Текст книги "Конституционное право России"

Предпосылки конституционных изменений. Важным новым этапом конституционного развития России можно назвать принятие поправок к Конституции РФ 2020 г.

Изменение конституции является нормальным процессом отражения модификации общественных отношений в связи с различными потребностями и факторами национального развития тех или иных государств. Поправки к Конституции РФ 1993 г. были вызваны рядом причин и факторов, которые относятся как к истории создания и принятия Конституции РФ 1993 г., так и к условиям сегодняшнего времени:

1) временный, переходный характер Конституции РФ 1993 г. Конституция РФ 1993 г. явилась инструментом учреждения и формирования принципиально нового общественного и государственного строя страны. В основу построения российской государственности заложили модель традиционных западных демократий, отрицание преемственности с советской моделью. На тот исторический момент в стране не было соответствующего экономического базиса для формирования основ демократии, основанной на рыночной экономике, частной собственности, автономии личности с неотчуждаемостью прав и свобод, понятия верховенства права.

Точка зрения

По мнению О. Г. Румянцева, в президентском проекте Конституции России закреплялась конструкция сильной президентской власти, которая должна была обеспечить стабилизацию власти до достижения стабильности в обществе[106]106
  См.: Румянцев О. Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. 3-е изд., испр. и доп. М.: Издательство РГ, 2018. С. 220–221.


[Закрыть].

Конституция РФ 1993 г. была призвана решать задачи учредительного акта переходного периода, потребность в последующих серьезных изменениях была заложена изначально;

2) в Конституции РФ отрицался позитивный опыт предыдущего 70-летнего исторического этапа, преемственность исторического развития, любые элементы интеграции (конвергенции) рыночного и социалистического типа отношений; в ней не был в должной мере отражен опыт конституций «последней волны» (например, Бразилии, Испании, Португалии), особенно по вопросам соотношения потребностей национального государства и личности, публичных и частных интересов, не были представлены экономическая и социальная функции государства, принципы современного планирования (например, Турция, Бразилия);

3) в данной модели институционально закрепили ведущую роль главы государства в системе разделения властей[107]107
  См.: Шахрай С. М. К вопросу о конституционно-правовом статусе Президента Российской Федерации // Общественные науки, 2015. № 2. С. 79–87.


[Закрыть], тем самым заложив возможность наращивания потенциала единоличного лидера, снижение демократических возможностей системы сдержек и противовесов. В Конституции РФ 1993 г. был закреплен тот рычаг, который стал предметом основной борьбы на российском политическом поле и судьба которого должна была быть более точно определена, исходя из опыта применения российской системы сдержек и противовесов;

4) шоковая рыночная терапия 90-х нанесла удар по представлениям о справедливости, естественным правам человека, государству как защитнику общего блага. Установление свободного рынка не дало резкого роста экономического развития и появления широкого слоя эффективных собственников;

5) обострение глобалистских и регионалистских тенденций, противодействие однополярности мировой политики и, в связи с этим, усложнение задач защиты национального суверенитета. При этом универсальные конституционные ценности, универсальная концепция прав и свобод человека и гражданина стали выступать как инструмент глобализма, внешнего воздействия на внутригосударственное пространство;

6) менталитет российского общества в условиях неоправданных ожиданий от вхождения в глобальный рынок и систему общепринятых демократических ценностей не смирился с ролью мировой провинции. Эта неудовлетворенность обусловила некий поворот к сильному государству, собственной конституционной идентичности, традиционным историческим образам[108]108
  Для большей объективности оценки предпосылок к конституционным изменениям следует учитывать различные мировозренческие позиции российских авторов. На наш взгляд, достаточно взвешенный анализ причин социального запроса на конституционную реформу дает А. Н. Медушевский. См.: Медушевский А. Н. Конституция и социальный запрос на изменения в современном российском обществе // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 1. С. 22–28.


[Закрыть].

Точка зрения

По мнению С. А. Авакьяна, причинами принятия поправок к Конституции РФ являются потребности:

• в завершении сложной, во многом противоречивой эпохи в политическом и государственном развитии России, сопровождавшейся государственными и экономическими преступлениями, элементарным присвоением собственности народа;

• в прекращении споров о легитимности данного Основного закона, принятие которого сопровождалось многочисленными, отнюдь не демократическими действиями, в т. ч. разгоном тогдашнего парламента Президентом РФ;

• в преодолении существующей в Конституции РФ 1993 г. нечеткости в отражении гражданского общества, институтов демократии, явного перекоса в регулировании баланса властей в пользу президентской власти, неувязок в закреплении федеративной организации страны и муниципальной власти[109]109
  См.: Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1.


[Закрыть].

Изменения: революция или модернизация. Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее Закон)[110]110
  Собрание законодательства РФ. 16.03.2020. № 11. Ст. 1416.


[Закрыть] было внесено 206 поправок в разные разделы Конституции РФ: федеративное устройство – 51 поправка; Президент РФ – 19 поправок; Федеральное Собрание РФ – 33 поправки; Правительство РФ – 26 поправок; судебная власть и прокуратура – 23 поправки; местное самоуправление – 12 поправок; процедура общероссийского голосования и порядок вступления в силу – 33 поправки[111]111
  См.: Все изменения в Конституции РФ. – URL: https://gogov.ru/articles/allchanges-constitution (дата обращения: 12.02.2021).


[Закрыть].

В общей сложности заменено, исключено и дополнено 6246 слов, что составляет 69,22 % от текста Конституции РФ (9023 слова без учета преамбулы и II раздела). Таким образом, объем конституционного текста увеличился почти наполовину, с 9023 до 12 812 слов, т. е. на 41,99 %[112]112
  См.: Трусов Н. А. Реновация Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 11.


[Закрыть].

Эти изменения не касаются гл. 1 и 2 Конституции РФ, где закреплен перечень базовых ценностей российского конституционного строя. Они по своему характеру ближе к модернизации, реформации конституционного строя, чем к революционным преобразованиям.

Точка зрения

«В действительности ценностное ядро Основного закона остается неизменным. Речь идет не о принятии новой Конституции, а о привнесении в действующий Основной закон дополнительных смыслов, вытекающих, во-первых, из опыта четвертьвекового действия Конституции РФ, во-вторых, уровня зрелости политической системы и велений переживаемой страной эпохи, в-третьих, тенденций мирового развития»[113]113
  См.: Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента В. В. Путина и новые смыслы Основного закона // Государство и право. 2020. № 4. С. 8.


[Закрыть].

Конституционный Суд РФ не рассматривает внесенные поправки как корректировку первых двух глав Конституции РФ. Например, по вопросам изменения конституционных полномочий высших органов государственной власти Суд считает, что «это согласуется со сложившейся практикой и, по существу, направлено на придание ей конституционной легитимности»[114]114
  См.: Заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-3 // Собрание законодательства РФ. № 12. Ст. 1855.


[Закрыть].

В поправках к Конституции РФ 2020 г. можно выделить несколько групп изменений:

1) по вопросам совершенствования организации системы публичной власти, в т. ч., статусов и полномочий федеральных органов государственной власти – Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сроков президентских полномочий, а также появления нового конституционного органа – Государственного Совета, учреждения нового публично-правового образования – федеральной территории;

2) по вопросам расширения социальных и экономических гарантий прав и свобод человека и гражданина, например, государство гарантирует минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации (ч. 5 ст. 75 Конституции РФ);

3) по вопросам «национализации элиты» с целью защиты суверенитета, например, установление ограничений для замещения должностей в органах публичной власти, в т. ч. ограничений, связанных с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства (п. «т» ст. 71 Конституции РФ);

4) по вопросам национальной конституционной идентичности, наиболее близким к мировоззренческим понятиям, в которых затрагиваются идейно-политические, духовно-нравственные ориентиры нашего общества. К ним прежде всего следует отнести: признание правопреемства СССР на своей территории, а также правопреемства СССР в отношении членства в международных организациях, участия в международных договорах (ч. 1 ст. 67.1 Конституции РФ); признание правопреемства в развитии Российского государства, объединенного тысячелетней историей, памятью предков, передавших идеалы и веру в Бога (ч. 2 ст. 67.1 Конституции РФ); обеспечение защиты исторической правды (ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ); закрепление в качестве важнейшего приоритета государственной политики детей, воспитания в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, обеспечение семейного воспитания (ч. 4 ст. 67.1 Конституции РФ); закрепление русского языка как языка государствообразующего народа (ч. 1 ст. 68 Конституции РФ); закрепление культуры Российской Федерации как уникального наследия ее многонационального народа (ч. 4 ст. 68 Конституции РФ); закрепление поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, в осуществлении и защите их прав и интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности (ч. 3 ст. 69 Конституции РФ); защита института брака как союза мужчины и женщины (п. «ж»(1) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); создание условий для устойчивого экономического роста стран, для взаимного доверия государства и общества, обеспечение сбалансированности прав и обязанностей гражданина, социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности (ст. 75.1 Конституции РФ).

В содержании этих поправок, например в понятиях «правопреемство в историческом развитии», «защита исторической правды», «патриотизм», «гражданственность», «общероссийская культурная идентичность», дается представление о важнейших идеологических ориентирах для общества, государства, личности.

Точка зрения

По мнению И. А. Умновой-Конюховой, «поправки в Конституцию РФ затронули пять основных вопросов: оптимизация и стабилизация системы российской государственности; укрепление суверенной государственности; повышение ответственности публичной власти; расширение гарантий социальной защиты населения; определение приоритетов развития общества (экономика, социальная сфера, экология, информационное пространство, духовно-нравственные основы). В целях оптимизации и стабилизации системы российской государственности в результате поправок были расширены парламентские полномочия в вопросах формирования и привлечения к ответственности Правительства и судебной власти; были доведены до логического завершения процессы дефедерализации вертикали власти и создания модели сильного института президентства на основе единоначалия[115]115
  См.: Умнова-Конюхова И. А. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 г.: конституционные преобразования, реформа или трансформация конституционного строя? // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4. Государство и право // Реферативный журнал. 2021. С. 21.


[Закрыть]».

Названные поправки к Конституции РФ не обрушили базовую основу общедемократической системы, но они наметили серьезную модификацию мировоззренческого вектора российского конституционализма. Содержание дополнительных смыслов, закрепленных в новых поправках, предстоит еще выявлять и осмысливать.

Литература

1) Авакьян С. А. Конституция России: Природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. – М.: РЮИД, 1997.

2) Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право, 2020. № 1.

3) Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М. Норма; ИНФРА-М, 2011.

4) Краснов М. А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018.

5) Лафитский В. И. Великие конституции (истоки, факторы развития и роль в современном мире). М.: БИБЛИО-ГЛОБУС. 2017.

6) Мазаев В. Д. Поиск новых смыслов продолжается (по внесенным поправкам к Конституции РФ) // Lex Russica, 2021. № 7. С. 15–31.

7) Румянцев О. Г. «Конституция 1993. История явления. 3-е изд., испр. и доп. М.: Издательство РГ, 2018.

8) Умнова-Конюхова И. А. Развитие Конституции Российской Федерации 1993 г.: конституционные преобразования, реформа или трансформация конституционного строя? // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4, Государство и право: Реферативный журнал, 2021.

9) Шайо А., Уитц Р. Конституция свободы: введение в юридический конституционализм. М.: Институт права и публичной политики. 2021.

10) Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013.

11) Эбзеев Б. С. Актуализация Конституции России: собирательный образ поправок Президента В. В. Путина и новые смыслы Основного закона // Государство и право. 2020. № 4.

Глава 5. Основные черты Конституции Российской Федерации

5.1. Конституция Российской Федерации: сущность и функции

5.2. Юридические свойства и структура Конституции Российской Федерации

5.3. Конституция Российской Федерации в системе российского права

5.4. Действие и реализация Конституции Российской Федерации

5.5. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и внесения в нее поправок

5.1. Конституция Российской Федерации: сущность и функции

Согласно принципам правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) и верховенства Конституции РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) Российское государство, общество и человек осуществляют свою деятельность в правовой форме, где приоритетом является Конституция РФ. Особая значимость Конституции РФ предопределяет необходимость раскрытия ее сущности.

Конституция РФ по способу своего принятия и по содержанию основных своих положений ближе к общедемократическим оценкам своей сущности. Она принята всенародным голосованием, от лица многонационального народа (преамбула Конституции РФ), и народ в соответствии с ней является единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ).

Точка зрения

Сущность Конституции РФ выражается в закреплении совпадающих жизненных интересов народа при приоритете интересов доминирующего социального слоя, юридическое выражение достигнутого в обществе компромисса на базе признания общечеловеческих ценностей[116]116
  См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: 2005. С. 37–45.


[Закрыть].

Вместе с тем история становления и принятия Конституции РФ показывает, что конституция готовится отдельными группами людей, за которыми стоят определенные социальные и политические силы. Принятие конституции – это процесс острейшей политической и идеологической борьбы. Принятие каждой конституции – это обязательно борьба мнений, идейно-политических и мировоззренческих позиций, за которыми стоят интересы больших или малых социальных групп, наций, народностей. В сущности, в конституции отражается элемент соотношения социальных сил в обществе по поводу обладания политической властью, близости к ней.

По своей сущности Конституция РФ является выражением воли многонационального народа Российской Федерации, которая проявляется и обеспечивается с учетом соотношения различных социальных сил российского общества по поводу наиболее полного обеспечения их политических и социальных интересов.

Социально-политическая сущность конституции наиболее полно проявляется в ее функциях.

Функции конституции – основные направления ее воздействия на общественные отношения или различные проявления ее назначения.

К важнейшим функциям конституции относятся:

• учредительная,

• идеологическая,

• юридическая,

• организационная,

• внешнеполитическая,

• социально-экономическая, в т. ч. функция стратегического планирования,

• функция выражения основных конституционных ценностей.

Учредительная функция проявляется в регулировании общественного развития посредством установления новых форм и институтов в экономике, политике, социальной сфере, правовой и нравственной областях. Так, в Конституции РСФСР 1918 г. были учреждены: новая природа власти – диктатура пролетариата; новая форма политической власти – Республика Советов, новая форма государственного устройства – федерация, новая система выборов. В Конституции РСФСР 1978 г. расширялся перечень основных прав и свобод, уточнялась система органов государственной власти. Конституция РФ 1993 г. учредила принципиально новую систему политических, правовых и экономических институтов; установила особые для России институты власти, например институт Конституционного Суда РФ.

Учредительная функция конституции заключается также в определении новых направлений общественного развития, нового перечня политико-правовых ценностей. В частности, в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ закрепляется принцип признания и защиты равным образом различных форм собственности – это новый подход к экономическому развитию страны, основанный на экономическом многообразии.

Идеологическая функция характеризует наполнение конституционного воздействия мировоззренческими ценностями. В любой конституции закрепляется определенная идеологическая модель. В советских конституциях эта позиция определялась прямо и однозначно. Например, в преамбуле Конституции РСФСР 1978 г. провозглашалось, что народ РСФСР, руководствуясь идеями научного коммунизма, принимает настоящую Конституцию.

В ч. 2 ст. 13 Конституции РФ закрепляется положение о том, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной. Это положение не означает, что Конституция РФ вообще отрицает существование какой-либо государственной идеологии. В Конституции РФ закреплена мировоззренческая модель общедемократического общественного строя. В качестве одного из принципов этой идеологической модели выступает конституционный принцип идеологического многообразия. Следовательно, можно сказать, что в Конституции РФ закрепляется определенная система мировоззренческих ценностей, которая отрицает монополию какой-либо партийной или государственной идеологии, кроме идейных установок, закрепленных в Конституции РФ. Только они являются общеобязательными, на них нельзя посягать или подменять партийными директивами.

Духовно-нравственная функция выражается в утверждении философско-нравственных ориентиров нового строя. Заметим, что в советских конституциях было множество морально-политических оценок и установок. Например, ч. 2 ст. 8 Конституции РСФСР 1978 г. обязывала трудовые коллективы воспитывать своих членов в духе коммунистической нравственности, а ст. 25 провозглашала задачу народного образования служить делу коммунистического воспитания.

Конституция РФ 1993 г. выражает определенную систему духовных и нравственных ценностей. В ее преамбуле декларируются в качестве высших духовно-политических ценностей «сохранение исторически сложившегося государственного единства»; «почитание памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость»; в ч. 1 ст. 59 провозглашается, что защита Отечества является долгом гражданина России; в ч. 3 ст. 55 устанавливается, что права и свободы могут быть ограничены, в т. ч. в целях защиты нравственности. В ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ закрепляется, что Российская Федерация чтит память защитников отечества, обеспечивает защиту исторической правды.

Юридическая функция наиболее соответствует качеству конституции как закону. Эта функция проявляется в том, что конституция:

• устанавливает новые или корректирует существующие способы правового регулирования национального права в целом;

• непосредственно осуществляет правовое регулирование общественных отношений;

• мотивирует развитие законодательства и правоприменительной практики для наиболее точного осуществления общих установок конституции.

Например, Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории страны (ч. 1 ст. 15); содержание конституционных норм, практика их применения являются источником развития для всей системы права.

Организационная функция конституции показывает, что ее воздействие обладает мощным управленческим потенциалом. Учреждение основ нового строя, отдельных институтов власти или права одновременно обязывает государство и общество выстраивать соответствующие институты и отношения. Например, в экономической сфере Конституция РФ закрепила принципы новой экономики: свободу экономической деятельности, конкуренцию, ограничение монополистической деятельности (ст. 8 Конституции РФ) и др., что обусловило необходимость перестройки всего государственного механизма ведения народного хозяйства.

Внешнеполитическая функция проявляется в построении модели взаимодействия с мировым сообществом, закреплении принципов и норм международной политики России. Например, согласно преамбуле Конституции РФ, Россия признает себя частью мирового сообщества и в то же время Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4 Конституции РФ).

В России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры признаются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В то же время Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, и все правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Социально-экономическая функция проявляется в установлении и воздействии на экономическую и социальную системы общества. Суверенитет народа, суверенность государства, свободное развитие личности базируются на прочной и эффективной экономике, способной обеспечить стабильный и достойный уровень жизни граждан и материальные ресурсы для обороны, безопасности страны. Конституция устанавливает основы правового воздействия на экономические процессы, принципы рыночной экономики, равную правовую защиту форм собственности, определяет полномочия государственных органов в экономической и социальной сферах.

Например, в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ); политика государства направлена на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

В советских конституциях много внимания уделялось целям развития общества. Так, в ст. 9 Конституции РСФСР 1978 г. закреплялись основные направления развития политической системы общества: дальнейшее развертывание социалистической демократии, все более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата и др.

Элементы целевого планирования есть и в Конституции РФ. Так, принцип социального государства содержит в себе стратегическую установку государственной власти осуществлять политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). В п. «е» ст. 71 Конституции РФ к исключительным предметам ведения Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Впервые в Конституции РФ в 2020 г. появилась цель социально-экономического развития страны. В соответствии со ст. 75.1 в Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

Исходя из этого, можно выделить функцию стратегического планирования общественного развития.

Например, согласно ст. 25 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов государство направляет национальное развитие с целью гарантировать его целостный и прочный характер, укрепляя суверенитет нации и демократический режим страны. Государство планирует, руководит, координирует и направляет деятельность в сфере национальной экономики, способствует регулированию и поощрению деятельности, которая отвечает всеобщим интересам. В соответствии с ч. 1 ст. 166 Конституции Турции планирование экономического, социального и культурного развития – обязанность государства.

Названный перечень функций не является исчерпывающим. Расширение этого перечня зависит от того, насколько разнообразно конституция воздействует на общество. В частности, Конституция РФ является выразителем и носителем важнейших правовых ценностей. Они распространяются на всю правовую систему, на законодателей и правоприменителей. Конституция РФ – основной ценностный ориентир в российской правовой материи.

Точка зрения

Конституция РФ, подчеркивает В. Д. Зорькин, есть выражение основных юридических ценностей, таких как права и свободы человека; верховенство права; справедливость и равенство; демократическое, федеративное, правовое и социальное государство; разделение властей; парламентаризм; правовая экономика. Тем самым Конституция позволяет стране находиться на столбовом пути всемирной истории, а не на ее задворках. Через призму конституционных ценностей строятся отношения человека, его прав и свобод, с одной стороны, и государства – с другой[117]117
  См.: Зорькин В. Д. Аксиологические аспекты Конституции России // Конституционные ценности в теории и судебной практике: сб. докл. М.: 2009. С. 48.


[Закрыть].