Текст книги "Конституционное право России"

К числу конституционно-правовых институтов относят: основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления[19]19
  См.: Кутафин О. Е. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть]. Также могут выделяться институт главы государства, институт конституционного судопроизводства и т. д.

Каждый такой институт логически связан с другими институтами отрасли права.

Пример. Институт гражданства регулирует отношения лица с государством по поводу установления между ними устойчивой правовой связи. Нормы этого института решают особые задачи по приобретению и утрате гражданства. В то же время институт гражданства является правовым основанием приобретения основных прав и свобод гражданина России.

Отдельные институты развиваются, и, следовательно, расширяется и усложняется их регулятивное воздействие на общественные отношения. В связи с этим некоторые из них приобретают характеристики подотрасли конституционного права.

Подотрасль конституционного права – группа норм права, которые регулируют большую однородную часть общественных отношений, составляющих предмет конституционного права.

Пример. Институт избирательного права можно рассматривать в качестве подотрасли конституционного права, т. к. повысилась значимость избирательного права как важнейшего инструмента демократии в современных государствах и небывалое развитие получили нормы избирательного права и по объему, и по сложности регулирования.

К подотрасли конституционного права можно отнести нормы, регулирующие статус и порядок деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти (парламентское право).

Точка зрения

Выделяется парламентское право как система юридических норм, регулирующих процесс парламентской деятельности и связанные с ним организационные процессы[20]20
  Парламентское право Россия: монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М.: Издание Государственной Думы, 2013. С. 7–8.


[Закрыть].

Процесс обособления, формирования конституционно-правовых институтов и подотраслей отражает некую объективную политико-правовую реальность, связанную с возрастанием роли тех или иных видов общественных отношений, потребностью в их адекватном конституционно-правовом урегулировании, в т. ч. выделением характерных приемов, способов регулятивного воздействия. Специализация правового регулирования в рамках отдельных подотраслей и институтов конституционного права является существенной чертой современного конституционного права России[21]21
  См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ю. А. Тихомирова. М.: 2010. С. 124.


[Закрыть].

Следует различать наличие конституционных институтов и конституционно-правовых институтов. Первые представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ. Их воздействие ограничено рамками конституционных предписаний. Институты, включающие нормы Конституции РФ, нормы федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующие часть отношений, относящихся к предмету конституционного права, следует относить к конституционно-правовым институтам.

Таким образом, конституционное право состоит из взаимосвязанных структурных частей – институтов и подотраслей, в которых отражается определенная специфика правового воздействия на отдельные группы общественных отношений. К основным институтам конституционного права обычно относят: основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право, систему государственной власти; местное самоуправление. Этот перечень можно дополнить и более конкретными институтами конституционного права, такими как формы непосредственной демократии, институт президента, институт общественных объединений. К структуре конституционного права (для полноты ее характеристики) относятся и подотрасли, такие как избирательное право, «парламентское» право.

Вопрос о наименовании отрасли конституционного права. Есть ли проблема? Вопрос о наименовании отрасли права до сих пор является спорным и немаловажным в характеристике предмета конституционно-правового регулирования.

В истории правовой мысли в России в названии данной отрасли доминировало понятие «государственное право». Так было во времена монархии и советской власти. Вопросы учреждения и организации государственной власти всегда и везде были главным назначением государственного (конституционного) права. В советское время с середины 1960-х гг. была развернута широкая научная дискуссия о том, как должна называться отрасль: государственное или конституционное право. Между учеными был достигнут компромисс, который выразился в том, что отрасль во многих юридических вузах стали именовать «государственное (конституционное) право», а споры о названии были признаны формальными.

Вместе с тем с принятием Конституции РФ 1993 г. в научной доктрине стал преобладать подход, согласно которому название «конституционное право» подчеркивает иной мировоззренческий смысл этой отрасли. Можно выделить несколько научных позиций по этому вопросу.

Первая состоит в том, что конституционное право воздействует на все устройство государства и общества, где государство обеспечивает потребности развития общества и права личности на основе верховенства конституции, ограничения чрезмерной роли публичной власти и подконтрольности ее народу, т. е. в конституционном праве в соотношении с государственным на первое место ставится идея ограничения государства правом. Также в названии «конституционное право» подчеркивается качество взаимоотношений общества и государства в рамках демократической конституции, где их отношения строятся на равных началах.

В государственном праве основной акцент делается на организацию и функционирование всей системы государственной власти.

Точка зрения

По мнению Б. С. Эбзеева, «если понятие “государственное право” изначально было равнозначно праву, которое исходило от государства, позднее отражало главное в предмете отрасли – организацию государства и его взаимоотношения с субъектами, находящимися под его властью, и статус последних, сегодня наименование данной отрасли права – конституционное право – является отражением сущности конституционного регулирования и ее предметной характеристики. Современное конституционное право – качественно новая стадия развития государственного права»[22]22
  См.: Эбзеев Б. С. Предмет конституционного права: историчность содержания и тенденции развития // Государство и право. 2019. № 7. С. 48.


[Закрыть].

Вторая позиция сводится к тому, что к конституционному праву следует относить только нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Точка зрения

Государственное право как отрасль права, как считал Н. В. Витрук, регулирует устройство и функционирование государственной власти, а конституционное право представляет собой только совокупность норм, содержащихся в Конституции РФ. Конституция РФ как Основной закон имеет свою логику правового регулирования и применения. Поэтому значимость специфики конституционного воздействия на общественные отношения можно оценить и правильно истолковать только в случае выделения конституционных норм в отдельную отрасль права[23]23
  См.: Витрук Н. В. Верность Конституции. М.: 2008. С. 58–60.


[Закрыть].

Третья позиция заключается в том, что государственное право следует выделить в качестве комплексной составной части конституционного права, а не в качестве отдельной отрасли права.

Точка зрения

Значительная часть предмета конституционного права посвящена месту и роли государственной власти в обществе, системе и принципам функционирования органов государственной власти. Сегодня государство представляет собой самый эффективный инструмент решения общенациональных задач. Деятельность государства является сложнейшим политико-правовым и организационным механизмом, который требует учета закономерностей и особенностей его функционирования. Вместе с тем нельзя отрывать государственное право от конституционного права, в котором заложены изначальные рамки существования государственной власти в стране[24]24
  См.: Конституционное право России: учебник / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М.: 2004. С. 24.


[Закрыть].

Следует также учитывать, что одно и то же название отрасли права в каждой стране соответствует определенной локальной специфике, имеет свое содержательное наполнение. Так, во Франции конституционное право изучают не только как отрасль права как таковую, но принимают во внимание политические институты, практику реализации конституционных конструкций.

В современных зарубежных странах зачастую рассматривают конституционное право в тесной взаимосвязи с практикой применения конституционного законодательства, т. е. во взаимосвязи с политическими институтами, с политологией и социологией[25]25
  Например, см.: Жакке Ж. П. Конституционное право и политические институты: Учеб. пособие. М.: Юристъ. 2002. С. 27.


[Закрыть]. Под государственным правом понимают государственный строй, систему органов власти и т. д. На сегодняшний день «конституционное право» является устойчивым наименованием. Спорность оценки наименования данной отрасли следует отнести к научным поискам уточнения содержания предмета конституционного (государственного) права.

В науке конституционного права используется и термин «государствоведение». В основном он используется, когда речь идет об изучении развития государства и его институтов, взаимоотношений государства с другими общественными явлениями[26]26
  См.: Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М.: Юристъ. 1999. С. 12.


[Закрыть].

Конституционное законодательство и отрасль конституционного права. Конституционное право как отрасль права представляет собой систему норм, регулирующих общественные отношения, относящиеся к предмету данной отрасли. Это совокупность норм, которые закрепляются в различных формах права: конституциях, законах, нормативных правовых актах глав государств, правительств, органов государственной власти субъектов Российской Федерации), органов местного самоуправления и т. д.

Конституционное законодательство является совокупностью только законодательных актов государства, регулирующих отношения, входящие в предмет конституционного права. Такое выделение необходимо для того, чтобы лучше оценить, представить для толкования и применения сложную двухуровневую систему конституционного законодательства, которая представлена федеральным и региональным массивами законодательных актов в сфере конституционного права. Эта система составляет основу всей отрасли конституционного права, но при этом имеет свою логику и характерные черты развития.

1.2. Конституционно-правовые нормы: виды, особенности содержания и структуры

Конституционно-правовые нормы – общеобязательные правила поведения, установленные или санкционированные государством, обеспеченные его принудительной силой и регулирующие общественные отношения, относящиеся к предмету конституционного права.

Конституционно-правовые нормы так же, как и нормы других отраслей права, характеризуются общеобязательностью, формальной определенностью, распространением на неопределенный круг лиц, нормативностью. Вместе с тем конституционно-правовые нормы имеют характерные особенности, отличающие их от иных норм права:

1) конституционно-правовые нормы регулируют особый круг общественных отношений, связанных с установлением основ государственного и общественного строя, основ правового положения человека в обществе, правовых основ деятельности гражданского общества;

2) только они регулируют отношения по осуществлению власти народа, по принадлежности и организации политической (прежде всего государственной) власти в обществе, по обеспечению суверенитета государства и верховенства права;

3) только через них учреждаются и наделяются властными полномочиями основные институты публичной власти, осуществляется механизм политической власти;

4) им присуща особая социально-политическая значимость и, как следствие, повышенная правовая охрана и защита;

5) они выступают правовыми стандартами для норм других отраслей права;

6) к числу особенностей относят структурное построение этих норм.

Традиционно норму права представляют состоящей из трех логических частей: гипотезы (условия, при котором применяется данная норма), диспозиции (самого правила поведения) и санкции (указания на негативное последствие неисполнения обязанности). В структуре норм конституционного права внешне часто отсутствует такой элемент, как санкция. Данный момент рассматривается как особенность этих норм.

На самом деле нельзя однозначно подходить к этому вопросу. Во-первых, многие нормы конституционного права содержат санкции (например, в избирательном законодательстве несоблюдение правил сбора подписей избирателей влечет за собой отказ в регистрации кандидата в депутаты или списка депутатов политической партии). Во-вторых, в нормах других отраслей права также не всегда можно выделить в качестве основного элемента санкцию (например, в нормах трудового, семейного права). Формальное отсутствие санкции в норме, закрепленной в конкретной статье, не означает ущербность нормы права как самостоятельного регулятора. Если более широко понимать логику построения конкретной нормы права, то она, как бы законодатель ни построил ее логическое содержание, является общеобязательным правилом поведения, которое обеспечивается всей системой права через санкции в иных нормах данной отрасли или нормах других отраслей права. Поэтому внешнее отсутствие санкции в ряде норм конституционного права является лишь одной из формальных особенностей построения данных норм.

Точка зрения

По мнению В. О. Лучина, внешнее отсутствие санкции в конкретной норме не отвергает возможности государственного принуждения в случае ее нарушения[27]27
  См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М.: 2002. С. 30–31.


[Закрыть].

7) многие из них имеют общий характер правового воздействия. Это предполагает различие в оценке правового содержания этих норм, которое отражается в проблеме нормативности конституционно-правовых норм.

В советское время было распространено мнение, что конституционно-правовые нормы общего характера не обладают качеством нормативности. Это качество выражается в построении общеобязательной модели конкретного поведения людей, конкретной правовой связи, выраженной в правах и обязанностях субъектов права. Если же не устанавливается конкретная модель поведения, правомочия участников этих отношений, то у этих норм нет нормативности, следовательно, нет самостоятельности в их осуществлении (т. е. они могут осуществляться только через конкретные нормы иных отраслей права).

На самом деле даже общие конституционные нормы, и особенно те, в которых закрепляются важнейшие принципы построения политической и экономической системы, такие как принцип разделения властей (ст. 10), принцип политического многообразия (ст. 13), принципы рыночной экономики (ст. 8), имеют необходимый нормативный потенциал.

Точка зрения

Хотя предписание государства, например, в политических и правовых принципах общественного строя не выражено в виде правила с четким указанием на права и обязанности субъектов, это указание все же имеется в общей форме, следовательно, налицо правовая норма, оказывающая определенное регулирующее воздействие на поведение людей[28]28
  Основин В. С. Нормы советского государственного права. М.: 1963. С. 13–14; Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: 1997. С. 8–14.


[Закрыть].

После принятия Конституции РФ 1993 г. этот вопрос принципиально был решен. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закрепляется прямое действие Конституции РФ, т. е. все конституционные нормы имеют нормативную природу и действуют непосредственно на всей территории страны. Еще ранее (январь 1993 г.) решение по этому вопросу принял Конституционный Суд РФ, подтвердив полновесное нормативное содержание всех конституционных норм общего характера.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27.01.1993 № 1-П указал, что «Принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права».

8) многие конституционные нормы обладают большим мировоззренческим содержанием, которое предполагает сложный механизм его выявления (толкования) с учетом использования философско-правового, философско-нравственного, духовно-культурного и иных аспектов такого анализа.

Пример. Согласно ч. 3 ст. 67.1 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает защиту исторической правды. Умаление подвига народа при защите Отечества не допускается.

Согласно ст. 1 Конституции Республика Польша «Республика Польша есть общее благо всех граждан».

Приведенные нормы показывают необходимость сложного доктринального погружения, анализа данных установок на предмет перевода их в конкретное правовое содержание.

Виды норм конституционного права. Нормы конституционного права подразделяются на виды в зависимости от основания классификации. Каждая группа норм имеет свои особенности воздействия на общественные отношения. Поэтому для выявления регулятивных возможностей тех или иных норм в научной литературе выделяют по ряду критериев отдельные виды норм.

Традиционно используются несколько оснований для классификации норм конституционного права. Нормы конституционного права можно классифицировать:

1) по объекту конституционно-правового регулирования;

2) по степени определенности и роли в механизме правового регулирования;

3) по характеру основного назначения содержащихся предписаний;

4) по характеру обязательности содержащихся предписаний;

5) по территории действия;

6) по действию во времени.

По объекту правового регулирования выделяются следующие группы норм, регулирующие:

• основы конституционного строя;

• основы правового статуса личности; правовую связь лица с государством (гражданство);

• государственно-территориальное (в т. ч. федеративное) устройство;

• порядок образования, статусы и деятельность органов государственной власти;

• основы местного самоуправления.

По степени определенности и характеру регулятивного воздействия и роли в механизме правового регулирования различаются нормы:

• общего характера (иначе их можно назвать нормы-установки);

• конкретного характера (иначе их можно назвать нормы-рамки).

К нормам-установкам относятся: нормы-цели, нормы-определения, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы – исторические справки.

Пример. В Конституции РФ в преамбуле закреплены нормы – исторические справки (многонациональный народ, соединенный общей судьбой на своей земле) (преамбула); «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога…» (ч. 2 ст. 67.1); и нормы-задачи (возродить суверенную государственность России и утвердить незыблемость ее демократической основы; обеспечить благополучие и процветание России) (преамбула); «в Российской Федерации создаются условия для повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества…» (ст. 75.1); в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ – норма-определение (Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления); в ст. 10 Конституции РФ – норма-принцип (государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть (ст. 10).

Или, например, в преамбуле Конституции Французской Республики также закреплены нормы – исторические справки (французский народ провозглашает приверженность принципам национального суверенитета, как они были определены в Декларации 1789 г.); в ст. 1 норма-определение (Франция является неделимой, светской, социальной, демократической Республикой); в ст. 4 норма-принцип (политические партии и группировки создаются и осуществляют свою деятельность свободно).

В нормах-рамках выражается определенное правило поведения, выделены субъекты и их полномочия, они более конкретны в регулятивном воздействии.

Пример. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента РФ (п. «а» ст. 83 Конституции РФ); Президент Республики Казахстан с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики (ст. 44 Конституции Республики Казахстан).

По характеру основного назначения своих предписаний нормы конституционного права делятся на:

1) управомочивающие — нормы, предусматривающие возможность определенного поведения;

Пример. Решения и действия органов государственной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ); депутат или сенатор имеет право отказаться свидетельствовать о фактах, которые ему стали известны в связи с осуществлением функций депутата или сенатора (ст. 28 Конституции Чешской Республики).

2) обязывающие — регламентирующие вариант необходимого поведения;

Пример. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ); Президент Республики Хорватия назначает референдум в соответствии с Конституцией (ст. 98 Конституции Республики Хорватия).

3) запрещающие — те, в которых устанавливается запрет на совершение определенных действий.

Пример. Одно и то же лицо не может одновременно являться сенатором Российской Федерации и депутатом Государственной Думы (ч. 2 ст. 97 Конституции РФ).

По характеру обязательности предписаний нормы конституционного права подразделяются на:

1) императивные — нормы, содержащие строго определенные правила поведения, не допускающие каких-либо отступлений от сформулированного правила;

Пример. «По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ» (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

«Проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат» (ст. 45 Конституции Чешской Республики).

2) диспозитивные — предусматривающие возможность выбора определенного варианта поведения;

Пример. «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников» (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ).

«Каждый имеет право на свободу совести, вероисповедания и религиозных убеждений» (ч. 1 ст. 24 Конституции Турецкой Республики).

3) альтернативные и поощрительные нормы. Альтернативные нормы допускают различные варианты поведения в зависимости от конкретных условий. Поощрительные нормы закрепляют определенную мотивацию деятельности государственных органов, граждан и общественных организаций.

Пример. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

«Поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность» (ч. 3 ст. 39 Конституции РФ).

«Государство обеспечивает стипендии и другие средства помощи, чтобы позволить студентам, испытывающим финансовые затруднения, продолжить образование» (ч. 6 ст. 42 Конституции Турецкой Республики).

По территории действия нормы конституционного права подразделяются на действующие:

• на всей территории государства;

• на территории субъекта (или административно-территориальной единицы) государства;

• на территории местного самоуправления.

По действию во времени различаются нормы конституционного права, действующие в течение неопределенного времени, и нормы с ограниченным сроком действия.

С учетом специфики и значимости выполняемой роли в механизме конституционно-правового регулирования отдельно следует выделить группы материальных и процессуальных норм конституционного права.

Материальные нормы содержат правила поведения, выражают содержание деятельности государственных органов, других субъектов, определяя их правовое положение, компетенцию.

Процессуальные нормы устанавливают способы и формы надлежащего осуществления этой деятельности путем установления конкретных организационно-правовых форм реализации правил поведения. Процессуальные нормы указывают, в каком порядке следует реализовывать материальные нормы.

Большое значение имеют процессуальные нормы в избирательном законодательстве, в правовом обеспечении парламентской деятельности, в законодательном процессе, в осуществлении конституционного правосудия.

Пример. В Регламенте Совета Федерации гл. 20 посвящена порядку утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 153–158), в которой предусмотрены процедуры рассмотрения и принятия решения по этому вопросу.