Текст книги "Конституционное право России"

Глава 6. Конституционный строй: принципы, традиции, ценности

6.1. Конституционализм и конституционный строй: понятия и соотношение

6.2. Основные принципы конституционного строя с учетом традиций и ценностей

6.3. Конституционно-правовые и идеологические основы политических, экономических, социальных, духовно-культурных и морально-нравственных общественных отношений

6.4. Конституционно-правовые основы развития гражданского общества: предпринимательство и некоммерческий сектор

6.1. Конституционализм и конституционный строй: понятия и соотношение

Понятие «конституционный строй» охватывает всю систему государственной власти и общества, а также базовые составляющие публично-правового образа государства и гражданских институтов.

Определение

Конституционный строй – система общественных отношений и институтов, которая характеризует устройство и организацию государства и общества.

В отличие от понятий «государственный строй» и «общественный строй» категория «конституционный строй» указывает на то, что устройство общества и государства должно ориентироваться на конституцию, основываться на идеях конституционализма.

Принадлежность и порядок организации власти, основные права и свободы личности и иные исходные начала устройства государства и общества закрепляются в Конституции и развиваются в законодательстве.

Основы конституционного строя отражаются в праве в виде системы конституционных принципов. Эта система принципов основывается на политических, экономических, социальных, духовно-культурных и нравственных общественных отношениях и определяет их. Основы конституционного строя предусматриваются не только в Конституции РФ. Они развиваются в многочисленных нормативных правовых актах, в конституционном законодательстве. В базовых из них, например в федеральных конституционных законах «О референдуме Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», а также в федеральных законах «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О политических партиях» и др., получают детализацию конституционные положения об устройстве общества и государства.

Определенные характеристики общественных отношений встречаются также в подзаконных актах. В частности, в концепциях развития, в доктринах, в целевых программах предусматриваются партнерство предпринимателей и органов власти, согласие и сотрудничество между субъектами общественных отношений, саморегулирование и др.

Точка зрения

Как утверждает В. В. Комарова, существует, без сомнения, конституционная идеология, которую необходимо реализовать в актах программного характера федерального уровня прежде всего[127]127
  См.: Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма: сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина, 26.06.2012 / отв. ред. В. И. Фадеев. – М.: Издательский центр университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 114.


[Закрыть].

Конституционализм можно понимать в узком и широком смыслах.

Определение

Конституционализм в узком смысле – система представлений и идей о развитом демократическом государственном и общественном строе, основанном на конституции.

Конституционализм в широком смысле – совокупность нескольких взаимосвязанных элементов: конституционные идеи, развивающие их конституционное законодательство и практика, развитый механизм реализации и охраны конституции.

Точка зрения

По мнению М. А. Краснова, хотя термин «конституционализм» обязан своим рождением термину «конституция», в действительности конституционализм как идея предшествует конституции как акту. Одного только текста конституции недостаточно для полноценного воплощения идей конституционализма в жизнь. Конституционализм – не результат, а предпосылка, условие определенной степени развития всего общества… Конституционализм – это лежащая в основе конституции и реализуемая на ее основе идея ограничения государственной власти в целях обеспечения каждому человеку равной возможности обладать правами и свободами, пользоваться ими и защищать их[128]128
  См.: Краснов М. А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2020. С. 102–103.


[Закрыть].

В настоящее время содержательное наполнение конституционализма все больше расширяется. Помимо таких элементов, как ограничение государственной власти, наличие в государстве конституции, представительных органов власти, в него включаются: независимый суд; местное самоуправление; открытость органов власти гражданам; демократическая система государственного управления («приватизация» государства общественными институтами).

Значение традиций и ценностей в содержательном понимании конституционализма.

Традиции как устоявшийся опыт, сформировавшиеся модели поведения имеют существенное значение в наполнении конституционализма конкретным содержанием. Это справедливо для понимания конституционализма как универсальной категории, содержание которой представляет собой идеологическую основу воплощения в конституции и на практике демократической формы правления, демократических способов властвования, обеспечения прав и свобод личности в государствах современного мира. Это справедливо и для понимания конституционализма как системы представлений и идей, в которой учитываются реалии развития государственной и общественной жизни на основе конституции конкретного государства: конституционные принципы, традиции, ценности.

Точка зрения

Как полагает И. А. Кравец, допустимо применение категории «конституционализма» для характеристики конституционного развития России и выделения нескольких относительно устойчивых периодов, в рамках которых эволюционировало понятие российского конституционализма: дворянский или правительственный конституционализм, октроированный монархический конституционализм, советский конституционализм[129]129
  См.: Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва – Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2002. С. 20–21.


[Закрыть].

Традиции передают сложившиеся опыт, знание, обычаи в отечественную правовую среду, где государство и общество их встречают и перерабатывают. Традиции определяют мировоззрение, идеологию, ориентиры для государственного и общественного развития.

«Поэтому важно выяснить те свойства конституционализма, которые могут быть восприняты отечественной средой. Не менее важно выявить те из них, которые находятся с ней в противоречии… Понятие государственно-правовой традиции, возможно, помогло бы умерить господство некоторых правовых категорий, таких как народный суверенитет, права человека, разделение властей, владеющих умами иногда столь крепко, что это незаслуженно избавляет их от критического отношения»[130]130
  См.: Арановский К. В. Конституционная традиция в российской среде. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс, 2003. С. 31–32.


[Закрыть].

Для дальнейшего изучения

По мнению К. В. Арановского, государственно-правовая традиция представляет собой исторически сложившееся, выраженное в устойчивых навыках нормативно-целостное правообразование, обусловленное религиозными или светскими верованиями, мировоззрением, чувствами, качеством потребляемой информации и восприятия, понимания права, власти, государственности. В таком содержании государственно-правовая традиция позволяет людям жить и действовать в политически устроенном, упорядоченном правом обществе. Качествами государственно-правовой традиции являются: вмешательство мифологии в образование политико-правовых убеждений и образов, качества мировоззрения, состав ценностей, принципов, идей, положенных в основание государственного права, навыки правового и неправового поведения, свойства восприятия, способы интерпретации явлений, состояние и подвижность эмоциональных состояний и реакций, вовлеченных в государственное право и др.[131]131
  Там же. С. 28, 138.


[Закрыть]

Ценности как признанные ориентиры государственного и общественного устройства согласуются с исторически сложившейся традицией и определяют содержание правовых актов. Конституционным ценностям свойственна традиционность – это укоренившиеся в сознании человека и в ментальности социума модели поведения, идеи, представления, взгляды и соответствующие им социально-психологические образования (установки, стереотипы, переживания и др.), определяющие целеполагание[132]132
  Политология. Энциклопедический словарь. М.: 1993. С. 391.


[Закрыть]. Конституционными ценности становятся тогда, когда они устанавливаются в Основном законе государства и (или) используются в качестве ориентиров конституционными судами при интерпретации спорных положений актов и правоприменительной практики, основанной на этих актах. Ценности имеют связь не только с прошлым, но и с будущим. Конституция как источник норм-целей, норм-принципов и норм-определений позволяет закладывать в содержание ее норм ценности, которые рассчитаны на будущее воплощение и позволяют конструировать желаемый образ общества и государства. Ценностный подход к анализу содержания конституционных норм соответствует пониманию идеологической функции Конституции, которая имманентно присуща Основному закону.

Точка зрения

По мнению Н. С. Бондаря, аксиологическим критерием современного конституционализма, базирующегося на всеобщем признании универсальных конституционных ценностей, являются свобода, права человека, социальная справедливость, равенство всех перед законом, правовое социальное государство, разделение властей, идеологический и экономический плюрализм как общее достояние человеческой цивилизации[133]133
  См.: Бондарь Н. С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М.: ООО «Викор-Медиа, 2006. С. 14.


[Закрыть].

В. Т. Кабышев и Т. М. Пряхина отмечают, что содержание конституционализма в России традиционно наполняется такими характеристиками, как общечеловеческие ценности, воплощенные в праве, гарантированные права и свободы человека, обеспеченная демократическая организация системы власти, социальное согласие, исключающее насилие[134]134
  См.: Кабышев В. Т., Пряхина Т. М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Цит. по: Кутафин О. Е. Российский конституционализм / О. Е. Кутафин. М.: Норма, 2008. С. 14.


[Закрыть].

В настоящее время в содержание конституционализма предлагается включать и такую характеристику, как конституционная идентичность.

Точка зрения

По мнению В. Д. Мазаева, «поправки к Конституции РФ перевели духовно-нравственное содержание национальной идентичности в категорию конституционной идентичности для достижения более высокого уровня конституционного суверенитета. Можно предположить, что эти цели связаны с решением предметных задач в политике и экономике – концентрации ресурсов (и контроля за ресурсами) в руках государства, мобилизации общества на преодоление отставания преимущественно посредством государственного управления экономикой. Закономерно, что в этих условиях защита конституционного (прежде всего государственного) суверенитета предполагает концентрацию политической власти, сокращение сферы политической конкуренции и – в рамках конституционной модели – частичное перераспределение конституционных полномочий в системе органов государственной власти для обеспечения долгосрочности избранного курса. Следует отметить, что России менее присущ характер «оборонительного конституционализма». Если говорить об образе нашего конституционализма, то ему более подходит характеристика «мобилизационного» конституционализма. Суть его заключается в объединении государственных и общественных ресурсов для решения стратегических задач развития (например, прорыв в экономике, укрепление национальной безопасности) с элементами временного ограничения демократических институтов при поддержке этих мер населением»[135]135
  Мазаев В. Д. Поиск новых смыслов продолжается (по внесенным поправкам к Конституции РФ) // Lex Russia. Т. 74. № 7 (176). Июль. 2021. С. 22.


[Закрыть].

Конституция РФ 1993 г. (в ред. 04.07.2021) содержит положения, которые не закреплены в Главе 1 «Основы конституционного строя», но по своей значимости и идеологическому наполнению показывают приверженность традициям, а также могут быть признаны заключающими в своем содержании сами государственно-правовые традиции и конституционные ценности. Эти положения наполняют идею конституционной идентичности следующим содержанием:

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость» (Преамбула);

«Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство» (ч. 2 ст. 67.1);

«Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается» (ч. 3 ст. 67.1);

«Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах» (ч. 1 ст. 67.1);

«Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство» (ч. 2 ст. 67.1).

Содержание конституционализма в России следует анализировать также через установленные конституционные характеристики, показывающие публично-правовой образ государства: Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Конституционные характеристики могут рассматриваться и в качестве стандартов и ориентиров, к которым государство и общество должны стремиться в их развитии.

Российская Федерация – демократическое государство (ст. 1, 3, 31–33 Конституции РФ).

Определение

Под демократическим государством понимается организация публичной власти, при которой различные органы и институты государства функционируют на началах конституционализма, а также при которой созданы эффективные механизмы участия населения в управлении делами государства, включая осуществление гражданского контроля над деятельностью органов публичной власти.

Основными признаками демократического государства являются:

1) наличие широкой социальной базы, включающей поддержку различных социальных слоев общества и эффективное народное представительство;

2) принятие публично-властных решений большинством голосов с учетом мнений меньшинства и в условиях политической конкуренции;

3) проведение демократических выборов в сроки, установленные конституцией или конституционными законами страны;

4) действие механизмов подотчетности и подконтрольности органов публичной власти избирателям, реализация прежде всего конституционно-правовых принципов транспарентности и предсказуемости деятельности этих органов.

Понимание демократического государства может расширяться за счет дополнительных критериев:

• признание и обеспечение общепризнанных прав и свободы личности;

• эффективная реализация конституционного строя России посредством разделения властей;

• множественность форм собственности и свобода экономической деятельности;

• идеологическое многообразие и политический плюрализм, многопартийность;

• развитие местного самоуправления и др.

Точка зрения

Как утверждает Ю. А. Красин, мировая практика свидетельствует о том, что единого стандарта демократии не существует и не может быть в принципе – слишком широк диапазон критериев, по которым таковая может определяться. Решающим критерием демократии является не устройство политических институтов, а то, в состоянии ли они найти и применить адекватные национальным традициям и культуре способы аккумуляции и выражения интересов общества. По институциональной структуре, методам деятельности, системным связям «демократии» сильно различаются[136]136
  См.: Красин Ю. А. Демократические проекты в политической реальности России // Конституционное развитие России: Задачи институционального проектирования: сб. науч. ст. / ред. сост. Н. Ю. Беляева. М.: ТЕИС, 2007. С. 11–12.


[Закрыть].

Российская Федерация является федеративным государством (ст. 1, 5, 65–78 Конституции РФ).

Определение

Федеративное государство – сложное государство, состоящее из политико-территориальных единиц, органы которых обладают определенной самостоятельностью и независимостью от центральных (общефедеральных) публичных учреждений.

Основными признаками России как федеративного государства являются:

1) конституционно-правовой статус федеративного государства и его политико-территориальных единиц;

2) разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее политико-территориальными единицами, а также разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти;

3) правовой механизм взаимоотношений центральных органов и органов политико-территориальных единиц – субъектов, входящих в состав Российской Федерации, в т. ч. в сфере преодоления и разрешения споров.

Зарубежный опыт

В мире насчитывается около 200 государств. Малую их часть можно назвать федеративными: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Бразилия, Канада, Мексика, Соединенные Штаты Америки, Нигерия, Танзания, Эфиопия и др.

Одним из важных признаков федеративного государства является установление правовых форм реализации принципа равноправия и самоопределения в рамках федерации народов, проживающих на ее территории. Особенно это актуально для федераций, в государственно-территориальном устройстве которых в той или иной мере учитываются национальные, этнические, языковые, религиозные особенности различных групп населения. Это актуально и для Российской Федерации.

Есть авторы, которые анализируют различные обстоятельства развития организационно-территориального устройства России через призму принципа равноправия и самоопределения народов.

Точка зрения

По мнению И. А. Умновой, модель-республика как форма самоопределения титульной нации дает основание титульным национальностям ориентироваться на задачи формирования нации. Следовательно, в будущем – на полную суверенизацию, т. к. в случае признания за ними статуса нации у них возникает право ставить вопрос о полном самоопределении… Не теряет актуальности и идея формирования наднациональной концепции государственности России. Суть ее – в создании модели федерации, которая бы обеспечивала постепенное формирование единой российской нации[137]137
  См.: Умнова-Конюхова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб. – практич. пособие. М.: Дело, 1998. С. 92–93.


[Закрыть].

Российская Федерация является правовым государством (ст. 1, ч. 2 ст. 4, ст. 15 Конституции РФ).

Определение

Под правовым государством понимается государство, устройство и функционирование которого базируется на букве и духе конституции, принципе верховенства права, а организованный правопорядок пронизывает все сферы взаимодействия личности, общества и публично-властных институтов, а также в котором уважается естественное право как система надпозитивных норм, ориентированных на признание высшей ценностью человека, его прав и свобод.

Основными признаками правового государства являются:

1) верховенство конституции в системе национального права, т. е. любой правовой акт, любое действие органа власти или его должностного лица должны соответствовать нормам конституции, не противоречить их предписаниям. В случае столкновения, коллизии норм общественные отношения регулируются конституционными нормами;

2) подчинение конституции и законов естественному праву как объективно существующим нормам, основанным на общепризнанных идеях разумности, добропорядочности, справедливости, равенства и др.;

3) эффективное правовое обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина;

4) судебная система, функционирующая на принципах независимости, беспристрастности, состязательности и иных демократических началах правосудия;

5) реализация принципа приоритета норм международного права.

Принцип правового государства означает не только разделение властей, верховенство закона, но и признание того, что права и свободы человека, имеющие надпозитивный характер, и в т. ч. достоинство человека, являются высшей ценностью.

Российская Федерация является государством с республиканской формой правления (ст. 1, 32, 81, ч. 1 ст. 96 Конституции РФ).

Определение

Государство с республиканской формой правления – государство, в котором система формирования органов, прежде всего высших, базируется на обязательном и периодическом проведении демократических выборов, цивилизованном правовом механизме взаимодействия государственных органов, например сбалансированной системе «сдержек и противовесов».

Основными признаками государства с республиканской формой правления являются:

1) периодические выборы высших государственных органов и органов местного самоуправления, а также механизмы сменяемости персонального состава органов в ином порядке, например ротация;

2) реализация принципа разделения властей на основе демократических подходов, отраженных в законодательстве и практике.

Помимо государств с республиканской формой правления в мире существуют монархические государства.

Зарубежный опыт

Монархиями являются более 30 государств. Кроме того, монархиями можно называть доминионы – королевства Содружества, главой которых является монарх Великобритании. Например, монархическими государствами являются Великобритания, Швеция, Нидерланды, Дания, Канада, Австралия, Япония, Саудовская Аравия, Оман, Катар, Иордания, Малайзия, Таиланд, Непал и др. Монархическая форма правления в наш век не означает отсутствие конституционализма и демократии в государстве, она совместима с характеристиками конституционализма.

Российская Федерация – государство социальное (ст. 7, 38–41, 43 Конституции РФ).

Определение

Социальное государство – государство, в котором гарантируются достойные условия жизни и свободное развитие человека, провозглашаются принципы социально-ориентированной экономики и социальных справедливости и солидарности во взаимоотношениях работников и работодателей, государства, организаций и личности.

Основными признаками социального государства являются:

1) обеспечение минимального стандарта социальных гарантий гражданам в сферах труда и занятости, образования и здравоохранения, семьи, материнства, отцовства и детства;

2) определение цивилизованных условий социального обеспечения нуждающихся граждан;

3) реализация социальной налоговой политики;

4) оптимальные ограничения конкуренции и монополии экономических субъектов на рынке товаров, работ и услуг;

5) эффективный правовой механизм достижения баланса интересов работников и работодателей (т. н. баланс между трудом и капиталом);

6) обеспечение минимума социальной справедливости и социальной солидарности.

Последний признак приобретает для Российской Федерации значение в связи с поправками к Конституции РФ от 04.01.2020. В ч. 5 и ч. 6 ст. 75 установлено, что государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации, система пенсионного обеспечения граждан формируется на основе всеобщности, справедливости и солидарности поколений, индексация пенсий осуществляется не реже одного раза в год. Согласно ст. 75.1 в Российской Федерации гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Эти параметры социального государства сегодня заключают в своем содержании идеологию социального выравнивания, характерную для советского периода власти.

Судебная практика

Параметры социального государства интерпретируются судебной практикой, в частности в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.02.1998 № 7-П. В частности, страховые взносы работодателей в Пенсионный фонд РФ являются материальной гарантией государственного пенсионного обеспечения для граждан в случаях, когда они лишены возможности иметь заработок (доход) или утрачивают его в силу возраста, здоровья и по другим причинам, которые рассматриваются в качестве страховых рисков и выступают основаниями государственного пенсионного обеспечения. Уплатой страховых взносов обеспечиваются не только частные интересы застрахованных, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности поколений.

Точка зрения

Конституция РФ фактически содержит модель не социального государства, а государства, обязывающего предоставлять социальные блага на основе принципа всеобщности. Если бы сегодня представилась возможность сформулировать ст. 7 Конституции РФ, она могла бы, по мнению М. А. Краснова, выглядеть следующим образом:

«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на социальное выравнивание в целях обеспечения каждому права на достойное существование. Достойное существование означает такой уровень доходов, который способен обеспечить возможность удовлетворения потребностей человека, отвечающих современным стандартам.

Социальное выравнивание в Российской Федерации достигается путем:

• снижения степени имущественного расслоения в обществе;

• создания равных возможностей для самореализации людей;

• государственного вспомоществования нетрудоспособным как проявление общественного милосердия»[138]138
  См.: Краснов М. А. Социальное государство: реконструкция смысла // Экономические и социальные аспекты российского конституционализма: Тр. кафедры конституционного права НИУ ВШЭ / под ред. Е. К. Глушко, М. А. Краснова. М.: 2009. Вып. 4. С. 34, 43.


[Закрыть].

Российская Федерация является светским государством (ст. 14 и 28 Конституции РФ).

Определение

Светское государство – государство, в котором церковь отделена от государства, а государство – от церкви.

Основными признаками светского государства являются:

1) запрет устанавливать государственную или общеобязательную религию, возлагать государственные функции на религиозные объединения;

2) обеспечение светского характера образования в государственных образовательных учреждениях;

3) недопустимость установления статусных преимуществ или ограничений для граждан и их групп в зависимости от отношения к религии;

4) признание и создание равных условий для функционирования религиозных объединений, невмешательство государства в их деятельность.

Принцип светского государства означает, что органы публичной власти не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций публичных органов. Религиозные объединения не вправе участвовать в формировании и выполнять функции публичных органов, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную и иную помощь, участвовать в выборах.

Из судебной практики

Конституционный Суд в Постановлении от 15.12.2004 № 18-П разъяснил, что конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретным историческим реалиям, сложившимся в России как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создания политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.