Текст книги "Центральная Азия: взгляд из Вашингтона, Москвы и Пекина"

Хотя Соединенным Штатам удалось перевести свою авиацию из узбекской базы К2 на афганский аэродром Баграм и киргизский Манас, Москва праздновала победу. Узбекистан быстро перемещался в зону влияния России. В ноябре 2005 г. он подписал договор о союзе с Россией, а в январе 2006 г. присоединился к ЕврАзЭС. В результате Россия приобрела «вторую опору» в Центральной Азии. Россия «вернула» Узбекистан, самую населенную и самую крупную, после Казахстана, страну¹⁰³. Следующей задачей России стало присоединение Узбекистана к ОДКБ.

В 2005 г. Россия проявила чрезвычайно широкую военную активность в Азии: морские маневры на Каспии, учения частей ПВО на Ашулукском полигоне под Астраханью и первые двусторонние учения в Узбекистане¹⁰⁴, Индии и Китае. В 2006 г. Россия провела совместные маневры с Киргизией. Но по большей части все это было геополитическим символизмом, мало влиявшим на реальную ситуацию. Ресурсы России в этом критически важном регионе явно недостаточны. После того как Казахстан и Узбекистан, две крупнейших страны региона, стали союзниками России, политика Москвы в Центральной Азии должна стать более сбалансированной и искушенной.

В последние годы Россия заново открывала для себя Центральную Азию как объект экономической экспансии. В 2005 г. находящийся под контролем Москвы ЕврАзЭС поглотил Центрально-Азиатскую организацию сотрудничества, к которой Россия присоединилась только в октябре 2004 г.

В марте 2002 г. Россия подписала с Казахстаном, Туркменией и Узбекистаном декларацию о сотрудничестве в области энергетики и защите интересов газопроизводителей, названную в прессе – преждевременно – «газовой ОПЕК»¹⁰⁵. После этого Газпром заключил долгосрочные соглашения с Туркменией и Узбекистаном, которые закрепили его доминирующие позиции в регионе. Целью России была закупка газа непосредственно у производителей, а не предоставление им доступа к газопроводам, идущим в Европу. Связь с Ашхабадом позволила Москве лишить Киев возможности покупать туркменский газ напрямую, чтобы, таким образом, достичь энергетической независимости от России.

Крупнейшие энергетические компании России (такие как Газпром, Роснефть, ЛУКойл и РАО «ЕЭС») и производители металлов (такие как РусАл) объявили о своих инвестиционных проектах во всех пяти странах Центральной Азии.

Москва начала действовать и в гуманитарной области. В своем ежегодном послании Федеральному собранию в апреле 2005 г. Путин высказался о «цивилизационной миссии народа России на Евразийском континенте». Хоть и в скромном масштабе, Россия начала снабжать книгами русскоязычные школы и университеты.

В 2006 г., и это очень существенно, Россия либерализовала свое только что принятое миграционное законодательство, облегчив миллионам нелегальных рабочих, в том числе из Центральной Азии, выход из тени, регистрацию и, при желании, получение статуса постоянных резидентов или граждан Российской Федерации.

Признавая крайне отрицательный имидж, сформированный за четверть века непрерывных войн против разных мусульманских врагов, Москва стремится укрепить связи с мусульманским миром. В 2004 г. она присоединилась к организации Исламская конференция в качестве наблюдателя, а Путин лично обратился к ее ежегодному саммиту. В 2005 г. во время остановки в Грозном Путин объявил Россию защитницей ислама.

Высшие должностные лица и прочие деятели

Стандартные упреки в адрес российской внешней политики (в целом и в частности в отношении Центральной Азии) подчеркивают недостаток координации¹⁰⁶. В основном это верно, но относится не только к Центральной Азии.

В России внешнеполитические вопросы могут быть разделены на две главные категории. Меньшая по объему, которая может быть названа «кремлевским файлом», касается вопросов исключительной геополитической, экономической или стратегической важности, особенно тех, которые непосредственно или даже на личном уровне затрагивают интересы кремлевского руководства. Их решает президент по рекомендации своей администрации, использующей информацию и анализ, поставляемые в том числе российскими службами безопасности. Обычно эти «президентские вопросы» решает аппарат Кремля. И администрация президента напрямую ведет дела со своими коллегами в центральноазиатских столицах. Главным инструментом разрешения критических вопросов являются встречи на высшем уровне. Но если Ельцин предпочитал ритуальные встречи с участием всех глав СНГ, то Путин радикально увеличил число прямых деловых переговоров со своими центральноазиатскими партнерами. В 2005 г. он создал в кремлевской администрации особый отдел, отвечающий за контакты на высшем уровне с постсоветскими государствами.

Все другие дела, намного более многочисленные, решаются с участием множества министерств, агентств и комитетов. После ликвидации недолговечного министерства по делам СНГ проблемами Центральной Азии занимается по большей части Министерство иностранных дел. Третий департамент стран СНГ ведет повседневные отношения с правительствами Центральной Азии. Послы России в столицах региона – это по большей части карьерные дипломаты, неизвестные широкой публике. Среди них лишь немногие стали известны за пределами МИДа, например, Дмитрий Рюриков (бывший помощник президента Ельцина по международным делам, служивший затем послом в Ташкенте) и Рамазан Абдула-типов (бывший член правительства РФ и бывший депутат Госдумы, направленный послом в Душанбе). Ни один из нынешних российских послов не имеет эксклюзивного личного доступа к руководству страны пребывания. В свое время российских дипломатов даже обвиняли в том, что они «куплены» центральноазиатскими режимами и из защитников российских национальных интересов превратились в агентов их лидеров¹⁰⁷.

Роль Министерства обороны упала в сравнении с самым началом 1990-х гг., когда армия какое-то время была единственным представителем правительства России в Центральной Азии. МО особенно активно там, где развернуты подразделения Вооруженных сил России (т. е. в Таджикистане и Киргизии). Оно также участвует в программах помощи Узбекистану в области обороны и безопасности. Главной целью этого министерства является поддержание институционализации ОДКБ и повышение ее эффективности. Чтобы сделать принадлежность к ОДКБ более привлекательной, Россия решила поставлять номинальным союзникам оружие по заниженным ценам и открыть для военных специалистов из Центральной Азии доступ к программам военного образования и подготовки¹⁰⁸.

В период президентства Владимира Путина все более важную роль стали играть российские службы безопасности. Их важнейшей функцией является составление для Кремля стратегических и тактических планов и контроль за проведением их в жизнь. В их задачи входит также поддержание тесных контактов со своими партнерами, зачастую их бывшими коллегами, в Центральной Азии. В принципе это открывает им возможность для участия в выборе нового лидера, когда старый сойдет со сцены. На саммите СНГ в 2007 г. новым исполнительным секретарем Содружества был избран бывший до этого директором российской Службы внешней разведки Сергей Лебедев. Преемником самого Лебедева во главе СВР стал только что отставленный премьер-министр России Михаил Фрадков. Отметим, что генеральным секретарем ЕврАзЭС с момента основания организации является ветеран разведки Григорий Рапота, а генеральным секретарем ОДКБ – другой ветеран спецслужб Николай Бордюжа.

Торговыми и экономическими вопросами занимаются правительство РФ, лично премьер-министр, а также вице-премьер, курирующий внешнеэкономические отношения. Ключевыми игроками в этой области являются министерства промышленности и энергетики, финансов, торговли и экономического развития.

Многие крупнейшие российские компании преимущественно либо отчасти являются собственностью государства. В энергетическом секторе при Путине государство стало главным действующим лицом. Государственные компании Газпром и Роснефть являются лидерами энергетического сектора. Правительство, соответственно, действует исходя из принципа: «Что хорошо для Газпрома, хорошо и для всей страны». За 2000-е гг. Газпром многократно увеличил свою капитализацию, стремясь со временем стать крупнейшей мировой компанией.

Даже компании, прежде державшиеся независимо, сегодня координируют свои действия с Кремлем. Представители ЛУКойла, который в 1990-х прославился несогласием с правительством в вопросе о каспийской нефти, сегодня открыто заявляют: «Просто мы патриотически настроенная компания, и, если ясны указания сверху, мы их принимаем и исполняем»¹⁰⁹.

Анатолий Чубайс, архитектор российской приватизации, а в настоящее время президент ведущей электроэнергетической компании РАО «ЕЭС», является самым влиятельным закулисным либеральным политиком страны. В 2003 г. он выдвинул идею превращения России в великую державу нового типа. По сути дела, он предложил¹¹⁰ укрепление и усиление ведущей роли России на постсоветском пространстве, опирающееся на экспансию российского капитализма. Чубайс полагает, что в следующие полстолетия миссией России должно стать строительство того, что он назвал «либеральной империей». Хотя его видение новой империи вызвало в целом негативную реакцию в Центральной Азии, реальное развитие российской политики во многом следует чертежу Чубайса.

Многочисленные российские регионы, от Екатеринбурга до Новосибирска, серьезно заинтересованы в расширении торговых и экономических связей с соседним Казахстаном, но их беспокоит нелегальная иммиграция, торговля наркотиками и возможное влияние исламистского радикализма на их собственное мусульманское население.

Перспективы

С точки зрения России «время Юга» – начавшееся в результате катастрофических событий XX в. – продолжается. Никогда прежде Юг не был столь важен для России, как в наши дни. Значимость Центральной Азии, самой большой части бывшего советского Юга, для России будет только возрастать как в положительном (поставки энергоресурсов, трудовые мигранты, деловые возможности), так и в отрицательном (нестабильность) смысле.

Для Центральной Азии Россия – не посторонняя сила, а метрополия бывшей империи, а затем ядро некогда единой страны. В отношениях со странами региона Москва может опираться на географическую близость и эмоциональную привязанность, но она же вынуждена нести бремя моральной ответственности за тяжелое наследие прошлого, такое как, например, экологические катастрофы вроде обмеления и разрушения Аральского моря и радиоактивное заражение Семипалатинского ядерного полигона.

В среднесрочном плане главной политической проблемой России является ее отношение к авторитарным режимам региона. В настоящее время Москва безоговорочно поддерживает местных властителей. Собственно говоря, Москва даже горда тем, что не выдвигает никаких условий сотрудничества с ними и отказывается выстраивать отношения с оппозицией и подталкивать режимы к изменениям. Продолжение этой политики безусловной поддержки не только идет вразрез с ходом истории, но и вредит интересам России и способно не столько предотвратить, сколько породить нестабильность. Однажды поддержав Ташкент, Москва несет ответственность за развитие процессов в Узбекистане.

Москва, однако, не представляет, что делать с назревающим социально-политическим кризисом в Узбекистане, Туркмении или Киргизии, который может вызвать взрыв исламского радикализма. Сосредоточившись на «войне с терроризмом» и создании «антитеррористических центров», Москва может неожиданно для себя столкнуться с массовыми волнениями, от которых не поможет никакое противоядие.

Как показали события в Киргизии, для преодоления кризиса перехода власти Москве не хватает конкретного знания обстановки, а еще больше понимания ситуации. Надвигающаяся смена власти в Казахстане и Узбекистане будет иметь огромное значение для всего региона. Для разработки и реализации эффективной политики вряд ли достаточно работы лишь на уровне президентского дворца или штаб-квартир служб безопасности.

Фундаментальные слабости российской политики порождаются рядом факторов: природой ее собственного политического режима; качеством системы государственной власти; архаичностью геополитической составляющей ее внешней политики; медленным, неравномерным и крайне неохотным приспособлением политики в области обороны и безопасности к реалиям эпохи, наступившей с окончанием холодной войны, – в противоположность гораздо более просвещенной экономической и финансовой политике. Роль России в Центральной Азии резко уменьшится – в сравнении с тем, что было в XIX и XX вв., – если она окончательно перестанет быть силой модернизации, а вместо этого станет оплотом консерватизма и агентом реакции.

До сих пор российской политике недоставало динамизма и видения перспектив. Необходим стратегический подход на уровне всего региона. Уровень руководства и координации деятельности различных ведомств, участвующих в принятии внешнеполитических решений, минимален и недостаточен. Почти полная монополизация планирования внешней политики службами безопасности ведет к падению интеллектуального уровня на этом направлении. В результате место творческого осмысления заняли простые стереотипы, а принятие политических решений сведено к планированию специальных операций и использованию «политических технологий»¹¹¹.

В своих отношениях с Центральной Азией Россия обычно не устанавливает повестку дня, а реагирует на события. Даже работая в многосторонних организациях, являющихся главными проводниками региональной политики Москвы – ОДКБ и ЕврАзЭС, – Россия не осуществляет, как правило, активной координации политики своих союзников. Сегодня, когда среди последних оказались Казахстан и Узбекистан, задача стала еще более трудной.

Россия все еще не сумела найти верный баланс между альянсами, в которых она является ведущим участником (ОДКБ и ЕврАзЭС), и более широкими союзами, в которых она также состоит (ШОС). Зачастую лишенная уверенности в себе, она колеблется между попытками быть лидером в регионе и эпизодическим подыгрыванием политике Китая. Если все продолжится в том же духе, Россия постепенно утратит свое влияние в сравнении с Китаем и США. И если Вашингтон утратит интерес к Центральной Азии, главная выгода достанется в этом случае Пекину.

Россия не сумела привлечь Соединенные Штаты к плодотворному сотрудничеству в Центральной Азии и Афганистане. Россияне переоценивают влияние американской политики поддержки свободы и демократии в Центральной Азии и рассматривают ее как главный фактор дестабилизации. Этот подход ведет Москву к еще более безусловной поддержке авторитарных и зачастую репрессивных правительств этого региона, а это прямой путь к дальнейшему ухудшению политической ситуации в Центральной Азии.

В то же время аналогичное нежелание Соединенных Штатов привлечь Россию к сотрудничеству в качестве главного регионального партнера в Центральной Азии (например, через установление отношений НАТО-ОДКБ) равносильно отказу от главной возможности стабилизировать ситуацию в этом регионе. Опасность дестабилизации Узбекистана, перешедшего из рук Америки в руки России, должна бы подействовать отрезвляюще. Да и решение проблем производства наркотиков в Афганистане требует совместных усилий.

На экономическом фронте российское правительство все еще мало или вовсе не поддерживает российский бизнес, если не считать малую группу крупнейших энергетических компаний.

Россия до сих пор вяло использовала свое культурное влияние. Москва бездеятельно наблюдала за тем, как русский язык и культура постепенно сходят на нет в целом регионе (за исключением Казахстана). Сегодня немыслимо появление таких лидеров, как первый президент Киргизии Аскар Акаев, который 17 лет провел в Ленинграде, прежде чем вернуться на родину и возглавить страну. Если Россия не пойдет на очень значительное расширение программ подготовки студентов из Центральной Азии, бывшая близость элит навсегда останется в прошлом.

Источником ключевой проблемы внешней политики Москвы в Центральной Азии является тот факт, что российские должностные лица нередко склонны к заносчивости и патернализму в своих отношениях с бывшими окраинами. Это особенно опасно в отношениях с главными странами региона, Узбекистаном и Казахстаном, но и в случае всех остальных такое не может пройти без ущерба для интересов России. Москва должна научиться с должным уважением обходиться с этими новыми странами и теми, кто их представляет.

И самое важное – привлекательность России для Центральной Азии ограниченна¹¹². Это можно изменить, только если Россия будет служить примером успешной модернизации экономики, а также политической и социальной жизни для этого региона.

Выводы и рекомендации

Для решения проблем, стоящих перед мусульманским миром, России нужна целостная «южная стратегия». Нижеследующее может быть использовано как принципы и строительные блоки такой стратегии:

• Выбросить идею постсоветского пространства: оно ушло навсегда¹¹³. С центральноазиатскими странами нужно обходиться как с независимыми государствами – как с нациями, имевшими длительную историю до того, как они попали под власть России. Отказаться от традиционного высокомерия и снисходительности в отношении «государств второго сорта». Следует изучать новые государства, их экономику, политику, культуру и языки.

• Пристально следить за потенциальными очагами напряженности, и прежде всего за Ферганской долиной.

• Активно помогать новым государствам делаться сильнее. Сосредоточиться на задачах модернизации, разбив их на реализуемые компоненты. Нужно помогать в совершенствовании управления и администрации, расширяя базу поддержки местных режимов. Подталкивать центральноазиатские режимы к большей открытости и профессионализму – и к отказу от клановой номенклатурной политики.

• Поддерживать контакты с восходящими элитами. Помогать им, предлагая образование, социализацию, интернационализацию и возможности в России. Делать упор на образовании как надежной опоре и механизме модернизации. Создать большое количество стипендий для центральноазиатских студентов, желающих учиться в российских университетах. Увеличить помощь русскоязычным программам в центральноазиатских школах и университетах. Создать в Центральной Азии сеть центров русской культуры, науки и технологии.

• Вести диалог с центральноазиатскими обществами, а не только с правительствами. Поддерживать рабочие контакты с деятелями оппозиции и таким образом помогать в институционализации цивилизованной оппозиции. Поддерживать связи с представляющим большинство мусульманским духовенством и умеренными исламистами. Превратить их в эффективных союзников против исламистских радикалов.

• Совершенствовать процесс выработки внешней политики. Помимо стратегии применительно к каждой стране нужен региональный подход к Центральной Азии. Нужно установить общие цели и частные политические задачи. Избегать утопических формул типа «зоны влияния», «закрытые военные блоки» и т. п. Быть реалистами: Россия может быть главным игроком в регионе, но ей уже не быть здесь монопольной доминирующей силой. Выступая арбитром в отношениях между странами региона, нужно быть честным посредником.

• Продвигать экономическую интеграцию с Казахстаном. Стремиться к общему рынку на основе четырех свобод (а именно: свободного потока товаров, услуг, капитала и труда).

• Сфокусироваться на Узбекистане как на ключевой стране к югу от границ Казахстана. Помочь ему улучшить управление, укрепить политическую и социально-экономическую стабильность.

• Совершенствовать сдвоенные инструменты российской политики, ОДКБ и ЕврАзЭС. Продолжить развитие ОДКБ как современного альянса (а не как клон распавшегося Варшавского договора), сделав приоритетом борьбу с терроризмом и укрепление региональной стабильности, а не традиционную оборону. Адаптировать российскую армию и службы безопасности к реалиям XXI в. Сосредоточиться на исследовании Центральной Азии, Кавказа и Большого Среднего Востока для понимания широкого контекста актуальных угроз безопасности, которые должны определять организацию вооруженных сил и органов безопасности России в первой трети XXI в.

• Серьезно относиться к союзникам и союзным обязательствам. Расширить программы военной помощи вооруженным силам Центральной Азии, увеличив, таким образом, их потенциальный вклад в объединенные усилия. Сосредоточиться на совместных усилиях по борьбе с торговлей наркотиками. Сотрудничать в повышении безопасности границ. При этом не допускать, чтобы обязательства России превосходили ее возможности и безопасный уровень участия. Избегать втягивания России во внутренние конфликты. Чрезмерная вовлеченность, как в случае, когда вооруженные силы используются для поддержки изолированной правящей клики от угрозы массовых беспорядков, может привести к катастрофе. Москва также должна заботиться о том, чтобы ресурсы, которые она готова использовать в этом регионе, давали соразмерную отдачу.

• Рассматривать ЕврАзЭС прежде всего как экономический проект, а не как геополитическую конструкцию. Не пытаться восстановить былую монополию России на экономические связи с Центральной Азией.

• Позволить среднеазиатским рабочим въезжать в Россию и обосновываться там. Способствовать их интеграции в российское общество. Не рассматривать иммиграцию как быстрое решение. Привлекая иностранные трудовые ресурсы, следует действовать осмотрительно. Заботиться о повышении производительности труда, что является более безопасным и эффективным методом решения российских экономических проблем.

• Не пытаться стать единственным гарантом безопасности Центральной Азии, поскольку это превышает возможности России.

• Учиться сотрудничать с другими игроками для достижения общей выгоды.

• Признать, что в Центральной Азии фундаментальные интересы России и Соединенных Штатов совпадают. Перестать рассматривать американское присутствие в регионе как по существу враждебное.

• Сотрудничать с Соединенными Штатами, а не только соперничать с ними. Вовлечь Соединенные Штаты в диалог о региональном развитии и безопасности. Добиться согласия США на установление связей ОДКБ-НАТО. Соединить усилия для укрепления слабых государств посредством программ модернизации. Выработать общий подход к исламистскому радикализму. Участвовать в серьезном информационном обмене и совместных стратегических оценках ситуации в Центральной Азии и Афганистане. Институционализировать эти контакты. Создать постоянные структуры, подчиненные Совету НАТО-Россия, для обмена дипломатической и разведывательной информацией и совместной выработки политики. Продолжить развитие функциональной совместимости с силами США/НАТО с прицелом на Центральную Азию, Афганистан и Большой Средний Восток. Выступить с международной инициативой о перехвате потоков наркотиков из Афганистана. Предложить Соединенным Штатам (после консультаций с Китаем) статус наблюдателя в ШОС.

• Стремиться к согласованию действий великих держав в вопросах, относящихся к стабильности и безопасности Центральной Азии (Россия, Соединенные Штаты, Китай и Индия), чтобы уменьшить потенциал конфликта между ведущими внешними игроками и подчеркнуть преимущества сотрудничества над соперничеством.

• Провести масштабный пересмотр политики России относительно Ближнего и Среднего Востока. Сформулировать новые цели и задачи, выходящие за пределы соперничества великих держав. Будущие события в Иране, Афганистане, Пакистане, Ираке, странах Персидского залива, а также в отношениях между Израилем и палестинцами могут глубоко повлиять на ситуацию в Центральной Азии и на интересы России в этом регионе. Эта перспектива требует тесного сотрудничества между всеми великими державами.