Текст книги "Конституционное право России"

В этом периоде можно выделить два основных этапа:

1) конституционные реформы по модернизации существующего строя (1988–1990 гг.);

2) конституционные изменения по революционной смене общественного и государственного строя (1990–1993 гг.).

Конституционные реформы 1988–1990 гг. выразились в существенной модернизации существующего государственного строя. Предпосылками этих реформ были серьезные проблемы, обострившиеся в СССР:

1) экономика страны и уровень жизни населения отстали от ведущих капиталистических государств;

2) возрастающая экономическая и политическая активность населения сдерживалась старыми методами управления и идеологическими догмами;

3) управление экономикой было жестко централизовано и забюрократизировано, что тормозило реализацию потенциала страны;

4) реальную власть в стране осуществляла единственная политическая сила – КПСС, лидеры которой не могли найти новых форм и способов мотивации развития социалистической модели, страна теряла управляемость из-за косности старых форм политического управления.

Конституционные реформы, начавшиеся в 1988 г., были попыткой власти спасти социализм в СССР. К наиболее важным из них в конституционной сфере следует отнести:

1) изменение в системе высших органов государственной власти СССР и РСФСР. В Конституцию СССР и Конституцию РСФСР были внесены поправки, в соответствии с которыми вместо одного высшего органа государственной власти появлялись два – Съезд народных депутатов (соответственно в СССР, РСФСР) и Верховный Совет (соответственно в СССР, РСФСР). Съезд народных депутатов определялся как высший орган государственной власти и был вправе принять к рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР или РСФСР соответственно. Верховный Совет определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти. Он избирался из числа народных депутатов съезда. Данные изменения преследовали несколько целей:

• привлечь к управлению государством наиболее активных и авторитетных граждан (в т. ч. не членов КПСС);

• повысить роль представительных органов в управлении страной (перенести авторитет принимаемых решений и ответственность за них с партийных органов на представительные);

• перенести ряд полномочий с Президиума Верховного Совета и Совета Министров на Верховный Совет – постоянно действующий орган представительной власти;

2) проведение реформы избирательной системы:

• выборы становились состязательными с выдвижением нескольких кандидатов на один мандат;

• вводился запрет на совмещение депутатского мандата и должности (той, которая подотчетна данному совету);

• предусматривалось право избрания части депутатов общественными организациями. Значение этой нормы можно оценить по такому примеру: академик Д. С. Сахаров был избран народным депутатом Съезда народных депутатов СССР от Академии наук СССР;

3) учреждение Комитета конституционного надзора СССР (прообраз Конституционного Суда РСФСР (РФ);

4) исключение из ст. 6 Конституции СССР положения о руководящей и направляющей роли КПСС;

5) исключение из Конституции СССР нормы о приоритете государственной собственности в экономической системе общества: государство обязывалось обеспечивать равную правовую защиту всем формам собственности;

6) введение поста Президента СССР. Предусматривались всеобщие выборы Президента, однако первый Президент СССР был избран Съездом народных депутатов СССР.

Таким образом, на этом этапе конституционных реформ были сделаны очень серьезные шаги по модернизации государственного строя.

Конституционные изменения (1990–1993 гг.). Наиболее яркий этап революционных преобразований начал Первый съезд народных депутатов РСФСР (май-июнь 1990 г.).

На этом Съезде 12.06.1990 была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Основное ее значение заключается в том, что она закрепила программу конституционного революционного преобразования существующего строя. В ней провозглашались:

• государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и решимость создать демократическое правовое государство в составе обновленного СССР. В п. 5 Декларации устанавливалось верховенство законодательства РСФСР над законодательством СССР. Действие законов Союза на территории РСФСР, противоречащих суверенным правам РСФСР, приостанавливалось;

• принципы нового общественного строя: политический плюрализм (п. 12), разделение властей (п. 13), приверженность общепризнанным принципам международного права (п. 14);

• задача модернизации национально-государственного устройства РСФСР по пути расширения прав субъектов Республики (п. 9).

Декларация стала основой для разработки новой Конституции РСФСР и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).

В процессе конституционных реформ 1990–1993 гг. Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР были разработаны и приняты изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., которые относятся к разряду революционных конституционных актов. К ним, в частности, относятся изменения:

1) в политической сфере:

• отмена руководящей и направляющей роли КПСС, исключение этого понятия из Конституции РСФСР;

• закрепление принципа политического плюрализма, многопартийности;

2) в экономической сфере:

• ликвидация положений о социалистических формах собственности как основы экономической системы общества;

• признание различных форм собственности и их равной правовой защиты;

• отмена принципа обязательного государственного планирования в экономике;

3) в идеологической области:

• исключение из Конституции РСФСР социалистических понятий и образов («общенародное государство», «в интересах трудящихся» и т. д.);

4) в области государственного строительства:

• закрепление принципа разделения властей;

• учреждение поста Президента РФ как высшего должностного лица и главы исполнительной власти;

• введение элементов парламентаризма в виде постоянно работающего Верховного Совета РСФСР;

• образование Конституционного Суда РФ как органа высшего конституционного контроля; закреплены принципы независимой судебной системы;

5) в сфере обеспечения прав личности:

• утверждение и внесение в Конституцию РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина, в которой отражена модель правового статуса личности, соответствующая общепринятым демократическим стандартам;

• принятие закона о гражданстве, закрепляющего новые принципы взаимоотношений человека и государства;

6) в сфере национально-государственного устройства:

• утверждение новой модели федеративных отношений.

Эта модель была закреплена в форме Федеративного договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (подписан 31.03.1992, одобрен Съездом народных депутатов РФ 10.04.1992 г.). Этот Договор объединил три аналогичных Договора между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти различных видов субъектов Федерации. По этому Договору статус субъектов РФ значительно повышался (например, автономные республики стали республиками в составе Российской Федерации и расширили свои конституционные полномочия), изменились принципы взаимоотношений центра (Российской Федерации) и субъектов РФ);

7) было учреждено местное самоуправление;

8) оформлено самостоятельное и суверенное государство – Российская Федерация.

Таким образом, в результате этого этапа конституционных реформ в нашей стране был упразднен старый общественно-государственный порядок и учрежден новый строй, а также оформлена новая российская государственность. Такие масштабные революционные изменения были осуществлены посредством принятия поправок к Конституции РСФСР 1978 г., в рамках существовавшего в рассматриваемый период правового поля и мирным путем.

Закономерно, что эти принципиальные и объемные конституционные изменения должны были быть отражены в новой Конституции РФ, соответствующей новому типу общественных отношений.

Разработка проекта Конституции РФ прошла несколько этапов.

На первом этапе разработка шла в рамках конституционных норм и решений высшего органа государственной власти. 16.06.1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию в составе 102 народных депутатов, избранных съездом. Председателем Комиссии был избран Б. Н. Ельцин[99]99
  Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 24.


[Закрыть]. Основным конституционно-правовым институтом, отвечавшим за официальную разработку и подготовку проекта Конституции РФ, стала Конституционная комиссия. Она была подлинно представительным органом. Из 100 членов Комиссии (исключая Председателя и заместителя), согласно данным из служебной записки председателю Конституционной комиссии Б. Н. Ельцину «О начале деятельности Конституционной комиссии», представители партийной и советской номенклатуры, КГБ, МВД, армии составляли 43 человека, деятели науки и культуры, юристы, политологи, экономисты – 40 человек. Демократы в Комиссии были представлены 48 депутатами, к консерваторам причисляли 46 человек[100]100
  См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 1.: 1990 / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 61–62.


[Закрыть]. В Комиссии были представлены основные социальные и профессиональные группы, относящиеся в то время к наиболее подготовленным в политико-правовом плане лицам российского общества.

Задачей Комиссии была подготовка поправок в Конституцию РСФСР и разработка проекта новой Конституции РФ. Комиссия подготовила проект новой Конституции РФ в ноябре 1991 г. С 1991 г. и до середины 1993 г. шло активное обсуждение и доработка текста проекта. Проект Конституции РФ неоднократно обсуждался на Съездах народных депутатов РСФСР (РФ) и на заседаниях Верховного Совета. Данный проект Конституции России в соответствии с решениями Съезда и Верховного Совета планировали вынести на всенародное голосование в конце 1993 г.

Второй этап начался в 1992 г. и характеризовался тем, что среди сторонников новой демократической модели построения российского общества возникли существенные разногласия. В центре разногласий были, во-первых, способы осуществления экономических реформ и их результаты и, во-вторых, проект Конституции РФ. Верховный Совет оценивал первые результаты экономических реформ, в т. ч. приватизации, как неудовлетворительные. В связи с этим Съезд народных депутатов и Верховный Совет приняли решение об ограничении полномочий Президента РФ в сфере проведения реформ и усиления парламентского контроля за этим процессом. По мнению президентской команды, для проведения радикальных реформ необходим был сверхсильный статус Президента РФ, не ограниченный парламентскими институтами.

В проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, Президент РФ определялся как глава государства и высшее должностное лицо Российской Федерации, наделенное значительными полномочиями: законодательной инициативой, правом «вето», правом назначения высших должностных лиц государства, статусом Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами РФ. В то же время парламент в данном проекте наделялся рядом полномочий, которые утверждали его роль ведущего органа государства. К таким полномочиям относились: внесение изменений в Конституцию РФ; участие в назначении высших должностных лиц исполнительной власти; осуществление определенных контрольных полномочий в сфере исполнительной власти[101]101
  Текст проекта конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией (по состоянию на август 1993 г. // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. Т. 4. 1993. Книга 3 (июль – декабрь 1993 г.) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: 2009. С. 356–405.


[Закрыть].

Команда Президента РФ не согласилась с данной моделью и приняла усилия по продвижению своего варианта проекта Конституции РФ. После того как ряд альтернативных проектов Конституции РФ, инициированных президентской стороной, был отвергнут Конституционной комиссией, Президент РФ создал альтернативный орган. Указом Президента РФ от 20.05.1993 № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» было образовано Конституционное совещание, которому предписывалось подготовить проект Конституции РФ. В состав этого Совещания включались представители: федеральных органов государственной власти (в т. ч. народные депутаты – члены Конституционной комиссии, один представитель от каждой фракции Верховного Совета РФ и 50 представителей Президента и Правительства РФ); органов власти субъектов РФ; органов власти местного самоуправления; политических партий, иных общественных организаций, профсоюзов, религиозных организаций; предпринимателей.

С этого момента начался второй этап подготовки проекта российской конституции в условиях параллельной работы по подготовке проекта Конституции РФ двух органов, неравных по конституционному статусу. Конституционное совещание явилось квазилегальным органом для ведения политической борьбы за проект новой Конституции РФ. Президент РФ начал процесс выхода за рамки конституционного поля по вопросам конституционной реформы. Конституционным совещанием на базе проекта Президента РФ Б. Н. Ельцина был подготовлен проект Конституции РФ. По основным принципиальным позициям он не отличался от проекта Конституционной комиссии. Принципиальное различие было прежде всего в роли Президента РФ в системе разделения властей. В проекте Комиссии был найден определенный компромисс между сильной президентской властью и системой сдержек и противовесов в общем механизме органов государственной власти. В Президентском проекте статус Президента РФ как абсолютного гаранта Конституции РФ обусловил тенденцию построения жесткой вертикали государственной власти при преобладании президентского влияния.

Вторым важным отличительным положением проекта Комиссии является более точное отражение компромисса между принципами рыночной экономики и современной ролью государства в экономике (с учетом социалистического прошлого и опыта постиндустриальных стран). Так, в ч. 3 ст. 19 проекта Конституции РФ, подготовленного Комиссией (от 16.07.1993), закрепляется, что «Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества», в ч. 1 ст. 58 устанавливается, что природные богатства являются достоянием всего народа и не могут использоваться в ущерб его интересам. В Президентском проекте эти положения не были отражены.

Политическое противостояние сторон нарастало, согласованные решения блокировались. Этому способствовали и субъективные моменты во взаимоотношениях лидеров основных политических сил и ветвей власти.

Зарубежный опыт

В Испании переход от тоталитарного режима к демократии с ярко выраженными элементами состояния «холодной гражданской войны» был обеспечен Конституцией Испании 1978 г. Она оказалась примером достижения гражданского согласия, основанного на откровенном компромиссе, сознательном допущении в тексте Конституции расплывчатых формулировок и недоговоренностей.

Третий этап конституционного процесса начался 21.09.1993 г. принятием Указа Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О проведении поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». В соответствии с ним досрочно прекращались полномочия Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ; до начала работы нового парламента полномочия представительного органа передавались Президенту РФ; устанавливалось, что вся правовая система государства, в т. ч. Конституция РФ, действует в той мере, в которой не противоречит указам Президента РФ. Вышеназванным Указом Президент РФ ввел в действие Положение о федеральных органах государственной власти на переходный период, тем самым установив новую систему высших органов государственной власти. Тем же Указом Президент РФ утвердил Положение о выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Данным Указом Президент РФ предложил Конституционному Суду РФ не собираться до начала работы Федерального Собрания РФ.

Верховный Совет РФ в своем Постановлении от 22.09.1993 № 57831 оценил действия Президента РФ как государственный переворот и направил вышеупомянутый Указ Президента РФ № 1400 в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ на заседании 21.09.1993 расценил этот Указ как не соответствующий Конституции РФ и признал, что он служит основанием отрешения Президента РФ от должности. Решениями Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов РФ действия Президента РФ были признаны государственным переворотом, Президент РФ Б. Н. Ельцин был отрешен от должности.

В возникшем политическом конфликте Б. Н. Ельцин использовал силовые структуры государства, которые блокировали здание Верховного Совета РФ. 04.10.1993 им был отдан приказ о вооруженном штурме здания Верховного Совета РФ. Парламент России прямой наводкой расстреляли из танковых орудий, а депутаты, находившиеся в здании, были арестованы.

Расстрелом здания Верховного Совета РФ закончился конституционный этап революционных реформ. Президент РФ в решении политического спора вышел за рамки Конституции РФ, за рамки правового поля. Чтобы восстановить законность политической власти, Б. Н. Ельцин издает указы о проведении 12.12.1993 всенародного голосования по вопросу о принятии новой Конституции РФ и о проведении выборов в Федеральное Собрание РФ. В совмещении дня голосования по Конституции и выборов в Федеральное Собрание виден конституционный парадокс: Конституция еще не принята, а голосование за депутатов еще несуществующего парламента происходит. В этом можно видеть пример политико-правовых издержек выхода за конституционные рамки.

Конституционное совещание доработало проект Конституции РФ, который был вынесен и принят на всенародном голосовании 12.12.1993. Стоит отметить, что на тот момент действовал Закон РФ о референдуме, но Президент РФ пошел по пути введения указом нового института голосования, который в это время обеспечивал более короткие сроки подготовки и проведения голосования и менее жесткие требования к этой процедуре.

В голосовании участвовало 54,8 % зарегистрированных избирателей. Из принявших участие в голосовании в поддержку Конституции РФ высказалось 58,4 %, против – 41,6 %. Более 40 % избирателей не приняло участие в голосовании, в 17 субъектах РФ не поддержали Конституцию РФ. Такие результаты голосования отразили существовавший раскол российского общества в оценке будущей государственности. Вместе с тем принятие новой Конституции РФ открыло новый этап конституционного развития нашей страны, который характеризуется тем, что политическая власть вернулась в рамки конституционного поля, а общество получило возможность развиваться в условиях оформленного конституционного компромисса[102]102
  По вопросу исторических оценок событий подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и конституционного кризиса 1993 г. в научной правовой и политологической литературе существуют различные, зачастую противоположные позиции, например в работах двух ведущих участников конституционного процесса (разработки Конституции РФ) С. М. Шахрая «О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований» М.: Наука, 2013, и О. Г. Румянцева «Конституция 1993. История явления». 3-е изд., испр. и доп. М.: «Издательство РГ», 2018.


[Закрыть].

Общие характерные черты содержания Конституции РФ 1993 г.:

1) закрепила модель нового для России общественного и государственного строя, основанную на общепризнанных для нашего времени демократических ценностях (полновластие народа, приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический и идеологический плюрализм, правовое государство, демократические формы правления и др.);

2) установила демократические основы конституционного строя в качестве незыблемых и неизменяемых ценностей для российского общества;

3) сформулировала универсальную концепцию прав и свобод человека и гражданина с признанием приоритета естественных прав человека, установила широкий перечень основных прав и свобод человека и гражданина;

4) предусмотрела новую систему государственной власти, основанную на принципе разделения властей;

5) определила статус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека, как арбитра в обеспечении конституционного функционирования органов государственной власти;

6) ввела новую модель федеративных отношений в Российской Федерации;

7) закрепила статус местного самоуправления как важнейшего института народовластия, осуществляемого населением самостоятельно в негосударственных формах;

8) установила дополнительные гарантии обеспечения стабильности Конституции РФ (усложненный порядок внесения поправок и пересмотра Конституции РФ).

Период действия Конституции РФ до внесения масштабных поправок в 2020 г. не получил развернутой и однозначной оценки в научной и учебной литературе по конституционному праву. В то же время можно выделить ряд его характерных черт:

1) Конституция остановила распад страны и начало гражданской войны, обеспечила возвращение политической конфронтации в конституционное поле;

2) учредила модель политической власти, которая дала возможность создать суверенное, самостоятельное государство. «Эти годы показали, что российская государственность состоялась»[103]103
  См.: Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма; ИНФРА, 2011. С. 31.


[Закрыть];

3) Конституция РФ доказала свою стабильность и устойчивость. В Конституцию РФ были внесены поправки, которые не изменили существа конституционного строя страны;

4) обеспечены законодательно и внедрены в политическую практику институты непосредственной демократии (референдумы и выборы);

5) создана и функционирует система федеральных и региональных органов государственной власти на основе системы сдержек и противовесов;

6) обеспечены возможности создания и участия в политической и общественной жизни различных институтов гражданского общества (политических партий, общественных организаций и т. д.);

7) получили развитие принципы верховенства права, приоритета прав и свобод человека, специальные институты защиты прав и свобод – Конституционный Суд РФ, Уполномоченный по правам человека РФ;

8) заработала российская модель федеративного устройства, конкретизирован статус субъектов Российской Федерации;

9) создана и реально работает экономическая система на конституционных принципах социально-ориентированной рыночной экономики;

10) сформирован механизм муниципальной власти;

11) состоялось конституционное правосудие в лице Конституционного Суда РФ.

Содержание каждого из названных пунктов в научной литературе может быть оценено с позиции неполноты или ошибочности ряда конституционных положений Конституции РФ 1993 г. Естественно, что все годы реализации Конституции РФ идет поиск и уточнение российской национальной модели современного демократического рыночного государства. В процессе этого поиска объективно отражаются проблемы конкретного исторического этапа развития российского общества. Главное, что этот процесс происходит в рамках правового потенциала Конституции РФ, а Конституция рассматривается как «живое» правовое явление, развивающееся вместе с потребностями общества.

Точка зрения

«Наша Конституция является необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы России. Надо дорожить существующей Конституцией и развивать правовой вектор этого документа»[104]104
  См.: Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма, 2011. С. 24.


[Закрыть].

Среди наиболее значимых проблем этого периода действия Конституции РФ называют:

1) дисбаланс в системе государственной власти, в приоритете института президентства в системе сдержек и противовесов;

2) социальную несправедливость.

Точка зрения

У нашей Конституции есть недостатки. В их числе отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между президентом и правительством, в определении статуса администрации президента; нерешенность социально-экономических проблем, в т. ч. недостаточная защита социальных прав граждан[105]105
  См.: Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Российская газета – Федеральный выпуск № 7689 (226)


[Закрыть].