Текст книги "Конституционное право России"

1) в требованиях, предъявляемых соответствующими органами к данным объединениям при их создании и деятельности;

2) в механизме государственной поддержки любого правомерного проявления их активности;

3) в возможности как органов власти, так и общественных объединений контролировать решения и действия (бездействие) в отношении друг друга, использовать процедуры влияния.

Государственные органы оказывают финансовую поддержку политическим партиям, кандидаты которых получают на выборах необходимое количество голосов избирателей. Для таких партий устанавливаются преференции при выдвижении кандидатов на очередных выборах.

Религиозным объединениям могут безвозмездно передаваться в собственность государственное и муниципальное имущество, оказываться иные виды государственных преференций в сфере их предпринимательской деятельности. Действует Федеральный закон «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».

Государственные органы в связи с нарушением общественными объединениями законодательства могут вынести предупреждение, приостановить их деятельность, ликвидировать их либо установить запрет деятельности объединений. Гарантиями от административного произвола со стороны уполномоченных должностных лиц являются право на судебное обжалование общественными объединениями решений и действий (бездействия) государственных органов, а также наложение большинства из названных публично-правовых санкций исключительно в судебном порядке.

Литература

1) Арановский К. В. Конституционная традиция в российской среде. – СПб: «Юридический центр Пресс», 2003.

2) Витрук Н. В. Верность Конституции: монография. – М.: Изд-во РАН, 2008.

3) Дюверже М. Политические партии: пер. с фр. / М. Дюверже. – 4-е изд. – М.: Акад. Проспект; Трикста, 2007.

4) Заславский С. Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации / С. Е. Заславский. – М.: 2003.

5) Коргунюк Ю. Г. Становление партийной системы в современной России / Ю. Г. Коргунюк. – М.: Мос. гор. пед. ун-т, 2007.

6) Кравец И. А. Формирование российского конституционализма: Проблемы теории и практики / И. А. Кравец. – М.: Новосибирск, 2002.

7) Краснов М. А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2020.

8) Кутафин О. Е. Российский конституционализм / О. Е. Кутафин. М.: Норма, 2008.

9) Талапина Э. В. Публичное право и экономика: курс лекций / Э. В. Талапина. – М.: Волтерс Клувер, 2011.

10) Шайо А. Самоорганизация власти: краткий курс конституционализма / А. Шайо. – М.: 2001.

Глава 7. Конституция и экономическая система

7.1. Конституционно-правовое воздействие на экономику: основные модели

7.2. Конституционные основы экономической системы: понятие и структура

7.3. Конституционно-правовые институты и принципы регулирования экономических отношений

7.4. Конституция и собственность. Формы собственности

7.5. Эволюции конституционных основ экономической системы

7.1. Конституционно-правовое воздействие на экономику: основные модели

Под экономической системой можно понимать совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе хозяйственной деятельности, а также по поводу обладания материальными и нематериальными благами. В центре этой системы находятся отношения собственности и отношения по производству, распределению, обмену и потреблению материальных и нематериальных благ. Право непосредственно воздействует на эти отношения с целью их упорядочения и защиты. Конституция как базовый закон государства и общества учреждает параметры общественного строя, в т. ч. политико-экономической модели развития общества.

Конституция и иные правовые институты воздействуют на экономику, но в то же время обусловлены потребностями экономических отношений, тесно связаны с экономическими институтами. Основная проблема правового воздействия в сфере экономики заключается в адекватном, своевременном и системном понимании и отражении этих потребностей и нахождении соответствующих форм и приемов правового реагирования. Взаимоотношение правовых и экономических институтов методологически определяется в зависимости от подходов к соотношению права и экономики.

Так, согласно марксистскому подходу в социалистической модели экономика имеет доминирующее значение для всех надстроечных явлений. Экономика как система отношений в сфере производства, распределения и потребления материальных благ предопределяет содержание различного рода политических и правовых институтов. При этом она лишь в конечном счете предопределяет развитие надстроечных явлений. На их содержание и особенности функционирования могут влиять и иные феномены общественной жизни, иные субъективные факторы. Ф. Энгельс писал:

«Экономическое положение – это базис, но на ход исторической борьбы также оказывают влияние и во многих случаях определяют преимущественную ее форму различные моменты надстройки: политические формы классовой борьбы и ее результаты – государственный строй, правовые формы и даже отражение всех этих битв в мозгу участников, политические, юридические, философские теории, религиозные воззрения и их дальнейшее развитие в системе догм».

Хотя экономика и определяет в конечном счете правовые формы и институты, но с этой точки зрения трудно было бы доказать, что абсолютная свобода завещания в Англии и сильное ее ограничение во Франции объясняются во всех частностях только экономическими причинами[160]160
  См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 37. С. 394–395, 418.


[Закрыть]. Экономика влияет на правовые явления посредством волевых усилий человека, который по-разному воспринимает ее требования, неоднозначно использует средства, формы и методы воздействия материальных факторов на общественную жизнь. С другой стороны, надстроечные явления оказывают активное обратное влияние на экономические процессы, закрепляя, притормаживая или стимулируя их развитие[161]161
  См.: например, Теория государства и права: учебник / под ред. М. Н. Марченко. М.: «Зерцало», 2005. С. 315–316.


[Закрыть].

В советское время такая диалектичная оценка взаимосвязи права и экономики была искажена. Монополизация политической и экономической власти, обобществление собственности, уверенность в том, что политическая воля, вооруженная «единственно верной теорией общественного развития», позволяет посредством политических решений творить новые экономические отношения. Политические решения имели приоритет над правовыми. В то же время преувеличивалось значение права в воздействии на экономику. Оно было призвано зачастую создавать новые экономические формы, которые не учитывали объективный баланс общественных и личных интересов в экономических отношениях.

В рыночных социальных системах характер и формы взаимодействия права и экономики реально обусловливаются различными факторами, в т. ч. особенностями экономических моделей и влиянием тех или иных экономических теорий. Так, в модели рыночной экономики преобладают теории: либерализма и свободного рыночного хозяйства (Ф. Хайек, М. Фридман, Дж. Хикс); институционализма (Т. Веблен, Дж. Коммонс, Гелбрейт), регулируемого капитализма (Р. Харрод, Дж. Кейнс). Основной принцип теории либерализма заключается в том, что нужно опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению и государство должно ограничиваться установлениями общих правил, способствующих развитию конкуренции. В рамках этой теории правовое регулирование не должно доминировать над автономией экономического саморегулирования.

Концепция институционализма (и неоинституционализма) ориентируется на системный анализ процессов и явлений, называемых институтами. Институциональный подход дополняет традиционные факторы экономического развития социологическими элементами, в т. ч. политико-правовыми, нравственными регуляторами и институтами. Правовые институты рассматриваются в качестве реальных факторов экономического поведения хозяйствующих субъектов, которые придают необходимую определенность в экономическом выборе, снижают степень экономических рисков[162]162
  См.: например, Мамаева Л. М. Институциональная экономика: курс лекций. М.: Дашков и К, 2010. С. 30–31.


[Закрыть]. Неоинституционализм является предпосылкой теории общественного выбора, в котором экономика и политика выступают как взаимные предпосылки, взаимодействуют друг с другом, постоянно переходят одна в другую. В данном подходе политические и правовые методы вмешательства в экономику рассматриваются в качестве важнейших факторов экономического развития[163]163
  См.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: курс лекций. М.: ГУ ВШЭ, 2005. С. 21.


[Закрыть].

Теория регулируемого капитализма, или кейнсианства, заключается в том, что времена автоматической саморегуляции капитализма ушли в прошлое и государственное воздействие является непременным спутником рыночной экономики. В данном подходе большое внимание уделяется методам государственно-правового вмешательства в экономику, например стимуляция эффективности посредством такого инструмента, как инвестиции[164]164
  См.: Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег. М.: 1978. С. 318.


[Закрыть].

Основной чертой социальных систем со смешанной экономикой является распределение большей части ресурсов при помощи торговых сделок, но при существенной роли государственных органов власти, которые определяют правовую основу функционирования рынков, регулируют экономическое поведение субъектов; осуществляют самостоятельное хозяйствование, обеспечивают социальную стабильность в обществе[165]165
  См.: Кульков В. М. Смешанная экономика (теоретико-методологические аспекты) // Вести Моск. ун-та. Сер. 6. Экономика, 1996. № 5. С. 26.


[Закрыть]. В этих системах соотношение права и экономики выражается в том, что право, учитывая объективные законы экономики, стремится с помощью нормативных установок восстановить социальную и экономическую справедливость в обществе.

По существу, во всех моделях экономического развития объективно присутствует взаимосвязь права и экономики. При этом формы и характер влияния права на экономику могут быть положительными и отрицательными; право может стимулировать, поддерживать эффективное экономическое развитие, но может и тормозить, и даже разрушать его. Нет единого шаблона, типа взаимодействия права и экономики. Различные социальные системы и экономические теории показывают, что нельзя раз и навсегда выбрать одну-единственную модель взаимодействия права и экономики, не считаясь при этом с меняющимися внутренними и внешними факторами.

Это положение подтверждается эволюцией конституционного регулирования экономических систем, в которой можно видеть, что сочетание двух факторов (условий) – правильно выбранная модель экономической системы и ее надлежащее конституционно-правовое закрепление – является залогом перспективного и устойчивого экономического развития.

Появление первой конституции было в значительной мере обусловлено победой рыночных отношений, основанных на свободе экономической деятельности, праве частной собственности, формальном равенстве граждан перед законом. Свобода рыночных отношений требовала конституционного ограничения государства, установления пределов его вмешательства в экономику. Первые конституции обеспечивали минимальное присутствие государства в экономике.

Для конституций стран с рыночными отношениями присущи несколько моделей правового воздействия на экономические отношения:

• модель государства «ночного сторожа», в которой признается минимальное конституционное регулирование экономических отношений;

• модель государства «дирижера», участника экономических отношений;

• смешанная модель, в которой более четко устанавливаются пределы вмешательства государства в экономику, но в то же время активно осуществляется конституционное регулирование экономических процессов в целях обеспечения и защиты рыночных ценностей.

С развитием индустриального общества, усилением социальных конфликтов появились идеи о необходимости расширения государственного вмешательства в экономику.

Первые конституционно-правовые нормы, отражающие эту тенденцию, можно обнаружить в Веймарской конституции 1918 г. (Германия), антитрестовском законодательстве и конституционно-правовой практике его применения в эпоху кризиса в США (1929–1933).

После Второй мировой войны многие европейские страны с рыночной экономикой в своих новых конституциях стали активно закреплять элементы правового воздействия на экономику (Италия, ФРГ, Франция).

Зарубежный опыт

В Конституции Итальянской Республики (гл. III «Экономические отношения») закрепляются экономические права граждан, а также формы собственности. Например, в ст. 42 устанавливается, что частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования, а также ее пределы – с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех.

В конституциях 70–80 гг. XX в. появляются отдельные главы и разделы, посвященные экономическим вопросам (Испания, Португалия). Например, в Конституции Испании – гл. 3 «Об основополагающих принципах социально-экономической политики» и разд. 7 «Экономика и финансы».

В ряде конституций стран Латинской Америки (особенно в тех, которые приняты в 90-х гг. XX в.) широко закрепляются вопросы государственного участия в экономике. Так, в Конституции Никарагуа имеется специальный раздел, посвященный национальной экономике, аграрной реформе и государственным финансам (разд. VI); в ст. 98 закреплена основная функция государства в экономике – материально-техническое развитие страны, устранение отсталости и зависимости, улучшение условий жизни населения и осуществление более справедливого распределения богатства. В Конституции Гватемалы закреплен разд. 10 «Социально-экономический строй», а в ст. 118 закреплены его принципы, в т. ч. обязанность государства направлять национальную экономику на использование естественных ресурсов и человеческого капитала для увеличения богатства, а также равного распределения национальных доходов.

В конституциях стран социалистической модели общественного развития предполагается жесткая взаимосвязь политической власти и экономики, прежде всего отношений власти и собственности. Кто является собственником, тот предопределяет вектор политического господства. Согласно этому подходу закрепление в конституции экономических устоев является необходимым условием ясности в построении политической власти, устройстве всего общества. В Конституции РСФСР 1918 г. впервые в мире были закреплены нормы, учреждающие экономические основы нового государства. Во всех последующих конституциях СССР, РСФСР расширялись нормативные положения в сфере регулирования экономических отношений. В Конституции РСФСР 1978 г. была закреплена специальная глава «Экономическая система», в которой была выражена конституционная модель советской экономики, основанная на приоритете государственной собственности, планировании, отрицании частной собственности. Так, в ст. 10 Конституции РСФСР закреплялось, что основу экономической системы РСФСР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности; в ст. 11 – государственная собственность – общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности.

В ряде современных социалистических государств, таких как Китай, Вьетнам, произошли существенные изменения в модели развития, в рамках социалистических экономических отношений допускается существование и развитие частных форм собственности, происходит некая интеграция экономических основ социализма и рыночной экономики. Так, в Конституции КНР закрепляется доминирование государственного сектора экономики, т. е. социалистической экономики как руководящей силы в народном хозяйстве (ст. 7 Конституции КНР). При этом в ст. 11 Конституции КНР закрепляется, что необщественный сектор экономики, включающий индивидуальные и частные хозяйства, является важной составляющей социалистической рыночной экономики. В ст. 13 Конституции КНР провозглашается неприкосновенность законной частной собственности.

Согласно ч. 1 ст. 51 Конституции СРВ вьетнамская экономика является социалистической-ориентированной рыночной экономикой с разнообразными формами собственности и отраслей экономики. Государство должно развивать и совершенствовать экономические институты регулирования экономики на основе соблюдения рыночных правил (ст. 52 Конституции СРВ).

В действующей Конституции РФ 1993 г. закреплена либеральная модель рыночной экономики при незначительном объеме конституционных норм, посвященных роли государства в регулировании экономических отношений. Вместе с тем общей тенденцией правового воздействия на общественные отношения в индустриальных странах независимо от той или иной мировоззренческой или экономической модели является расширение конституционного регулирования экономики.

Точка зрения

Конституционные положения выступают каркасом экономической системы, конституционно-правовое регулирование все шире используется в упорядочении современной экономики[166]166
  См.: например, Страшун Б. А. Конституционное регулирование экономических отношений и тенденции его регулирования в современном мире // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2 (93). С. 86–103; Чиркин В. Е. Зарубежный конституционализм: опыт развития / Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного закона России) / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: ИД «Юриспруденция», 2013. С. 47–99.


[Закрыть].

Данный взгляд можно увидеть в обосновании идеи «экономического конституционализма», с которой связывается особая роль конституционных положений в развитии и защите основных принципов современной социальной рыночной экономики[167]167
  См.: Бондарь Н. С. Экономический конституционализм России: очерки теории и практики. М.: Норма; ИНФРА-М, 2017. С.21–24; Андреева Г. Н. Экономическая конституция в зарубежных странах. М.: Наука, 2006. С. 8–24.


[Закрыть].

7.2. Конституционные основы экономической системы: понятие и структура

К предмету конституционно-правового регулирования экономических отношений относятся те общественные отношения, которые характеризуют политико-экономическую модель данного общества. В зависимости от той или иной модели содержание регулируемых конституцией экономических отношений может значительно различаться.

Исторический экскурс

В советских конституциях к предмету конституционного регулирования экономических отношений относили важнейшие параметры экономической системы общества: характеристику способа производства (неэксплуататорский) и формы собственности; приоритетную роль государственной собственности, плановое ведение экономики; принципы производства, распределения, обмена, потребления; перечень важнейших объектов собственности и основные правовые режимы их использования. Например, в ст. 16 Конституции РСФСР 1978 г. устанавливалось, что руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития.

Для характеристики регулируемых конституционными нормами экономических отношений в науке государственного права использовалось понятие «экономическая система общества». Важнейшие параметры экономической системы общества выделялись в качестве «основы экономической системы общества». Конституционное значение основ экономической системы заключалось в ее определяющем воздействии на политическую власть.

Зарубежный опыт

В современных социалистических государствах (КНДР, Куба) экономические отношения, экономическая власть также находятся в центре конституционного регулирования. Например, в ст. 14 Конституции Республики Куба закрепляется экономическая система, основанная на социалистической собственности всего народа на основные средства производства и на ликвидации эксплуатации человека человеком.

В зарубежных конституциях индустриально развитых стран в содержание конституционно-правового регулирования экономических отношений включают: формы и виды собственности, принципы рыночного хозяйства, гарантии обеспечения основ рыночной экономики, принципы государственного регулирования рынка и пределы его вмешательства. Например, согласно гл. III «Экономические отношения» Конституции Италии в стране признается государственная и частная формы собственности (ч. 1 ст. 42), устанавливается особый режим использования земли (ст. 44), предусматривается социальная функция кооперации (ст. 45).

В Конституции РФ закреплены следующие элементы основ экономического строя России:

1) принципы рыночной экономики, в т. ч. признание и равная правовая защита различных форм собственности (гл. 1);

2) положения, относящиеся к вопросам регулирования экономических отношений:

• об особом правовом режиме использования природных ресурсов (ч. 1 ст. 9), учреждении трех уровней (видов) публичной собственности – федеральной, собственности субъектов РФ (государственная форма собственности) и муниципальной (п. «д» ст. 71, п. «г» ст. 72, ст. 73, 130);

• о механизме разграничения публичной собственности по соответствующим уровням публичной власти;

• о предметах ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере экономики (пп. «д»-«и», «л»-«н» ст. 71, пп. «б»-«и» ст. 72, ст. 73);

• компетенции органов государственной власти, в т. ч. в сфере экономики (чч. 2 и 3 ст. 80, ст. 83; ст. 105, 106, 110, 114, 130 и др.).

В Конституции РФ предусмотрена модель рыночной экономики:

• закреплены основные принципы рыночной экономики;

• в перечне форм собственности на первое место поставлена частная собственность;

• частная собственность не имеет социального обременения;

• отсутствуют какие-либо значительные элементы регулирования экономики с учетом социальной природы государства (планирование, способы распределения национальных богатств и др.);

• не установлены ограничения в использовании важнейших объектов собственности, которые традиционно относятся к национальному богатству (земля, природные ископаемые, уникальные исторические и культурные ценности и др.).

Конституция РФ заложила основы экономического устройства российского общества с акцентом на политико-правовую разновидность модели рыночной экономики.

В современной научной и учебной литературе по конституционному праву предлагаются несколько понятий для характеристики содержания конституционно-правового регулирования в сфере экономических отношений, например экономическая конституция, экономический публичный порядок, конституционная экономика. Например, авторы коллективной монографии «Конституционная экономика» Г. А. Гаджиев, П. Д. Баренбойм, В. И. Лафитский, В. А. Мау, А. В. Захаров, В. Д. Мазаев, Д. В. Кравченко, Т. М. Сырунина формулируют следующие ключевые определения, позволяющие раскрыть содержание конституционной экономики[168]168
  См.: Конституционная экономика / отв. ред. Г. А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. С. 11–24.


[Закрыть].

Точка зрения

Экономическая конституция – совокупность конституционных положений, связанных между собой предметом – отношениями в сфере экономики.

Содержание экономической конституции, по мнению ученых, составляют конституционные нормы, закрепляющие:

• экономическую основу свободы личности;

• границы свободы личности в экономической сфере;

• роль государства и компетенцию органов государственной власти в экономике.

Экономический публичный порядок – категория, характеризующая государственное воздействие на рыночную экономику в целях определенной стабилизации рыночных отношений, наполнения их социальным содержанием.

Данное понятие, пишут вышеназванные авторы, результат конституционно-правового воздействия на экономические отношения. К основным положениям экономического публичного порядка они относят:

• принципы государственного регулирования экономической деятельности;

• границы осуществления основных экономических прав;

• полномочия государственных органов в сфере регулирования экономических отношений.

Конституционная экономика – научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития.

Конституционная экономика выражает методологию оценки эффективности взаимосвязи и взаимообусловленности экономических отношений и конституционных положений. Согласно этой методологии экономика влияет на конституцию, и конституция в свою очередь оказывает воздействие на экономику, зависит от уровня экономического развития и одновременно влияет на экономическую динамику. В рамках конституционной экономики основной акцент делается на активную роль конституционных ценностей в регулировании экономических процессов[169]169
  Там же. С. 19.


[Закрыть].

Приведенные понятия представляют разные научные взгляды на особенности конституционно-правового регулирования экономических отношений. Полагаем, что категории «экономическая конституция», «экономический публичный порядок» имеют смысловые пересечения и могут быть заменены одним более общим понятием «основы экономической системы общества».

Основы экономической системы – совокупность важнейших институтов и принципов экономической системы, прежде всего формы и виды собственности, принципы конституционно-правового регулирования экономических отношений, принципы формирования, разграничения, управления и распоряжения материальными благами.

Это понятие теоретически более разработано в науке конституционного права, и российское конституционно-правовое законодательство пошло по пути использования категории «экономическая основа». Например, в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» закреплена специальная гл. 8 «Экономическая основа деятельности органов публичной власти субъекта Российской Федерации»; в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления». В международных правовых документах используется термин «экономическая система». В ст. 1 Хартии экономических прав и обязанностей от 12 декабря 1974 г. (принята резолюцией 3281 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН) государства закрепляется, что «каждое государство имеет суверенное право выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа.