Текст книги "Конституционное право России"

6.2. Основные принципы конституционного строя с учетом традиций и ценностей

В отличие от традиций и ценностей, принципы конституционного строя четко определены в Главе 1 Конституции, хотя в ходе своей интерпретации принципы могут характеризоваться и как традиции, и (или) как ценности. Например, народный суверенитет можно назвать государственно-правовой традицией и конституционной ценностью.

Определение

Принципы конституционного строя – основные идеи, базовые начала, установленные в конституции, определяющие устройство и организацию общества и государства.

Для формирования социально-правового образа государства и общества принципы являются наиболее подходящей и значимой правовой формой. Они закрепляются в виде конституционных норм общего характера: норм-принципов, норм-программ, норм-целей, норм-определений.

Точка зрения

Конституционные нормы влияют на социальную структуру общества и обеспечивают целостность правовой системы. Специфика конституции как политико-юридического документа с наибольшей степенью социальной обобщенности обусловливает и высокую меру нормативной концентрации ее отдельных положений, подчеркивает Ю. А. Тихомиров[139]139
  См.: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 290–291.


[Закрыть].

Народный суверенитет предусмотрен ст. 1 и 3 Конституции РФ. Согласно этим статьям многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Власть в государстве исходит не от органов публичной власти, а от народа, который осуществляет ее как непосредственно, так и через представителей. Граждане могут управлять делами государства в ходе выборов, референдума, всенародных обсуждений, народной (правотворческой) инициативы и других форм демократии. Представительная демократия реализуется гражданами через законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления. Воздействие на принятие публично-властных решений осуществляется через представителей, избранных в эти органы демократическим путем. Согласно ч. 4 ст. 3 Конституции РФ никто не может присваивать власть в Российской Федерации.

В настоящее время содержание политико-правового (социального) основания власти переживает трансформацию как в России, так и в ряде зарубежных стран (например, в Конституции Франции дополнительно закрепляются права оппозиции). Акцент в трактовке политико-правового основания власти переходит с идеи правления большинства с учетом мнения меньшинства на обеспечение политического плюрализма в общественно-политической системе. В этом направлении в ряде государств укрепляются права меньшинства в парламенте и обеспечивается выражение различных мнений во внепарламентских формах.

Точка зрения

По мнению В. А. Четвернина, «“Народный суверенитет” – это такая же легитимирующая фикция, как и “непосредственное осуществление народом своей власти”. Понятие “народного суверенитета” искажает смысл государственной власти, создает впечатление дуализма власти народа и власти государства. Фактически идея народного суверенитета используется в политических документах в целях создания эффекта легитимности, “народности” государственной власти, производности государственного суверенитета от народа как некоего сакрального источника власти, в Новое время занявшего место Бога. При этом очень удобно преподносить политически оформленную волю части общества как волю этого коллективного целого (“всеобщую волю”)»[140]140
  Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / под. ред. В. А. Четвернина. М.: 1997. С. 72–78.


[Закрыть].

От понятия «народный суверенитет» важно отличать понятие «государственный суверенитет».

Определение

Суверенность государственной власти – свойство власти, выражающееся в самостоятельности и независимости государства от всякой другой власти в осуществлении своих полномочий как внутри страны, так и в отношениях с другими государствами.

Государственный суверенитет устанавливается в ст. 4, ч. 3 ст. 5, ст. 67, пп. «б» п. 5.1. ст. 125 и др. статьях Конституции РФ.

Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства на своей территории. Действие решений, принимаемых международными юрисдикциями и юрисдикциями других государств, на территории Российской Федерации допускается в ограниченных случаях.

Государственный суверенитет исходит и производен от народного суверенитета.

Точка зрения

По определению Л. М. Карапетяна, национальный суверенитет – верховное неотчуждаемое право нации на самоопределение, т. е. право определять свою судьбу, самостоятельно избирать ту или иную форму национально-государственного устройства, решать вопросы иного характера с учетом объективных исторических условий, прав и интересов совместно проживающих наций и народностей[141]141
  См.: Карапетян Л. М. Федеративное устройство российского государства. М.: Норма, 2001. С. 227–229.


[Закрыть].

При этническом подходе национальный суверенитет рассматривается как право этнической общности на самосохранение, вплоть до выбора определенного политического устройства; это право «коренной нации» на самоопределение. Этнические общности являются носителями государственного суверенитета, но в то же время обладают «локальной» суверенностью[142]142
  Там же.


[Закрыть].

Человек, его права и свободы как высшая ценность. Этот принцип конституционного строя Российской Федерации предусмотрен ст. 2 Конституции РФ и развивается в последующих ее положениях, например в ч. 2 ст. 6, ст. 17, 18, 19, 69, 75.1. Основное содержание данного принципа заключается в том, что главной задачей развития общества и государства является человек, его интересы; конституционные права и свободы личности являются непосредственно действующими возможностями, пригодными для повседневной реализации; обеспечивается сбалансированность прав и обязанностей гражданина. Правотворчество и правоприменительная практика должны быть ориентированы на повсеместное соблюдение основных прав и свобод личности. Права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Значимость принципа высшей ценности человека, его прав и свобод включается в понятие конституционного права как отрасли права в качестве важного аспекта.

Верховенство конституции и права предусматривается ч. 2 ст. 4 и ст. 15 Конституции РФ. Названный принцип означает, что Конституции РФ должны соответствовать все нормативные правовые акты, принимаемые на территории РФ, а также правоприменительная практика. Положения Конституции РФ имеют прямое действие, т. е. учитываются различными органами власти при разработке проектов нормативных правовых актов, используются судами при рассмотрении конкретных дел, закладываются в основу решений иных правоприменителей. Принцип верховенства конституции можно признать схожим по содержанию с принципом верховенства права. Верховенство конституции означает, что позитивное право – Конституция РФ, законы и подзаконные акты – должно соответствовать естественному праву как нормативному массиву, базирующемуся на идеалах разумности и добропорядочности, справедливости и равенства и др. Содержание принципа верховенства конституции отражено в Конституции РФ, например в положениях о ее приоритете над решениями межгосударственных органов в случае их противоречия (ст. 79); признании и гарантии прав и свобод личности согласно общепризнанным принципам права (ч. 1 ст. 17). Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно трактоваться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55).

Точка зрения

По мнению М. Н. Марченко, «если не ограничиваться лишь формально-юридическим подходом, то из поля зрения нельзя упускать неформальные источники права: правовую историю; философию права; общую конституционную и правовую теорию; социологию права; сравнительное правоведение… Устойчивые позиции сторонников теории естественного права в Европе повлияли на то, что «позитивный» закон последовательно воспринимался западноевропейскими юристами как весьма важная, но тем не менее лишь составная часть того, что именовалось “правом”… Доктрина естественного права в наши дни возродилась»[143]143
  Марченко М. Н. Правовые системы современного мира: учеб. пособие. М.: Зерцало-М, 2008. С. 72–76.


[Закрыть].

Примат международного права установлен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Приоритет норм международного права заключается в том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Общепризнанные принципы вытекают прежде всего из статутных актов ООН, Совета Европы, СНГ и других международных организаций. В данном случае речь идет о принципах либо нормах международного права, содержащихся в договорах, соглашениях и иных международных актах, которые признаются Российской Федерацией в качестве обязательных. Обязательными для государства и субъектов национального права они становятся, как правило, в случае их ратификации. В Российской Федерации ратификация осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Общепризнанные принципы и нормы международного права могут воспроизводиться и развиваться в национальном законодательстве, включаться в акты правоприменителей, в частности решения судов.

Конституция РФ 1993 г. в ред. 04.07.2020 содержит оговорки. Первая гласит, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации (ст. 79).

Вторая оговорка накладывает ограничения на действия международных (межгосударственных) решений на территории Российской Федерации в случае их противоречия публичному правопорядку. Речь идет о межгосударственных органах, иностранных и международных (межгосударственных) судах (арбитраже) (пп. «б» п. 5.1. ст. 125). В случае истолкования таких решений Конституционным Судом РФ как противоречащих Конституции РФ их исполнение невозможно. Такой порядок ограничивает примат международного права, но не умаляет его. Правило об оценке соответствия международных (межгосударственных) решений на предмет оценки Конституции и публичному правопорядку России согласуется с такой характеристикой конституционализма, как конституционная идентичность.

Из судебной практики

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23.09.2014 г. № 24-П[144]144
  Постановление Конституционного Суда РФ от 23.09.2014 № 24-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан Н. А. Алексеева, Я. Н. Евтушенко и Д. А. Исакова» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], по смыслу ст. 38 (ч. 1) Конституции РФ семья, материнство и детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют собой те ценности, которые обеспечивают непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа РФ, а потому нуждаются в особой защите со стороны государства. Именно на основе традиционных представлений об этих ценностях в контексте особенностей национального и конфессионального состава российского общества, его социокультурных и иных исторических характеристик России допустимо решать отдельные вопросы законодательного регулирования в сферах, затрагивающих сексуальные и связанные с ними межличностные отношения, не отрицая при этом необходимости учета требований Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов относительно индивидуальной автономии личности. Поскольку одно из предназначений семьи – рождение и воспитание детей, в основе законодательного подхода к вопросам демографического и социального характера в области семейных отношений в Российской Федерации лежит понимание брака как союза мужчины и женщины, что согласуется с нормами Конституции РФ и не противоречит международным актам, предусматривающим возможность создания семьи в соответствии с национальным законодательством, регулирующим осуществление этого права. Ни из Конституции РФ, ни из принятых на себя Россией международно-правовых обязательств не вытекает обязанность государства по созданию условий для пропаганды, поддержки и признания союзов лиц одного пола (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16.11.2006 № 496-О и от 19.01.2010 № 151-О-О). Следовательно, положение о союзе мужчины и женщины не может рассматриваться как носящее дискриминационный и конституционно недопустимый характер, а призвано отразить сформированные социальные нормы, имманентной целью которых является сохранение и развитие человеческого рода. Сказанное в полной мере относится и к закреплению такого полномочия Правительства Российской Федерации, как обеспечение проведения в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей[145]145
  Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2020. № 12. Ст. 1855.


[Закрыть].

Точка зрения

Динамичное соотношение национального и международного права проявляется в масштабных взаимовлияниях названных правовых систем и во все большем «проникновении» международных принципов и норм в национальные правовые системы. В более широком плане, по мнению Ю. А. Тихомирова, следует вести речь не об одностороннем примате первых, а о строгих национально-государственных критериях такого признания. Во-первых, признания в качестве основополагающего принципа национального права и международного права суверенитета народа и государства. Во-вторых, соблюдения конституционных процедур имплементации международных норм в национальную правовую систему. В-третьих, установления правил «оговорок» и «соответствия публичному порядку» при одобрении актов и вынесении судебных решений. В-четвертых, использования широкого спектра правотворческих, правоприменительных и структурно-компенсационных средств выполнения обязательств государства в рамках собственной правовой системы. В-пятых, установления коллизионных правил и процедур, позволяющих преодолевать противоречия между нормами национального и международного права[146]146
  См.: Тихомиров Ю. А. Международное право и национальное законодательство. – М.: Эксмо, 2009. С. 290–291.


[Закрыть].

Принцип разделения властей (разграничения функций органов власти) в общем виде провозглашен в ст. 10 Конституции РФ и развивается, например, в ст. 83, 102, 103, 107, 114. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Этот принцип относится не к природе государственной власти как таковой: власть по своей сути является единой. Она исходит от единственного источника – народа. Принцип разделения властей направлен, во-первых, на поддержание качества управления обществом и государством и, во-вторых, на недопущение концентрации и последующей узурпации власти одним органом или публичным институтом (например, высшим должностным лицом государства).

Назначение принципа разделения властей состоит в такой организации единой системы государственной власти, при которой обеспечивается относительная самостоятельность и независимость ветвей власти.

Таким образом, содержание названного принципа заключается в том, что:

1) власть в государстве осуществляется на основе функциональной специализации органов, принадлежащих к трем ветвям власти;

2) эти органы являются самостоятельными и независимыми в реализации закрепленных за ними полномочий;

3) должностные лица, действующие в функциональном поле разных ветвей власти, не могут совмещать свою работу с работой в органе государственной власти, который осуществляет полномочия иного ведения (недопустимость совмещения мандатов (должностей));

4) органы законодательной, исполнительной и судебной власти взаимодействуют на основе различных форм сотрудничества, влияния и контроля.

Механизм балансирования различных органов государственной власти при реализации их функций путем осуществления конкретных полномочий называется системой «сдержек и противовесов».

Разделение функций органов государственной власти осуществляется как по вертикали, так и по горизонтали.

По вертикали соответствующие функции и соотносимые с ними полномочия разделяются между органами, осуществляющими законодательную, исполнительную, судебную власть на одном из ее уровней – федеральном или региональном.

По горизонтали осуществляется разделение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и последующее размежевание полномочий в рамках конкретных предметов ведения между федеральными и региональными органами власти.

Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Президент РФ и Правительство РФ. Хотя Президент РФ полномочен существенно влиять на деятельность органов всех трех ветвей власти, его принадлежность к исполнительной власти подтверждается п. «б» ст. 83 Конституции РФ о том, что он осуществляет общее руководство Правительством РФ и вправе председательствовать на его заседаниях. В единую систему исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Судебную власть осуществляют Конституционный Суд РФ и суды, входящие в судебную систему Российской Федерации.

Входящие в систему разделения властей органы именуются органами государственной власти. Не входящие в эту систему органы именуются государственными органами. Их конституционно-правовой статус не позволяет однозначно вписать их в систему разделения властей. Речь идет об Администрации Президента РФ, Государственном совете, Центральном банке РФ, избирательных комиссиях, прокуратуре и др.

В зависимости от установленной системы «сдержек и противовесов» принцип разделения властей может неодинаково воплощаться в различных государствах. Как уже отмечалось, в Российской Федерации Президент имеет сильные позиции и может оказывать существенное влияние на все органы государственной власти. Он правомочен: отправить в отставку Правительство РФ, распустить Государственную Думу; назначать федеральных судей и т. д.

В системе разделения властей могут наблюдаться неформальные акты, которые вносят коррективы в позитивную модель взаимоотношений органов различных ветвей власти: победившая на парламентских выборах партия претендует на назначение «своего» состава правительства; вектор законодательной активности может смещаться в сторону исполнительной власти; активная публичная деятельность должностных лиц показывает смещение центра влияния, например частые оглашения в СМИ заявлений определенных министров демонстрируют их растущее политическое влияние и значимость соответствующего направления государственной политики. В то же время надо понимать, что разделение властей зависит и от качества партийного строительства и политической конкуренции, предопределяющих модели функционирования всех трех ветвей власти.

Точка зрения

Ж.-П. Жакке приходит к следующим выводам. Разделение властей может быть жестким – в данном случае делается акцент на взаимной зависимости исполнительной и законодательной власти; при этом в целях избежания взаимной блокады подчеркивается их способность находить компромиссы (например, США, страны Латинской Америки). Разделение властей может быть мягким – в этом случае делается акцент на сотрудничестве исполнительной и законодательной власти через правительство, ответственное перед парламентом (например, Великобритания, Франция, Германия)[147]147
  См.: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: учеб. пособие: пер. с фр. М.: Юристъ, 2002. С. 95.


[Закрыть].

Разграничение функций власти не означает, что соответствующие органы работают совершенно самостоятельно и независимо друг от друга. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ речь идет о единстве системы государственной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ система исполнительной власти в Российской Федерации является единой в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Органы государственной власти работают на основе тесного взаимодействия и сотрудничества для того, чтобы решать общие для государства задачи – эффективно воплощать потребности граждан, реализовывать и защищать права и свободы личности и др. При этом согласно ч. 3 ст. 132 Конституции РФ в Российской Федерации образована единая система публичной власти, в которую входят органы государственной власти и местного самоуправления.

Точка зрения

Идея единства государственной власти в современных условиях отнюдь не отвергает принципа разделения властей, подчеркивает В. Е. Чиркин. Главное, считает он, заключается в правильном прочтении этих постулатов и их применении. Идея и практика единства государственной власти имеет три аспекта. Во-первых, это социальное единство, которое проистекает из единой природы доминирующих в обществе социальных групп, – власть народа. Во-вторых, это единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти, согласованное управление обществом всеми органами государства. В-третьих, это организационно-правовое единство… Принцип субсидиарности ветвей власти отрицает несанкционированное вмешательство одной ветви власти в сферу деятельности другой. Оно означает, что необходимо отличать такое вмешательство от содействия одной ветви власти со стороны другой. Наконец, устанавливается порядок такого содействия[148]148
  См.: Чиркин В. Е. Современное государство. М.: 2001. С. 127, 129, 133.


[Закрыть].

Содержание принципа свободы экономической деятельности и многообразия форм собственности отражено в ст. 8, 9, 34–36, 75.1 и других статьях Конституции РФ. В них провозглашаются свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, гарантии реализации данной свободы, в частности, в рамках добросовестной конкуренции и соблюдения законодательства о разумном ограничении монополий. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Объектом различных форм собственности могут являться земля и иные природные ресурсы. В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан.

Точка зрения

Как полагает Г. А. Гаджиев, социально-экономическая ценность принципов признания и защиты равным образом разных форм собственности и неприкосновенности частной собственности состоит в том, что их реальное действие исключает возможность произвольного изъятия имущества, передела собственности и в силу этого выступает в качестве важнейшего инвестиционного стимула. Эти принципы предопределяют содержание отраслевых правовых принципов и, в частности, гражданско-правового принципа неприкосновенности собственности[149]149
  См.: Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики: Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 170.


[Закрыть].

Идеологическое многообразие и политический плюрализм провозглашаются в ст. 13 Конституции РФ и развиваются в других положениях Конституции РФ, например в ч. 2 ст. 14, ст. 28, 29, 30. В содержание названного принципа включается несколько основных идей:

1) признается и обеспечивается свобода мысли и слова, в т. ч. свобода массовой информации;

2) допускается широкое выражение мнений и убеждений различного толка, которые не должны разжигать социальную, расовую, национальную и иную вражду;

3) плюрализм взглядов на государственные и общественные процессы исключает возможность установления какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной, в т. ч. и в сфере деятельности политических партий и политических общественных объединений;

4) признается свобода создания и деятельности всех общественных объединений, гарантируются одинаковые стандарты государственного регулирования в отношении их деятельности и контроля над ними;

5) запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований и другие противоправные деяния;

6) допускается участие в политической жизни неограниченного количества политических партий и политических общественных объединений, соответствующих установленным законом критериям.

Точка зрения

Как пишет С. Е. Заславский, вопрос о целесообразности и допустимости закрепления статуса политических партий в нормах конституции до настоящего времени является предметом достаточно острых споров в правовой науке. Ряд западных исследователей усматривают в этом тенденцию к огосударствлению политических партий. Системная связь норм, содержащихся в Конституции РФ, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий. В этом плане, считает С. Е. Заславский, едва ли справедливы утверждения о том, что статус политических партий не закреплен на конституционном уровне[150]150
  Заславский С. Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. С. 22–23.


[Закрыть].

Принцип развития местного самоуправления в общем виде провозглашен в ст. 12 Конституции РФ. Дальнейшее развитие этот принцип находит в ст. 130–133 Конституции РФ.

Определение

Местное самоуправление – система организации и осуществления власти населением, которое допускается к самостоятельному решению вопросов местного значения, направленных на удовлетворение насущных потребностей граждан, а также владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление в Российской Федерации входит в единую систему публичной власти.

Принцип развития местного самоуправления означает, что:

1) наряду с федеральным и региональным уровнями существует местный уровень власти, самостоятельный от государственных органов в пределах решения вопросов местного значения;

2) государственная власть обеспечивает создание и функционирование муниципальных образований на соответствующих территориях, может участвовать в формировании органов местного самоуправления;

3) органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, что обеспечивает определенную самостоятельность и независимость первых в решении вопросов, относящихся к их компетенции;

4) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Точка зрения

Местное самоуправление – это, во-первых, институт гражданского общества. В этом качестве местное самоуправление закрепляется как одна из форм народовластия, основы конституционного строя. Во-вторых, это институт правового положения личности. Этот аспект местного самоуправления находит свое закрепление в целом ряде конституционных норм, посвященных индивидуальным и коллективным правам. В-третьих, местное самоуправление – это институт организации публичной власти[151]151
  См.: Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправления: учеб. пособие. М.: Городец, 2004. С. 52.


[Закрыть].