав граждан. По тем временам этот перечень был самым объемным в мире.

Конституция РСФСР 1937 г. имела некоторые особенности:

1) в ней более подробно, чем в союзной Конституции, определялись вопросы ведения РСФСР;

2) детальнее устанавливалась компетенция высших органов государственной власти и управления республики;

3) получили большую конкретизацию положения о полномочиях высших органов государственной власти и управления автономных республик, автономных областей, расширено конституционное регулирование местного самоуправления.

Конституция РСФСР 1978 г. (принята 12.04.1978 Верховным Советом РСФСР) по своей структуре и содержанию соответствовала Конституции СССР 1977 г. Поэтому прежде всего необходимо остановиться на характеристике этой Конституции СССР.

Предпосылками принятия Конституции СССР 1977 г. были серьезные изменения в экономических и политических отношениях советского общества. За 40 лет после принятия Конституции СССР 1936 г. страна прошла несколько сложнейших этапов своего развития: годы жесточайших репрессий, Великую Отечественную войну, восстановление разрушенной страны, ликвидацию культа личности и его последствий, создание мощной экономики, развитие социальной сферы, укрепление интеграции в национальных отношениях.

К важнейшим причинам принятия Конституции СССР 1977 г. следует отнести следующие:

1) вопросы подавления эксплуататорских классов и социальных групп ушли в прошлое. В социальной структуре общества были представлены только рабочие, крестьяне и интеллигенция;

2) диктатура пролетариата выполнила свою задачу. Время культа личности Сталина показало, каким произволом может обернуться для народа диктатура пролетариата;

3) экономика страны стала одной из самых мощных в мире. Она развивалась на базе полного господства социалистической собственности;

4) в социальной сфере произошел рост уровня жизни населения, повышение его общественной активности. В связи с этим возникала потребность расширения прав и свобод граждан с целью вовлечения их потенциала в развитие общества;

5) в сфере национальных отношений произошло выравнивание социально-экономического развития различных наций и народностей, рост интеграции в межнациональных отношениях;

6) международные отношения требовали изменения образа государства от тоталитарного общества, «империи зла», к социалистическому государству с развитыми демократическими институтами и правами.

Принятие новой Конституции СССР было обусловлено потребностью закрепления обновленной модели социалистического общества. Эта модель была представлена в виде концепции государства развитого социализма и закреплена в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.

Характерные черты Конституции СССР 1977 г.:

1) закрепила переход от диктатуры пролетариата к модели общенародного государства. По этой версии государство превратилось в общенародную организацию, выражающую волю всего народа;

2) впервые определила формулу полновластия народа (вся власть в СССР принадлежит народу (ст. 2);

3) отнесла к господствующим формам социалистической собственности собственность общественных организаций;

4) учредила понятие политической системы как совокупности государственных и негосударственных организаций;

5) впервые сформулировала основные направления руководящей роли КПСС в политической системе общества;

6) определила понятие новой социальной исторической общности – советский народ (на основе развития национальных отношений по пути дальнейшей интеграции народов СССР);

7) расширила институты непосредственной демократии;

8) расширила перечень основных прав, свобод и обязанностей граждан; в ней появился раздел «Государство и личность»;

9) расширила полномочия органов государственной власти союзных республик, уточнила предметы ведения между СССР и союзными республиками;

10) закрепила возрастание роли советов как представительных органов государства: советы получили новое название «советы народных депутатов», было подчеркнуто, что все иные государственные органы подконтрольны и подотчетны советам, а также был конкретизирован и расширен статус народного депутата;

11) расширила права граждан и общественных организаций по участию в выборах представительных органов;

12) впервые предусмотрела принцип законности как важнейший принцип политической системы;

13) впервые установила принципы взаимоотношений с другими странами, учитывающие не только национальное право, но и общепризнанные нормы международного права и международные договоры СССР.

Конституция СССР 1977 г. закрепила новый этап в развитии социалистического общества. Этот этап, если отбросить идеологические образы (развитой социализм, общенародное государство, единая общность – советский народ), характеризовался объективной потребностью общества в привлечении населения к участию в делах государства, расширении возможностей личности, отказе от диктаторских методов в управлении государством как неэффективных для данного исторического времени. Социалистическая модель испытывала воздействие западных моделей развития общества, и конституция изменяющегося социалистического общества не могла не учитывать рост общедемократических институтов (например, расширение прав и свобод граждан, усиление роли права и Конституции СССР в регулировании и обеспечении общественных процессов).

Конституция СССР 1977 г. закрепила очередной образ общества социальной справедливости по версии КПСС, которая согласно ст. 6 данной Конституции признавалась как единственная руководящая и направляющая сила политической системы общества.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, несмотря на закрепленную монополию одной политической партии, в Конституции СССР 1977 г. получили отражение два принципиальных момента для развития будущего конституционализма:

1) в разделе «Основы общественного строя и политики» были закреплены важнейшие принципы конституционного регулирования политической и экономической систем, внешней политики. Ранее эти общественные отношения регулировались партийными нормами (программами КПСС, решениями съездов и Центрального комитета КПСС);

2) закреплялось требование строгого и точного соблюдения норм Конституции СССР всеми органами государства, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Тем самым развивалась идея о связанности деятельности государства и общественных организаций конституционными положениями.

Особенности Конституции РСФСР 1978 г.:

1) в преамбуле подчеркивалось единство РСФСР в союзе с другими республиками СССР и провозглашалось, что народ РСФСР сознает себя неотъемлемой частью всего советского народа;

2) подробно были определены: компетенция РСФСР, в т. ч. ее суверенные права; статус автономной республики в составе РСФСР и статус автономных областей, автономных округов;

3) более детально установлены полномочия высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также компетенция местных органов государственной власти.

С точки зрения оценки тенденций становления и развития реального конституционализма в России Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. создали конституционно-правовые предпосылки для дальнейшей модернизации модели социализма и радикального переустройства советского общества. Доказательствами этого являются действия по изменению государственного строя, которое происходило в рамках этих конституций.

Следует учитывать, что исторические этапы конституционного развития в советский период неразрывно связаны с теми историческими вехами, которые были обусловлены идеологическими подходами к развитию общества.

В советской истории России было три основных конституционных этапа, которые связывались с идеологическим проектом создания нового общественного строя. Первый этап – подавление сопротивления эксплуататорских классов и построения основ социалистического общества. Этот период обеспечивала Конституция РСФСР 1918 г., которая учреждала данный переходный этап и открыто закрепляла свой временный характер. Второй этап – укрепление и развитие социалистической системы хозяйствования на основе доминирования общественных форм собственности, расширение социалистической демократии в целях построения развитого социализма. Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. закрепили построение основ социализма, расширение социальной базы советской демократии и нацеленность на достижение очередного этапа социалистической модели. Третий этап – построение развитого социализма, общенародного государства. Этот период был отражен в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., в которых программировалось строительство бесклассового общества на основе расширения социалистической демократии с последующим отмиранием государства.

Точка зрения

Конституция в современном смысле родилась как раз для того, чтобы устранить чье бы то ни было всевластие. Во всех четырех советских конституциях, «именовавшихся конституциями», в которых закреплялось всевластие одного класса, одной партии, был искажен подлинный смыл конституции[98]98
  См.: Краснов М. А. Введение в конституционное право. С. 54, 67.


[Закрыть].