Текст книги "Конституционное право России"

7.4. Конституция и собственность. Формы собственности

Понятие собственности в конституционном праве. Отношения собственности занимают центральное место в конституционно-правовом регулировании экономических отношений. Собственность предопределяет природу экономических отношений, характер экономической власти. Присвоение материальных благ, основанное на насилии или, наоборот, на свободной инициативе, дает ключ к пониманию природы общественного и государственного строя.

Категория собственности имеет многоплановый характер. В экономическом смысле собственность представляет собой отношение по поводу присвоения (отчуждения) материальных благ, по поводу господства над материальными объектами. Как правовая категория собственность выступает в двух качествах: как объективное и субъективное право.

Право собственности (в объективном смысле) – совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения по поводу присвоения материальных благ.

Право собственности (в субъективном смысле) – совокупность правомочий собственника и исключительной возможности полного хозяйственного господства над имуществом.

В Конституции РФ термин «собственность» используется в трех смыслах:

• как любое принадлежащее лицу имущество;

• как совокупность экономических отношений, связанных с определенным способом ведения хозяйственной деятельности (форма собственности) (ст. 8);

• как абсолютное вещное право лица на определенную вещь, включающее правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (ст. 35).

Отношения по осуществлению полномочий собственника в хозяйственном обороте регулируются гражданским правом. В конституционном праве отношения собственности понимаются и регулируются шире, чем в гражданском праве. Это положение обусловлено тем, что в конституциях закрепляются:

• определенная политико-экономическая модель отношений собственности. Например, модель рыночной экономики с частной собственностью как естественным правом каждого человека является отрицанием отношений собственности, основанных на феодальной зависимости или рабовладении;

• источники формирования собственности, формы и виды собственности, принципы их правового регулирования, особенности правовых режимов использования наиболее значимых объектов собственности. Конституционные положения о праве собственности являются основой формирования и развития гражданско-правового института собственности;

• взаимозависимость отношений собственности и социальных отношений наполняют собственность социальным содержанием. Например, согласно ст. 7 Конституции РФ наше государство является социальным и обязано осуществлять комплекс мер по обеспечению достойного уровня жизни граждан России. Регулирование отношений по присвоению материальных благ дополняется конституционно-правовыми принципами распределения и перераспределения собственности с учетом социального характера государства и его социальных обязательств;

• взаимосвязь собственности и властных полномочий. Конституция РФ учреждает три уровня публичной власти: федеральный, субъектов РФ и уровень местного самоуправления. Каждый уровень власти наделяется соответствующим видом собственности (имущества) в качестве экономической основы самостоятельности этих уровней власти;

• более широкая защита прав участников отношений собственности: объектом защиты являются не только абсолютное право собственника на обособленное имущество (вещь), но и иные имущественные права (например, защита «законных прав» на акции, денежные обязательства).

Конституция и формы собственности. Значение формы собственности для конституционной экономической модели

Форма собственности есть политико-экономическое понятие, которое отражает особенности взаимоотношений субъектов в процессе хозяйствования, характеристик осуществления господства над объектами имущества и в конечном счете роли разных видов собственности в экономической модели.

В экономическом смысле форма собственности характеризует способ организации отношений собственности, способ хозяйствования. В форме права собственности отражается специфика субъектов отношений собственности, характер объектов присвоения, правовой режим осуществления этого права.

Точка зрения

Значение формы собственности в хозяйственном обороте не имеет столь принципиального значения. Оно косвенно представляется в виде различий правовых статусов субъектов отношений собственности и особенностей объектов права собственности[178]178
  См.: Суханов Е. А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017.


[Закрыть].

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ форма собственности является конституционной категорией, которая имеет собственное правовое значение. В конституционном законодательстве закрепление открытого перечня форм собственности является политико-правовым актом, в основе которого лежат экономическая реальность и потребность общества в признании и равной правовой защите различных способов хозяйствования. Конституционное назначение формы собственности отражается в следующем:

1) признание частных и общественных сторон в развитии экономической системы данного общества, право на их свободное и конкурентное существование при равной правовой защите[179]179
  См.: Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М.: Аграф, 2003. С. 217.


[Закрыть];

2) признание многообразия способов хозяйствования как философско-правовой базы современного демократического хозяйствования, а с другой стороны – поддержка тех форм экономической деятельности, которые наиболее соответствуют задачам, социально-экономическим потребностям, а также особенностям социально-экономического менталитета данного государства. Классическим примером может служить закрепление в Конституции РФ на первом месте в перечне форм собственности частной собственности как инструмента преобразования, преодоления доминирования общественных форм собственности в советское время (ч. 2 ст. 8);

3) поддержка исторически сложившихся видов хозяйствования с целью обеспечения прав социальных (национальных, этнических) общностей, непосредственно связанных с ними. Характерным примером являются конституции стран Латинской Америки, где закрепляется общинная собственность индейских племен[180]180
  См.: например, ст. 5 Конституции Никарагуа; п. 6 ст. 2 Конституции Мексики.


[Закрыть]. В России конституционное законодательство также устанавливает правовую форму признания разных видов традиционного хозяйствования за коренными малочисленными народами. Тем самым подтверждается многообразие форм собственности и необходимость обеспечения особенностей проживания отдельных социальных общностей[181]181
  См., например: Кряжков В. А. Право коренных малочисленных народов на традиционное природопользование (на примере охоты) // Государство и право. 2016. № 11. С. 32–42.


[Закрыть];

4) установление особых правовых режимов отдельных наиболее значимых для общества имущественных объектов (земли и других природных ресурсов – ч. 1 ст. 9 Конституции РФ);

5) учреждение конституционного статуса субъектов отношений собственности (право собственности местного самоуправления – ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Назначение формы собственности в конституционном регулировании состоит в формировании экономической модели, способной обеспечить баланс между частной и общественной средами хозяйственной деятельности, в т. ч. посредством поддержки наиболее перспективных способов хозяйствования, а также тех форм, которые являются исторически традиционными и обеспечивающими самобытность социальных и национальных групп в данном государстве.

Публичная собственность. Соотношение частной и публичной форм собственности

В Конституции РФ закреплен принцип признания и защиты равным образом разных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Содержательный анализ ст. 8, 9, 34, 35, 36, ч. 1 ст. 44 Конституции РФ показывает приоритетность института частной собственности в конституционном перечне форм собственности:

• в этом перечне частная собственность стоит на первом месте;

• в п. 1 ст. 8 определены важнейшие принципы рыночной экономики, которые являются необходимой базой для существования и развития частной собственности;

• в гл. 2 право частной собственности представлено как естественное право человека, раскрыто его экономическое и правовое содержание: «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности» (ч. 1 ст. 34); «Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» (ч. 2 ст. 35);

• предусмотрен широкий перечень гарантий обеспечения права частной собственности: «Право частной собственности охраняется законом» (ч. 1 ст. 35); «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию» (ч. 2 ст. 34); «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ч. 3 ст. 35); «Право наследования гарантируется» (ч. 4 ст. 35).

Внимание Конституции РФ к конституционно-правовому институту частной собственности обусловлено прежде всего тем, что в советский период частная собственность была вычеркнута из правовой и экономической систем общества и необходимо было восстановить роль и значение частной собственности как важнейшей экономической основы российского общества.

Конституция РФ закрепляет существование государственной и муниципальной форм собственности. Эти формы собственности имеют ряд общих черт: целевая направленность (реализация публичных интересов); субъекты, наделенные властными полномочиями; одинаковый правовой режим регулирования в гражданском обороте. Характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. Эти формы можно объединить одним понятием – публичная собственность.

В конституционном законодательстве большинства современных государств публичная форма собственности играет особую роль. Посредством ее устанавливаются те способы хозяйствования, которые призваны выражать общественные или государственные интересы, особое положение отдельных социальных групп, особенности и значимость отдельных объектов имущества.

Зарубежный опыт

Понятие публичной собственности, включающее государственную и муниципальную формы собственности, получило свое закрепление в конституциях и законодательстве ряда стран: например, в Конституции Республики Болгария (ч. 2 ст. 17), Конституции Испании (ст. 132), Конституции Молдовы (ч. 3 ст. 127).

На первый взгляд понятие «публичная собственность как форма собственности» не имеет определенных рамок и обладает большой долей условности. Это объясняется тем, что:

1) в Конституции РФ учреждаются только две формы собственности – государственная и муниципальная, которые в качестве научного обобщения можно отнести к публичной, если исходить из критерия субъектного состава (публично-властные образования);

2) если исходить из приоритета целевого назначения формы собственности, то частную собственность можно отнести к способу удовлетворения частного интереса, а публичную – к средству общественного служения, хотя и частная собственность может служить достижению общественного блага (например, частный собственник может активно осуществлять социально значимые проекты), а государственная собственность – интересам бюрократического партийно-хозяйственного аппарата, отдельных элит, национальных групп.

Понятие «публичность» применительно к конституционной форме собственности прежде всего указывает на два решающих аспекта:

1) принадлежность вещей публично-властным субъектам;

2) целевое назначение собственности, направленное на достижение общественного (и/или публичного) интереса.

Согласно этим характеристикам, публичная собственность ближе всего к природе государственной и муниципальной форм собственности. Исходя из этого, в узком смысле слова публичную форму собственности можно считать собирательным понятием, характеризующим общие признаки указанных конституционных форм собственности.

С другой стороны, понятие «публичная собственность» является более качественным явлением, нежели собирательный термин, и требует более высокого уровня доктринального обобщения и конституционно-правового регулирования. Этот тезис можно обосновать следующими доводами:

1) оно дает представление о единой политико-экономической природе государственной и муниципальной форм собственности. Это предполагает законодательное закрепление универсальных подходов к статусу публичного имущества как единому народно-хозяйственному комплексу и соответственно к методикам и критериям его использования и распоряжения, к единству бюджетного и налогового процессов, к формам контроля и юридической ответственности собственников.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил единство природы государственной собственности, несмотря на гражданско-правовую самостоятельность субъектов этой формы собственности. Эта природа обусловлена «особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[182]182
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ» // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117.


[Закрыть]. Тем более идея объединяющего единства публичной собственности подтверждается новой поправкой к Конституции РФ, в которой закрепляется единая система публичной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), что предполагает некую единую категорию публичной собственности;

2) посредством формы публичной собственности признается наличие экономической основы публичной власти. В Конституции РФ прямо не выражена идея взаимосвязи государственного суверенитета и публичной собственности. Но в доктринальном плане можно выделять основы экономического суверенитета государства в целом, экономическую основу публичной власти субъектов и муниципальных образований как признак их конституционной самостоятельности. В ряде позиций КС РФ отражена идея взаимосвязи публичной собственности и самостоятельности субъектов публичной власти.

Из судебной практики

В п. 3 Определения КС РФ от 19.05.2009 № 596-О-О указано, что объективной спецификой объекта публичной собственности (средства федерального бюджета) является поддержание экономического суверенитета государства[183]183
  Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.


[Закрыть].

Российский законодатель и судебная практика расширяют представление о государственной и муниципальной формах собственности как имущественной, экономической основе публичной власти. Изначально эта идея заложена в конституционной трехуровневой модели публичной власти и трех видах публичной собственности. В ст. 214 и 215 ГК РФ закреплены общие положения об имущественной базе этих уровней власти. Далее, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[184]184
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[185]185
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть] закреплены специальные главы: гл. IV.2. (экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ); гл. 8 (экономическая основа местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

КС РФ подтвердил признание самостоятельной роли публичной собственности как материальной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов.

Из судебной практики

В Постановлении КС РФ от 22.06.2009 № 10-П отмечено, что государственная собственность используется как материальная основа осуществления программ экономического, социального, культурного развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина[186]186
  См.: Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности пункта 4 части второй статьи 250, статьи 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации…» // СЗ РФ. № 27. 06.07.2009. Ст. 3383.


[Закрыть];

3) исходя из природы публичной собственности, законодатель установил жесткую взаимосвязь между властными полномочиями и публичным имуществом органов публичной власти. Так, в ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляется принцип финансирования полномочий, отнесенных к компетенции субъекта за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации[187]187
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть]. Та же формула закреплена и в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[188]188
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть];

4) принцип жесткой взаимосвязи публичной собственности и властных полномочий сопровождается закреплением целевого назначения данного имущества. Принцип целевого назначения является определяющим в оценке публичного способа хозяйствования.

КС РФ в своих решениях подтверждает принцип целевого назначения публичного имущества.

Из судебной практики

По вопросу принадлежности муниципального имущества указывается, что в муниципальной собственности может находиться имущество, прямо указанное в ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но при этом «федеральный законодатель, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, если оно предназначено для осуществления возложенных на них полномочий»[189]189
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264.


[Закрыть];

5) использование публичной формы собственности как способа защиты особо ценных и значимых для общества объектов имущества, формирование специальных правовых режимов принадлежности уникальных имущественных объектов. В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ закреплен особый режим использования и охраны земли и природных ресурсов как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ этот режим может осуществляться в рамках всех конституционных форм собственности, в т. ч. частной. Вместе с тем федеральный законодатель серьезно сузил потенциал частной собственности на природные объекты и распространил на них публичную форму собственности (прежде всего федеральную). Так, согласно Лесному кодексу РФ лесной фонд (это практически 90 % леса и земли под ним) стал относиться к федеральной собственности. Данный подход использовался и в отношении других природных ресурсов (например, недр, объектов животного мира[190]190
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.


[Закрыть]). Данная позиция законодателя была подтверждена правовыми позициями КС РФ.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ признал, что «лесной фонд ввиду его значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода»[191]191
  См.: СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.


[Закрыть].

КС РФ ввел новое понятие – «федеральная собственность особого рода», которое вызвано необходимостью усиления конституционной защиты наиболее значимых для многонационального народа объектов. В этом решении КС РФ, во-первых, обосновал необходимость для интересов многонационального народа защиты особо ценных объектов имущества посредством публичной собственности; во-вторых, предложил новую правовую категорию – «федеральную собственность особого рода». Эта категория наиболее близка к понятию «национальное достояние».

Национальное достояние – особая категория публичной собственности, которая охватывает наиболее ценные объекты и источники ресурсов для удовлетворения широких экономических и культурных потребностей всего населения, воспроизводства нации, удовлетворения жизненных потребностей будущих поколений.

К таким объектам следует отнести природные ресурсы, уникальные культурные и исторические ценности, морские пляжи, доступные берега рек и водохранилищ и т. д.

Право публичной собственности (в субъективном смысле) – право народа, населения непосредственно или через органы государственной власти и (или) местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться общественными благами (публичным имуществом) в целях удовлетворения публичных интересов.

Публичная собственность – совокупность материальных благ, предназначенных для удовлетворения публичных интересов.

Публичная и частная формы собственности находятся в органической взаимосвязи и составляют экономическую основу общества. При этом если частная собственность является источником пополнения публичной (налоги, сборы, иные платежи), участвует в осуществлении публичных функций (государственные программы, государственный заказ), в т. ч. по социальной поддержке населения, то публичная собственность выступает определенным инструментом стабилизации экономического строя, оказывает поддержку частному сектору в период кризисов с целью мотивации развития определенных направлений и отраслей бизнеса и т. д. В конституциях ряда стран прямо отражается указанная взаимосвязь. Так, в ч. 3 ст. 41 Конституции Италии закрепляется, что закон определяет программы мероприятий, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях.