Текст книги "Конституционное право России"

По юридическим последствиям выделяется неофициальное и официальное толкование. Неофициальное толкование осуществляют различные субъекты, в т. ч. законодатели, правоприменители, любые юристы, граждане. Официальное толкование конституционных норм в Российской Федерации согласно ст. 125 Конституции РФ осуществляется только Конституционным Судом РФ. Эти действия он осуществляет только при наличии запроса обозначенных в Конституции РФ органов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ (ч. 5 ст. 125).

Содержащиеся в постановлениях Конституционного Суда РФ толкования обязательны для всех государственных и общественных организаций, юридических и физических лиц. Официальное толкование Конституции РФ и ее норм неотделимо от интерпретируемых положений Конституции РФ.

В зависимости от объема толкования выделяются адекватное (буквальное), расширительное и ограничительное толкование.

В зависимости от способов толкования различают филологическое (грамматическое), историко-политическое, логическое, систематическое толкование. Например, систематический способ толкования направлен на выявление системных связей данной конституционной нормы с другими нормами конституции, конституционного законодательства, иных отраслей права, на определение места данного конкретного положения в иерархии правовых норм.

Из судебной практики

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 13.03.2008 № 5-П указано, что к задачам конституционного правосудия относится устранение неопределенности в законодательных нормах, в т. ч. посредством их конституционно-правового истолкования. Неопределенность может быть преодолена в целях обеспечения единого, непротиворечивого правового регулирования путем систематического толкования с учетом иерархического построения норм в правовой системе, предполагающего, что толкование норм более низкого уровня должно осуществляться в соответствии с нормами более высокого уровня, к числу которых относятся нормы, закрепляющие конституционные принципы, и с учетом общих целей принятия соответствующего закона.

За все время деятельности Конституционного Суда РФ было принято 14 постановлений Суда о толковании норм Конституции РФ, которые стали неотъемлемой частью конституционного регулирования:

1) Постановление Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 № 18-П «По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации».

2) Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 № 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия».

3) Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»;

4) Постановление Конституционного Суда РФ от 6.07.1999 № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации».

5) Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации»

6) Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации».

7) Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации».

8) Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

9) Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

10) Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации».

11) Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации».

12) Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ»;

13) Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации».

14) Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1992 № 5-П «По делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 18.12.1991 № 2053–1 «О толковании статьи 183 Конституции (Основного закона) РСФСР».

5.5. Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и внесения в нее поправок и изменений

Особый порядок внесения поправок и дополнений в Конституцию РФ является гарантией ее стабильности. Специальная гл. 9 Конституции РФ «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» предусматривает три различных способа (механизма) изменения Конституции РФ. В тексте Конституции РФ используются три понятия, характеризующих эти способы:

1) пересмотр Конституции РФ;

2) внесение в нее поправок;

3) изменения в ст. 65 Конституции РФ.

Пересмотр Конституции РФ. Это понятие относится только к гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Согласно ст. 135 Конституции РФ положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для того чтобы процесс по пересмотру указанных глав Конституции РФ начался, необходима соответствующая инициатива. Субъектами этой инициативы могут быть только:

• Президент РФ;

• Совет Федерации;

• Государственная Дума;

• Правительство РФ;

• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

• группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Эта инициатива должна быть поддержана 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание наделено следующими полномочиями (и возможными вариантами) решения вопроса о пересмотре Конституции РФ:

• подтвердить ее неизменность;

• разработать проект новой Конституции РФ.

В случае принятия решения о разработке новой Конституции РФ Конституционное Собрание также вправе избрать два варианта реализации своих полномочий:

• принять разработанный проект Конституции РФ 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания;

• вынести этот проект на всенародное голосование.

При вынесении проекта Конституции РФ на референдум она считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины зарегистрированных избирателей (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ).

Конституционное Собрание выступает специальной гарантией обеспечения учредительного характера и верховенства Конституции РФ. Конституционное Собрание не является органом законодательной власти. Оно должно формироваться вне существующих органов законодательной, исполнительной и судебной властей. Это специальный учредительный институт по обеспечению конституционных положений в действующей Конституции, разработке и принятию новой Конституции РФ на основе преемственности идей конституционализма. До сих пор в нашей стране не принят федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании.

Внесение поправок. Согласно ст. 136 Конституции РФ этот способ касается гл. 3–8 Конституции РФ. Он предусматривает следующий порядок:

1) внесение предложений о поправках. Они вносятся теми же субъектами, что и предложения о пересмотре Конституции РФ;

2) рассмотрение и принятие поправок Государственной Думой в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ. Как ранее отмечалось, Конституционный Суд РФ истолковал конституционный смысл ст. 136 Конституции РФ и решил, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме особого закона РФ о поправке к Конституции РФ. Это решение было конкретизировано законодателем в Федеральном законе от 04.03.1998 № 33 ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Поправка к Конституции РФ – любое изменение текста гл. 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ. Закон о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть данной поправки (ст. 2 указанного Закона).

Согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» проект закона РФ о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу, которая с соблюдением Регламента обсуждает его в трех чтениях. Данный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

3) одобрение Советом Федерации закона РФ о поправке большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации;

4) опубликование Председателем Совета Федерации для всеобщего сведения уведомления, включающего текст закона РФ о поправке к Конституции РФ и дату его одобрения палатами парламента;

5) направление текста закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательным (представительным) органам субъектов РФ и рассмотрение его в этих органах в срок не более одного года со дня его принятия;

6) установление общих результатов одобрения голосования субъектов РФ по закону РФ о поправке к Конституции РФ Советом Федерации;

7) возможность обжалования Президентом РФ, законодательными органами субъектов РФ постановления Совета Федерации по результатам голосования в Верховный Суд РФ;

8) направление одобренного в установленном порядке закона РФ о поправке к Конституции РФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Закон вступает в силу со дня его официального опубликования;

9) внесение Президентом РФ в текст Конституции РФ и официальное опубликование принятой поправки к Конституции РФ в месячный срок со дня вступления закона в силу.

Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» также предусмотрено, что процесс рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ в субъектах РФ ограничен одним годом с момента его принятия (ст. 9), если этот закон не получил одобрения 2/3 законодательных органов субъектов РФ, то повторное внесение предложений по данной поправке допускается не ранее чем через один год (ст. 15).

Рассмотренная процедура была реализована законами РФ о поправках к Конституции РФ:

• от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»;

• от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»;

• от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»;

• от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;

• от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

Изменения в ст. 65 Конституции РФ. В данной статье дается перечень субъектов РФ и их конституционное наименование. Изменения в нее вносятся с учетом ряда правовых обстоятельств и следующими способами:

1) изменения вносятся в нормы, определяющие состав субъектов РФ. Изменения в составе субъектов РФ предполагают два варианта:

• принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ;

• изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ изменения в нормы, определяющие состав субъектов РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» урегулировал порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ. Способом внесения поправки является официальное опубликование Президентом РФ Конституции РФ в новой редакции в течение месяца со дня вступления в силу соответствующих федеральных конституционных законов.

Например, согласно Федеральному конституционному закону от 14.10.2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» новый субъект получил название Красноярский край. Эти изменения были отражены в ст. 65 Конституции РФ.

Точка зрения

С. А. Авакьян представляет несколько способов изменения статуса субъекта РФ:

• преобразование субъекта из одного вида в другой (например, из области в республику, из автономного округа в область и т. д.);

• упразднение субъекта, в т. ч. путем включения его в состав другого субъекта в виде одной или нескольких административно-территориальных единиц или раздробления территории между несколькими субъектами РФ;

• прямое вхождение в состав Российской Федерации с выходом из соответствующего края, области; вхождение субъекта в состав другого субъекта РФ и др.[125]125
  См.: Авакьян С. А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 2003. № 2. С. 28–29.


[Закрыть]

До принятия Конституции РФ 1993 г. в рамках действия Конституции РФ 1978 г. был принят ряд законов РФ, закрепивших изменение конституционно-правового статуса некоторых субъектов РФ. Например, был принят Закон РФ от 17.06.1992 № 30561 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

Изменения конституционно-правового статуса должны происходить при условии достижения согласия субъекта РФ с Российской Федерацией (ст. 66 Конституции РФ) и при условии принятия указанного в Конституции РФ федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ, который на сегодняшний день не принят.

2) изменения к нормам, закрепляющим наименования субъектов РФ. Этот порядок в Конституции РФ не конкретизирован (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ).

Из судебной практики

В связи с этим Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28.11.1995 г. № 15-П «По делу о толковании статьи 137 (части 2) Конституции Российской Федерации» указал, что новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ без особых дополнительных процедур на основании соответствующего указа Президента РФ о внесении соответствующих изменений в ст. 65 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в данном Постановлении отметил, что Президент РФ на основании ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции РФ является главой государства и гарантом Конституции РФ. Из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ.

Например, Указом Президента РФ от 09.06.2001 № 679 «О включении нового наименования субъекта Российской Федерации» в ст. 65 Конституции РФ внесено новое наименование субъекта РФ Чувашская Республика – Чувашия вместо наименования Чувашская Республика – Чӑваш Республики.

Правовым основанием такого действия является решение субъекта РФ об изменении собственного наименования, принятое в соответствии с федеральным законодательством и законодательством данного субъекта.

В таком же конституционно-правовом порядке на основании принятого Федерального конституционного закона РФ от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь» в ст. 65 Конституции РФ в перечне субъектов появились Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Достаточно жесткий порядок изменения Конституции РФ направлен на утверждение ее стабильности, уважения ее как фундаментальной политико-правовой основы общественного и государственного строя.

Особенности порядка принятия поправок к Конституции РФ 2020 года.

В ст. 2 и 3 Закона РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» предусмотрено два принципиально важных положения, вносящих новизну в порядок принятия поправок к Конституции РФ:

1) закрепление института общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации;

2) наделение Конституционного Суда РФ дополнительным полномочием по даче заключения о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона и о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 настоящего Закона.

Законом устанавливается совершенно новый для российского конституционного права институт общероссийского голосования, которое предназначено для одобрения изменений в Конституцию и применяется при условиях:

1) вступления в силу данного Закона и

2) в случае дачи Конституционным Судом Российской Федерации положительного заключения о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений настоящего Закона и порядка вступления в силу ст. 1 настоящего Закона.

В Законе (ст. 3) определяется общий правовой статус общероссийского голосования: инициатора проведения голосования, основные правовые параметры его проведения и определения результатов голосования, принципы проведения голосования и права граждан на участие в голосовании, а также уполномоченные органы по проведению общероссийского голосования (ЦИК РФ).

Инициатива проведения общероссийского голосования принадлежит Президенту Российской Федерации. Он назначает общероссийское голосование своим указом, в котором устанавливает вопросы для голосования и день голосования.

Данная новелла вызвала неоднозначную реакцию в научном сообществе. Коллизия состоит в том, что в Конституции РФ (ст. 136) и в Федеральном законе от 04.03.1998 № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015 г.) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» не предусмотрено общероссийское голосование. Но самое главное заключается в том, что согласно Конституции РФ Закон о поправке вступает в силу после принятия Федеральным Собранием и одобрения представительными органами субъектов Федерации. Однако в данном Законе вступление в силу Закона (в части поправок) связано с общероссийским голосованием.

Ст. 3 закона предусматривает, что он вступает в силу со дня его официального опубликования после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации, за исключением ст. 1 и 2 настоящего Закона, которые вступают в силу в особом порядке. Таким образом, особый порядок предусмотрен для ст. 1 и 2, в которых соответственно закреплены предложенные изменения в Конституцию РФ и порядок проведения общероссийского голосования.

В итоге получается, что, согласно Конституции РФ, Закон, принятый парламентом страны и одобренный 2/3 представительных органов субъектов Федерации, вступает в силу в той части, которая не затрагивает самое главное – поправки к Конституции РФ. А главная часть Закона вступает в силу после положительного заключения КС РФ о соответствии их Конституции РФ и положительных результатов общероссийского голосования. Решение высших представительных органов Федерации и субъектов Федерации «подвешивается», ставится «под сомнение» их конституционная самостоятельность и конституционные полномочия.

Эту спорную доктринальную ситуацию Конституционный Суд РФ разрешил в своем Заключении о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З. Согласно позиции КС РФ общероссийское голосование имеет особую юридическую природу. Оно представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии указанного государственного решения и как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, которая реализуется ими при принятии данного решения в порядке ст. 136 Конституции Российской Федерации. Поэтому конституционный законодатель в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием, для принятия конституционной поправки.

Такое дополнение названной процедуры проведением общероссийского голосования не может считаться отказом Федерального Собрания и законодателей субъектов Российской Федерации от принадлежащего им правомочия и обусловленной этим соответствующей конституционной обязанности и по смыслу ст. 3, 108 и 136 Конституции Российской Федерации отвечает принципу народовластия, составляющему одну из важнейших основ конституционного строя, является конституционно оправданным.

По второму спорному вопросу о праве (новом полномочии) КС РФ давать заключение о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона о поправке и о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу ст. 1 настоящего Закона Конституционный Суд РФ представил два аргумента: во-первых, полномочия КС РФ не являются исчерпывающими. Согласно ч. 1. ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» КС РФ осуществляет и иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; во-вторых, ст. 136 Конституции Российской Федерации непосредственно не указывает на участие Конституционного Суда Российской Федерации в процедуре внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. В то же время судебный конституционный контроль таких изменений может служить надлежащей гарантией юридической силы положений об основах конституционного строя.

КС РФ привел еще один аргумент в подтверждение конституционности нововведений – юридическую силу источников права в зависимости от их юридической силы и времени. Конституционный Суд РФ указал, что в данной ситуации нельзя ориентироваться на положения Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого в развитие ст. 136 Конституции Российской Федерации. Вступившие в силу положения Закона о поправке применительно к регулированию процедуры последующего вступления в силу других его положений имеют приоритет перед названным Федеральным законом как содержащиеся в специальном и более новом правовом акте, притом обладающем большей юридической силой.

Точка зрения

В то же время позиция Суда сводит на нет необходимость Закона 1998 г., поскольку, по логике Суда, любой закон о поправке как имеющий большую юридическую силу, принятый позднее, являющийся специальным, может установить иное правовое регулирование порядка принятия поправки. Мы имеем дело не с новыми юридическими свойствами закона о поправке, а с законом, принятым для решения конкретной практической задачи, законом ad hoc. В свою очередь Конституция РФ утрачивает такое свойство, как стабильность[126]126
  См.: Таева Н. Е. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации: эволюция юридических свойств // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 8.


[Закрыть].

Литература

1) Авакьян С. А. Конституция России: Природа, эволюция, современность / С. А. Авакьян. – М.: РЮИД, 1997.

2) Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011.

3) Краснов М. А. Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов: учеб. пособие. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2018.

4) Крусс В. И. Конституционализация права: основы теории. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016. С. 36.

5) Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В. О. Лучин. – М.: Юнити-Дана, 2002.

6) Умнова-Конюхова И. А. Конституция Российской Федерации 1993 г.: оценка конституционного идеала и его реализации сквозь призму мирового опыта // Lex Russica. 2018. № 11.

7) Таева Н. Е. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации: эволюция юридических свойств // Актуальные проблемы российского права, 2020. № 8.

8) Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013.

9) Хабриева Т. Я. Теория современной конституции: монография / Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин. – М.: 2005.

10) Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: Теория и практика / Т. Я. Хабриева. – М.: 1998.