Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный)"

Статья 25. Отчет опекуна или попечителя

1. Опекун или попечитель ежегодно не позднее 1 февраля текущего года, если иной срок не установлен договором об осуществлении опеки или попечительства, представляет в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного с приложением документов (копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов).

2. Отчет опекуна или попечителя должен содержать сведения о состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного, и расходах, произведенных за счет имущества подопечного. В отчете опекуна или попечителя также должны быть указаны даты получения сумм со счета подопечного и даты произведенных за счет этих сумм затрат для нужд подопечного.

3. Отчет опекуна или попечителя утверждается руководителем органа опеки и попечительства.

4. По утверждении отчета опекуна или попечителя орган опеки и попечительства исключает из описи имущества подопечного пришедшие в негодность вещи и вносит соответствующие изменения в опись имущества подопечного.

5. Отчет опекуна или попечителя хранится в личном деле подопечного. Правила ведения личных дел подопечных, форма отчета опекуна или попечителя устанавливаются Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья содержит новеллу, определяющую порядок и сроки представления опекуном или попечителем отчета о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного. Впрочем, в отношении имущества несовершеннолетних подопечных эти положения появились впервые лишь на законодательном уровне. Ранее соответствующие вопросы регулировались упоминаемыми выше (см. введение) Правилами управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. (далее – Правила Минпроса РСФСР 1969 г.).

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет обязанность опекунов и попечителей ежегодно представлять в орган опеки и попечительства отчет в письменной форме за предыдущий год о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного. Именно о представлении опекуном (попечителем) в орган опеки и попечительства такого ежегодного письменного отчета, но называемого отчетом о хранении и управлении имуществом подопечного, говорилось в Правилах Минпроса РСФСР 1969 г. В то же время в комментируемой статье не воспроизведено положение из указанного документа, предусматривавшее, что опекун (попечитель) обеспечивается органами опеки и попечительства контрольной тетрадью, в которую им записываются все получаемые на подопечного суммы (за исключением средств на содержание подопечного) и произведенные из них расходы.

В Правилах Минпроса РСФСР 1969 г. устанавливалось, что отчет опекуном или попечителем подлежит представлению в орган опеки и попечительства не позднее 1 февраля. Эта же дата представления отчета определена и в ч. 1 комментируемой статьи. Однако в отличие от указанного документа правило ч. 1 статьи о дате представления отчета сформулировано как диспозитивное – договором об осуществлении опеки или попечительства может быть установлен иной срок (как меньший, так и больший, т. е. как ранее, так и позднее 1 февраля текущего года). Следует иметь в виду, что согласно ч. 1 ст. 30 комментируемого Закона при прекращении опеки или попечительства лицо, выполнявшее обязанности опекуна или попечителя, обязано представить в орган опеки и попечительства соответствующий отчет, о котором говорится в комментируемой статье, не позднее трех дней с момента, когда ему стало известно о прекращении опеки или попечительства.

Наряду с прочим, в ч. 1 комментируемой статьи установлено, что отчет представляется с приложением документов – копий товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов. О необходимости приложения к отчету точно таких же видов документов говорилось и в Правилах Минпроса РСФСР 1969 г. (при этом данные документы обозначались как «оправдательные документы»),

2. В части 2 комментируемой статьи определены требования к содержанию ежегодного отчета опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного:

данный отчет должен содержать сведения о состоянии имущества и месте его хранения, приобретении имущества взамен отчужденного, доходах, полученных от управления имуществом подопечного, и расходах, произведенных за счет имущества подопечного;

в отчете также должны быть указаны даты получения сумм со счета подопечного и даты произведенных за счет этих сумм затрат для нужд подопечного.

Такие же требования к годовому отчету опекуна (попечителя) устанавливались и в Правилах Минпроса РСФСР 1969 г. В то же время в комментируемой статье не воспроизведено положение из указанного документа, предусматривавшее, что в случае, если использованы опекуном (попечителем) для нужд подопечного носильные вещи, вещи домашнего обихода, значащиеся по описи (не представляющие ценности, скоропортящиеся, могущие прийти в негодность), об этом также указывается в годовом отчете.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи ежегодный отчет опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного подлежит утверждению руководителем органа опеки и попечительства (Правила Минпроса РСФСР 1969 г. предусматривали, что отчет опекуна (попечителя) утверждается в городах заведующим районным (городским) отделом народного образования, в рабочих поселках и сельской местности – органом опеки и попечительства).

Обращает внимание на себя то, что при этом не говорится о последствиях неутверждения отчета опекуна или попечителя. Видимо, это подразумевает, что в случае обнаружения в отчете признаков ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного (в т. ч. расходования имущества не по назначению, совершения действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного) наступают последствия, предусмотренные в ч. 3 ст. 26 комментируемого Закона, – орган опеки и попечительства составляет об этом акт и предъявляет требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному. В случае же отсутствия таких признаков, но при наличии претензий к оформлению отчета, видимо, подразумевается необходимость повторного составления отчета.

4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что по утверждении отчета опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного орган опеки и попечительства исключает из описи имущества подопечного пришедшие в негодность вещи и вносит соответствующие изменения в опись имущества подопечного. Такое же положение содержали и Правила Минпроса РСФСР 1969 г., с той лишь разницей, что в них говорилось не о пришедших в негодность вещах, а об использованных вещах. Кроме того, предусматривалось, что соответствующие дополнения, изменения вносятся не только в опись имущества, но и денежные документы подопечного.

5. В части 5 комментируемой статьи установлено, что отчет опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного хранится в личном деле подопечного. Это же устанавливалось и в Правилах Минпроса РСФСР 1969 г., но в указанном документе говорилось об утвержденном отчете.

Наряду с прочим, ч. 5 комментируемой статьи наделяет Правительство РФ полномочиями на установление правил ведения личных дел подопечных, а также формы отчета опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества подопечного и об управлении имуществом подопечного (следует отметить, что Правила Минпроса РСФСР 1969 г. форму отчета не устанавливали). Личное дело подопечного, являющееся одним из важнейших документов делопроизводства в сфере опеки и попечительства, наряду с ч. 5 комментируемой статьи, упоминается в ч. 2 и 3 ст. 9 и ч. 2 ст. 18 комментируемого Закона. При этом лишь в последней из указанных норм упоминается, что дело подопечного ведет орган опеки и попечительства.

Статья 26. Ответственность опекунов и попечителей

1. Опекуны несут ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных, в порядке, установленном гражданским законодательством.

2. Опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный по их вине личности или имуществу подопечного, в соответствии с предусмотренными гражданским законодательством правилами об ответственности за причинение вреда.

3. При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.

4. Опекуны и попечители несут уголовную ответственность, административную ответственность за свои действия или бездействие в порядке, установленном соответственно законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

1. Часть 1 комментируемой статьи указывает, что опекуны несут ответственность по сделкам, совершенным от имени подопечных, в порядке, установленном гражданским законодательством. Как представляется, при этом речь идет, прежде всего, о необходимости применения правил ч. 4 ст. 21 комментируемого Закона в случае обнаружения факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства: данный орган обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного; при расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены гражданским законодательством.

Как говорилось в комментарии к указанной статье, договор, заключенный от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства, является недействительной сделкой по основанию, установленному в ст. 168 части первой ГК РФ: сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (согласно п. 1 ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным данным Кодексом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка)). Именно такие «иные» последствия и предусмотрены в ч. 4 ст. 21 Закона.

Однако есть основания полагать, что эти последствия распространяются не на все договоры, заключенные от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства (разумеется, речь не идет о случае, когда такой договор заключен к выгоде подопечного). Случаи обязательного получения предварительного разрешения опеки и попечительства предусмотрены не только в ч. 1 и 2 ст. 21, но и в ч. 4 и 6 ст. 19, ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона. Однако к правилам ч. 4 ст. 21 Закона отсыпает только ч. 3 ст. 20 и только в отношении отчуждения жилого помещения подопечного без предварительного разрешения. Соответственно, в случаях отчуждения иного недвижимого имущества без предварительного разрешения, как и при совершении сделок, указанных в ч. 4 и 6 ст. 19 Закона, подлежат применению правила о последствиях недействительности сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам.

Общие положения о последствиях недействительности сделки предусмотрены в ст. 167 ГК РФ: недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения (п. 1); при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость в деньгах – если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом (п. 2); если из содержания оспоримой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время (п. 3).

Представляется целесообразным отметить, что соответствующими статьями § 2 «Недействительность сделок» гл. 9 «Сделки» части первой ГК РФ также регламентированы: недействительность сделки, совершенной гражданином, признанным недееспособным (ст. 171), недействительность сделки, совершенной несовершеннолетним, не достигшим 14 лет (ст. 172), недействительность сделки, совершенной несовершеннолетним в возрасте от 14 до 18 лет (ст. 175), недействительность сделки, совершенной гражданином, ограниченным судом в дееспособности (ст. 176). О недействительности таких сделок см. комментарий к ст. 18 и 22 Закона.

Как предусмотрено в п. 2 ст. 166 ГК РФ, требование о признании оспоримой сделки недействительной может быть предъявлено лицами, указанными в данном Кодексе; требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом; суд вправе применить такие последствия по собственной инициативе.

Сроки исковой давности по недействительным сделкам определены в ст. 181 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 109-ФЗ[63]63
  СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 2. Ст. 3120.


[Закрыть]):

срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки (п. 1);

срок исковой давности по требованию о признании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий ее недействительности составляет один год. Течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня прекращения насилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (пункт 1 ст. 179 ГК РФ), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иных обстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной (п. 2).

2. В части 2 комментируемой статьи установлено, что опекуны и попечители отвечают за вред, причиненный личности или имуществу подопечного. При этом речь идет только о гражданско-правовой ответственности опекунов и попечителей, поскольку данная норма отсылает к предусмотренным гражданским законодательством правилам об ответственности за причинение вреда.

Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда регламентирована положениями гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» части второй ГК РФ. В пункте 1 ст. 1064 данной главы в качестве общего правила закреплено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Согласно п. 2 указанной статьи лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Соответственно, в ч. 2 комментируемой статьи и указано на то, что опекуны и попечители отвечают только за вред, причиненный виновно личности или имуществу подопечного. Уместно упомянуть, что в соответствии со ст. 1066 ГК РФ не подлежит возмещению вред, причиненный в состоянии необходимой обороны, если при этом не были превышены ее пределы. В отношении причинения вреда в состоянии крайней необходимости ст. 1067 данного Кодекса предусматривает следующее: вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителя вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред; учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред.

Следует отметить, что согласно п. 1 ст. 8 части первой ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей является не только причинение вреда другому лицу (п. 6), но и неосновательное обогащение (п. 7). Гражданско-правовая ответственность вследствие неосновательного обогащения регламентирована положениями гл. 60 «Обязательства вследствие неосновательного» части второй ГК РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1102 названной главы лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счет другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретенное или сбереженное имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных ст. 1109 данного Кодекса. Согласно п. 2 ст. 1102 ГК РФ правила, предусмотренные его гл. 60, применяются независимо от того, явилось ли неосновательное обогащение результатом поведения приобретателя имущества, самого потерпевшего, третьих лиц или произошло помимо их воли.

В соответствии с подп. 4 ст. 1103 ГК РФ, поскольку иное не установлено данным Кодексом, другими законами или иными правовыми актами и не вытекает из существа соответствующих отношений, правила, предусмотренные гл. 60 ГК РФ, подлежат применению также к требованиям о возмещении вреда, в том числе причиненного недобросовестным поведением обогатившегося лица. Таким образом, есть все основания вести речь и о гражданско-правовой ответственности вследствие неосновательного обогащения при причинении опекунами и попечителями вреда личности или имуществу подопечного.

О способах возмещения вреда, а также о возмещении вреда при повреждении здоровья лица, не достигшего совершеннолетия, см. комментарий к ст. 28 Закона.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает один из механизмов, в рамках которых осуществляется возмещение вреда, причиненного имуществу подопечного. Данная норма закрепляет обязанности органа опеки и попечительства при обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 8 Закона), представляется, что указанный акт не является тем актом, который издается органами опеки и попечительства по вопросам установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, поскольку предъявляемое на основании такого «акта» требование о возмещении убытков, причиненных подопечному, при наличии спора может быть рассмотрено только судом.

Обращает на себя внимание то, что в ч. 3 комментируемой статьи речь идет только о возмещении убытков, в то время как согласно ст. 1082 гл. 59 ГК РФ, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15). Впрочем, коллизия при этом вряд ли возникает и понятие убытков, скорее всего, использовано в ч. 3 комментируемой статьи в наиболее широком его понимании. О понятии убытков по ГК РФ см. комментарий к ст. 21 Закона.

Предусмотренный в ч. 3 комментируемой статьи механизм в отношении имущества несовершеннолетних подопечных ранее закреплялся упоминаемыми выше (см. введение) Правилами управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества, утв. Минпросом РСФСР 30 октября 1969 г. Так, в указанном документе предусматривалось, что при обнаружении недобросовестного отношения опекуна к имуществу несовершеннолетнего (порча его, хранение не в надлежащем виде, расходование не по назначению и др.) органы опеки и попечительства составляют об этом акт и предъявляют требования к опекуну (попечителю) о возмещении убытка, нанесенного несовершеннолетнему.

Как видно, ч. 3 комментируемой статьи расширяет перечень случаев применения предусмотренного в ней механизма: в ней говорится об обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного. Расширено и понимание этих случаев: к ним отнесены не только порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, но и совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного (при этом данный перечень также оставлен открытым).

4. В части 4 комментируемой статьи говорится об уголовной и административной ответственности опекунов и попечителей. При этом данная норма в части порядка несения такой ответственности отсылает соответственно к законодательству РФ и законодательству субъектов РФ. Это означает, что в части уголовной ответственности следует обращаться к УК РФ, поскольку в соответствии с ч. 1 его ст. 1 уголовное законодательство РФ только из данного Кодекса и состоит (там же установлено, что новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в этот Кодекс). Законодательство же об административных правонарушениях, согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Противоправные деяния (как указано в ч. 4 комментируемой статьи – действия или бездействие) опекунов и попечителей могут охватываться различными составами правонарушений. Однако здесь представляется целесообразным упомянуть лишь о тех составах, которые предусматривают ответственность за деяния, связанные с неисполнением обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних.

Так, в ст. 156 УК РФ установлена уголовная ответственность за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего. В соответствии с указанной статьей (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ[64]64
  СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.


[Закрыть]) неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, если это деяние соединено с жестоким обращением с несовершеннолетним, наказывается штрафом в размере до 40 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до трех лет;

Статья 5.35 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних. Согласно данной статье (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ[65]65
  СЗРФ. 2007. № 26. Ст. 3089.


[Закрыть]) неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 100 до 500 руб.

Следует также отметить, что в ч. 2 ст. 30 комментируемого Закона в качестве одного из последствий прекращения опеки и попечительства закреплена обязанность органа опеки и попечительства при обнаружении в действиях опекуна или попечителя оснований для привлечения их к административной, уголовной или иной ответственности принять соответствующие меры не позднее чем через семь дней с момента получения отчета или не позднее чем через 14 дней с момента обнаружения оснований для привлечения опекуна или попечителя к ответственности.