Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный)"

Статья 12. Предварительные опека и попечительство

1. В случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве), в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании статьи 77 Семейного кодекса Российской Федерации и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

2. Опекуном или попечителем в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, может быть временно назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин. Принятие акта о предварительных опеке или попечительстве допускается при условии предоставления указанным лицом документа, удостоверяющего личность, а также обследования органом опеки и попечительства условий его жизни. Проведение предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя в соответствии с частями 1 и 2 статьи 10 настоящего Федерального закона не требуется.

3. В целях своевременного установления предварительных опеки или попечительства орган опеки и попечительства обращается с предложениями об установлении предварительных опеки или попечительства к гражданам, которые выразили желание быть опекунами или попечителями и учет которых ведется в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона.

4. Временно назначенные опекун или попечитель обладают всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом).

5. Предварительные опека или попечительство прекращаются, если до истечения месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя временно назначенные опекун или попечитель не будет назначен опекуном или попечителем в общем порядке. При наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до двух месяцев. В случае, если орган опеки и попечительства назначил в установленный срок в общем порядке опекуном или попечителем лицо, исполнявшее обязанности в силу предварительных опеки или попечительства, права и обязанности опекуна или попечителя считаются возникшими с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя.

1. Комментируемая статья вводит новый для законодательства институт предварительных опеки и попечительства, представляющий собой упрощенный порядок назначения опеки или попечительства в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя. Как отмечалось при работе над проектом комментируемого Закона (см. заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. № 3.6-13/726), такую конструкцию продиктовали складывающиеся отношения по установлению опеки. В действительности сбор документов, подтверждающих возможность установления опеки или попечительства, занимает немалое время. За это время интересам гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, может быть нанесен непоправимый урон. Таким образом, «предварительная» опека позволит, например, в экстренных случаях устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, и не передавать его в детское учреждение.

В рамках такого нового института ч. 1 комментируемой статьи предусматривает право органа опеки и попечительства принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве) в случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании ст. 77 СК РФ и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Об отобрании в соответствии со ст. 77 СК РФ ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью см. комментарий к ст. 24 Закона.

2—3. В части 2 комментируемой статьи установлены требования к личности опекуна или попечителя, назначаемого при предварительной опеке или предварительном попечительстве. Поскольку речь идет об упрощенном порядке назначения опеки или попечительства, в данной норме говорится о единственном таком требовании – опекуном или попечителем может быть временно назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин. При этом в качестве условий принятия акта о предварительных опеке или попечительстве установлено, что гражданин, изъявивший желание стать опекуном или попечителем, должен предоставить документ, удостоверяющий личность, и что органом опеки и попечительства должны быть обследованы условия его жизни.

В отношении документов, удостоверяющих личность, следует отметить, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[50]50
  СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.


[Закрыть] документом, удостоверяющим гражданство России, является паспорт гражданина России или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Там же установлено, что виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина России, определяются федеральным законом. Согласно ст. 7 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[51]51
  СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.


[Закрыть] основными документами, удостоверяющими личность гражданина России, по которым граждане России осуществляют выезд из России и въезд в Россию, признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Предварительная проверка сведений о личности опекуна или попечителя, как это предусмотрено в ч. 1 и 2 ст. 10 комментируемого Закона для общего порядка назначения опекуна или попечителя, при назначении предварительной опеки или предварительного попечительства согласно ч. 3 комментируемой статьи не проводится.

Однако предоставление минимума необходимых сведений об опекуне или попечителе, назначаемом при предварительной опеке или предварительном попечительстве, и об условиях его жизни, может привести к тому, что подопечный окажется в опасной для его жизни и здоровья ситуации. В целях недопущения такой ситуации ч. 3 комментируемой статьи устанавливает, что орган опеки и попечительства обращается с предложениями об установлении предварительных опеки или попечительства к гражданам, которые выразили желание быть опекунами или попечителями и учет которых ведется в установленном порядке. Речь идет об осуществляемых в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 8 комментируемого Закона органом опеки и попечительства подборе, учете и подготовке в порядке, определяемом Правительством РФ, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. В то же время в ч. 3 комментируемой статьи не говорится о том, что опекун или попечитель при предварительной опеке или предварительном попечительстве назначается исключительно из числа таких граждан.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет объем правомочий временно назначенных опекуна или попечителя: такие опекун или попечитель обладают всеми правами и обязанностями опекуна или попечителя, но за исключением права распоряжаться имуществом подопечного от его имени (давать согласие на совершение подопечным сделок по распоряжению своим имуществом). О правах и обязанностях опекунов и попечителей см. комментарий к ст. 15 Закона.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи предварительные опека или попечительство прекращаются, если до истечения месяца со дня принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя временно назначенные опекун или попечитель не будет назначен опекуном или попечителем в общем порядке. При этом предусмотрено, что при наличии исключительных обстоятельств указанный срок может быть увеличен до двух месяцев. Иначе говоря, в течение месяца (при наличии исключительных обстоятельств – в течение двух месяцев) временно назначенный опекун или попечитель представляет в орган опеки и попечительства документы, подтверждающие его соответствие требованиям к личности опекуна или попечителя, а орган опеки и попечительства проводит предварительную проверку сведений о личности опекуна или попечителя (см. комментарий к ст. 10 Закона). Если в указанный срок орган опеки и попечительства убедится в том, что опекун или попечитель может быть назначен, то он издает акт о его назначении опекуном или попечителем в общем порядке и в этом случае права и обязанности опекуна или попечителя согласно рассматриваемой норме считаются возникшими с момента принятия акта о временном назначении опекуна или попечителя. В противном случае предварительные опека или попечительство прекращаются.

Статья 13. Назначение опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан

1. Родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя.

2. Единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку. Соответствующее распоряжение родитель может сделать в заявлении, поданном в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Заявление родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя должно быть собственноручно подписано родителем с указанием даты составления этого заявления. Подпись родителя должна быть удостоверена руководителем органа опеки и попечительства либо в случаях, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства, в нотариальном порядке либо организацией, в которой родитель работает или учится, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства родителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в которой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Подпись родителя, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы. Родитель вправе отменить или изменить поданное заявление об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

3. Попечитель в отношении несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста четырнадцати лет, может быть назначен органом опеки и попечительства по заявлению такого несовершеннолетнего гражданина с указанием конкретного лица.

4. При назначении опекуна или попечителя в случаях, предусмотренных частями 1,2 и 3 настоящей статьи, должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя частью 1 статьи 10 настоящего Федерального закона.

5. Орган опеки и попечительства принимает акт об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста четырнадцати лет несовершеннолетним гражданином, только в случае, если такое назначение противоречит гражданскому законодательству или семейному законодательству либо интересам ребенка.

1. В комментируемой статье впервые в истории современного российского законодательства предусматривается возможность при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними учитывать волю их родителей. Причем в ч. 1 данной статьи в рамках данной новации вводится институт временной опеки (временного попечительства) – назначения по заявлению родителей их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности (например, на срок командировки родителей). Как отмечалось при работе над проектом комментируемого Закона (см. заключение Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей от 25 мая 2007 г. № 3.6-13/726), такое назначение опекуна или попечителя не является основанием для лишения или ограничения родительских прав. Напротив, обращение родителя в орган опеки и попечительства с подобной просьбой, обоснованной уважительными причинами, свидетельствует об их желании защитить права и интересы ребенка на период своего отсутствия.

Родители для назначения своему ребенку опекуна или попечителя на период своего временного отсутствия по уважительным причинам согласно ч. 1 комментируемой статьи подают в орган опеки и попечительства соответствующее совместное заявление (следует подчеркнуть, что речь идет именно о совместном заявлении; ситуация, когда у ребенка только единственный родитель и он по уважительным причинам не может исполнять свои обязанности, в комментируемой статье по не вполне понятной причине не предусмотрена). В этом заявлении и указывается лицо, назначения которого желают родители в качестве временного опекуна или временного попечителя своего ребенка. Разумеется, при этом должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя ГК РФ и СК РФ (см. ниже).

Как и при назначении опекунов и попечителей в общем порядке (см. комментарий к ст. 11 Закона), опекун или попечитель по заявлению родителей на период их временного отсутствия назначается актом органа и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает единственное дополнительное требование к такому акту – в нем должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Этот срок указывается, видимо, на основании указанного выше совместного заявления родителей (в первоначальном проекте комментируемого Закона допускалось, что срок действия полномочий опекуна (попечителя) может указываться, как по совместному заявлению родителей, так и по заявлению одного из них.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает право единственного родителя несовершеннолетнего ребенка определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку. Необходимо подчеркнуть, что речь идет только о случаях, когда у ребенка единственный родитель, хотя в первоначальном проекте комментируемого Закона говорилось и о праве родителей определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку.

Распоряжение единственного родителя об определении на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку согласно рассматриваемой норме производится путем подачи в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка соответствующего заявления. И это единственный способ осуществления такого распоряжения. В первоначальном проекте комментируемого Закона предусматривалось, что распоряжение может быть сделано в завещании в соответствии с нормами гражданского законодательства о наследовании. Предлагалось даже дополнить гл. 62 «Наследование по завещанию» части третьей ГК РФ новой статьей о завещательном назначении опекуна или попечителя. Однако эти предложения реализованы не были.

Как установлено в рассматриваемой норме, заявление родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя должно быть собственноручно подписано родителем с указанием даты составления этого заявления. Кроме того, установлено, что подпись родителя в этом заявлении должна быть удостоверена. Удостоверение производится руководителем органа опеки и попечительства (соответственно, заявление подписывается в присутствии руководителя органа опеки и попечительства). Для случаев, когда родитель не может явиться в орган опеки и попечительства, предусмотрено, что подпись родителя может быть удостоверена в нотариальном порядке (как представляется, в порядке, аналогичном нотариальному удостоверению доверенностей, а также завещаний в части удостоверения подписи; о нотариальном удостоверении доверенностей см. комментарий к ст. 21 Закона).

Заявление родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя также может быть удостоверено организацией, в которой родитель работает или учится, товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативом, осуществляющим управление многоквартирным домом, управляющей организацией по месту жительства родителя, администрацией учреждения социальной защиты населения, в котором родитель находится, медицинской организации, в которой родитель находится на излечении, а также командиром (начальником) соответствующих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения, если заявление подает военнослужащий, работник этих воинских части, соединения, учреждения, военно-учебного заведения. Подпись родителя, находящегося в местах лишения свободы, удостоверяется начальником соответствующего места лишения свободы. Несложно заметить, что приведенный перечень согласуется с перечнем организаций и должностных лиц, удостоверение которыми доверенностей в соответствии с п. 3 ст. 185 части первой ГК РФ приравнивает эти доверенности к нотариально удостоверенным (см. комментарий к ст. 10 Закона), а также с перечнем организаций и должностных лиц, удостоверение которыми завещаний в соответствии с п. 1 ст. 1127 части третьей ГК РФ приравнивает эти завещания к нотариально удостоверенным

Наряду с прочим, ч. 2 комментируемой статьи предусматривает право родителя отменить или изменить поданное заявление об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя. Отмена или изменение ранее поданного заявления производятся путем подачи нового заявления в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Представляется очевидным, что к такому новому заявлению предъявляются те же самые требования, что и к ранее поданному, в том числе и требования об удостоверении в установленном порядке подписи заявителя.

3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность назначения конкретного лица попечителем несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста 14 лет, по заявлению самого несовершеннолетнего гражданина. При этом рассматриваемая норма предъявляет единственное требование к такому заявлению – в нем должно быть указано конкретное лицо, назначения которого желает несовершеннолетний в качестве своего попечителя. Разумеется, при этом должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя ГК РФ и СК РФ (см. ниже).

Уместно напомнить, что во всех иных случаях назначения опекуна или попечителя мнение подопечного о личности назначаемого не остается без внимания. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 10 Закона), в соответствии с п. 3 ст. 35 части первой ГК РФ и п. 2 ст. 146 СК РФ желание подопечного по возможности учитывается при назначении опекуна (попечителя). Согласно ст. 145 СК РФ назначение опекуна ребенку, достигшему возраста 10 лет, осуществляется только с его согласия (пункт 4, включенный в данную статью Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона).

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что во всех предусмотренных данной статьей случаях назначения опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан – при назначении по заявлению родителей опекуна или попечителя их ребенку на период их временного отсутствия по уважительным причинам (ч. 1); при назначении по заявлению единственного родителя об определении на случай своей смерти ребенку опекуна или попечителя (ч. 2); при назначении попечителя несовершеннолетнего гражданина, достигшего возраста 14 лет, по заявлению самого несовершеннолетнего (ч. 3) – должны быть соблюдены требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя ГК РФ и СК РФ (о таких требованиях см. комментарий к ст. 10 Закона). Наряду с прочим, это означает, что опекун или попечитель, указанный в поданном в орган опеки и попечительства заявлении, может быть назначен только с согласия самого опекуна или попечителя.

Необходимость соблюдения требований, предъявляемых к личности опекуна или попечителя ГК РФ и СК РФ, подразумевает и проведение органом опеки и попечительства в порядке, предусмотренном частью 2 ст. 10 комментируемого Закона, предварительной проверки сведений о личности опекуна или попечителя (см. комментарий к указанной статье).

5. В части 5 комментируемой статьи предусмотрены только два основания принятия органом опеки и попечительства акта об отказе в назначении опекуном или попечителем лица, указанного родителем или родителями несовершеннолетнего гражданина либо самим достигшим возраста 14 лет несовершеннолетним гражданином: 1) если такое назначение противоречит гражданскому законодательству или семейному законодательству; 2) если такое назначение противоречит интересам ребенка. Указание второго из приведенных оснований представляется не вполне удачным, поскольку из такой формулировки рассматриваемой нормы могло бы следовать, что гражданское законодательство и семейное законодательство допускают назначение опекуна или попечителя с ущемлением прав ребенка. Первое же из оснований, как представляется, означает, что при назначении опекуна или попечителя в случаях, предусмотренных комментируемой статьей, не должны учитываться правила ст. 10 комментируемого Закона о преимущественном праве близких родственников несовершеннолетнего подопечного быть его опекунами или попечителями (ч. 5), а также о числе опекунов и попечителей у одного подопечного и о числе подопечных у одного лица (ч. 6—10).

В соответствии с ч. 7 ст. 11 комментируемого Закона акт органа опеки и попечительства об отказе в назначении опекуна или попечителя может быть оспорен заинтересованными лицами в судебном порядке.